从管理到治理：高职专业动态调整机制建构——基于中美比较的视角

□许文静　　张　　晓

从管理到治理：高职专业动态调整机制建构——基于中美比较的视角

□许文静张晓

我国产业结构调整与优化升级，需要高职院校针对区域经济发展的要求，灵活调整和设置专业，这意味着政府、社会和高职院校应共同沟通和协调。然而，对比美国高等教育机构的专业调整可以看出，我国政府在管理时以发布强制性的行政命令为主，高职院校的主体地位没有得到充分发挥，社会利益相关者在这个过程中力量薄弱。为此，需要由管理转为治理，从理念、制度到环境等方面促进政府、社会和高职院校的改革，进而为构建灵活的高职专业动态调整机制发挥各自的作用。

专业管理；专业治理；高职；专业动态调整；机制

高等职业教育为我国现代产业体系提供重要的人才支撑，“2014年全国高职院校在校生1006.6万人，规模首次突破千万人大关，高职教育已占整个高等教育规模的40%”［1］。而专业是高职院校培养人才的基本单位，是高职院校服务产业发展的载体，是巩固高职院校人才支撑地位的基础。随着我国产业结构调整与优化升级速度的不断加快，“针对区域经济发展的要求，灵活调整和设置专业，是高等职业教育的一个重要特色”［2］。在此背景下，关于高职院校专业的动态调整成为研究热点，然而，大多数研究是从微观的高职院校层面来进行探讨。事实上，专业作为高职院校知识传播的基本单位，是连接高职院校与社会经济发展的纽带，研究高职院校的专业动态调整不能只看高职院校内部。

伯顿·克拉克在《高等教育系统：学术组织的跨国研究》中指出，高等教育系统的协调是国家、市场和学术力量共同作用的结果，而高等教育的运作正是通过它们的协调互动而达成的。因而，高职院校专业的动态调整也不是仅仅依靠着高职院校发挥作用即可实现的，尤其是在当前高职院校与社会经济联系越来越紧密的情况下，更加需要全方位地看待这个问题。

一、我国高职院校专业调整的现状——管理

由于我国高等教育的管理体制是学习苏联模式建立起来的，高等学校的专业调整一直由政府部门主导，高职院校缺乏一定的自主权。教育部2010年发布的《深化教育体制改革工作重点》在针对“落实高校办学自主权”这一问题时，强调要“调整高等教育学科专业目录，改革专业设置管理办法，建立适应经济社会发展需要的专业设置动态调整机制”［3］。但到目前为止，我国的高职院校专业的设置与调整仍然必须在《普通高等学校高职高专指导性专业目录》（简称，专业目录）范围内进行。此外，随着国家对高等教育的重视，对高职教育投入的增加，越来越多的以专业为单位的项目持续展开，而高职院校要想获得这些项目必须以具体专业为单位申请，或者以具体专业为依托，但这些可以申请具体项目的专业也必须在《专业目录》范围内。在教育部颁布的《普通高等学校高职高专指导性专业目录 （试行）》（2004版）中，高职高专教育专业共分为19个大类，78个二级类，532种专业［4］。而我国2015版《职业分类大典》中收录的职业数量已经达到了1481个。可见，以《专业目录》来限制专业的设置与动态调整显然还不能满足高职院校适应区域经济发展的需求。

2004年后，教育部根据《普通高等学校高职高专教育专业设置管理办法 （试行）》每年都新增设《专业目录》外专业，截至2015年，共增设638种目录外专业，《专业目录》内外专业总数达1170种［5］。然而，随着经济社会发展、科技进步和产业结构调整升级，部分传统职业消失，各类“新职业”层出不穷。我国2015版《职业分类大典》不但新增了347个职业，而且取消了894个职业［6］。传统职业已经消失，意味着不再需要培养这些职业的从业人员，而当前的《专业目录》调整只是增设目录外专业，缺乏对已有专业的梳理和淘汰。另外，“新职业”的产生，本身就蕴含着巨大的就业潜力，成为就业岗位的增长点，是高职院校专业调整需关注的方向，然而由于受到《专业目录》增设目录外专业需要一定的程序和条件等限制，对此类“新职业”人才的培养显然落后于当前社会职业构成和内涵的变化，以及当前对人才的需要。

可见，从国家权力的角度来看，由于我国高等学校学科专业的设置与调整更多地受限于行政权力，高职院校主动地调整与设置专业被固化的行政管理规定所限制，导致目前我国高职院校的专业动态调整机制尚不灵活。

从高职院校内部来看，新专业的设置与调整需要有相应的师资、场所和专业实训条件等办学的基本要素作为基础与保障，其中尤为关键的是专业教学团队和专业实训条件。其中，一个结构合理、理念先进、教学能力强的专业教学团队的建立不是一蹴而就的，而是需要经过培养、引进和外聘等手段逐渐累积建设起来的。而且专业教学团队的成员之间要形成取长补短、配合默契的合作关系，也需要一段时间的磨合，才能有益于专业的建设与成长。新专业的设置与旧专业的调整无疑会带来当前专业建设重点的变化，对于已经形成并且运作良好的专业教学团队而言，这必将是个巨大的挑战。当前高职院校专业动态调整的阻力主要来自现有专业教学团队重组的阻力，以及专业调整对新团队成员的需求。此外，实训教学条件也是专业动态调整与设置的基础，和专业教学团队建设一样，实训教学条件的建设由于需要详细的规划和巨大的经济投入才能逐渐满足技能型人才培养的需要。专业的动态调整势必对实训教学条件的建设进度和建设重点产生影响，一旦缺乏科学的规划和合理的安排，甚至会影响到整个学校的实训教学条件的建设进展。

由于关系到内部资源的重新分配与划拨，高职院校专业的动态调整很多时候是多方博弈的结果。为了吻合区域经济发展的需要，符合当前学校的办学实际，很多的专业重新调整与设置往往不是自下而上，由专业本身主导，而更多地是自上而下，是由行政权力来决定。

高职院校专业动态调整还涉及到两方面的市场，一方面是进口，即招生市场；另一方面是出口，即产业领域就业市场。关于这两方面的市场，最为合理的结构是出口市场和进口市场相吻合，即家长热衷报考的专业也正是产业领域需求较高的专业，就业较好的专业。然而，从目前的现实来看，情况却与预期有很大不同。根据麦可思研究院发布的《中国大学生就业报告（2015）》，2015年高职高专红牌专业有：法律事务、语文教育、初等教育、投资与理财、应用日语和国际金融。其中，法律事务和语文教育专业也是上届的红牌专业。这些专业失业量较大，就业率、薪资和就业满意度综合较低。［7］此外，会计电算化、工商企业管理、计算机多媒体技术和计算机应用技术专业被认定为黄牌专业，这些专业失业量较大，就业率、月收入及就业满意度都较低。然而，无论是红牌专业还是黄牌专业中都不乏学生和家长所热衷填报的专业。目前这些具有直观意义的研究报告高职院校给予了更多的关注，学生和家长在选择就读专业时候很少会以此为参考，他们大多根据考分和直观感受来进行专业的填报。很多技能型人才紧缺的行业工作环境相对艰苦，技能学习和熟练习得需要付出更多的努力，行业发展前景较难评判，导致学生和家长较少选择此类专业就读。而这其中，政府和一些社会中介组织的力量又是缺失的，《专业目录》并未根据社会中介机构得出的专业预警作出调整，也未向学生和家长发出更为权威的专业选择建议，使得高职院校一方面要满足区域经济发展需要，一方面又要迎合学生和家长的专业选择喜好，导致“针对区域经济发展的要求，灵活调整和设置专业”的重要特色沦为一句口号。

综上所述，我国目前的高职院校专业调整更多的是一种以教育主管部门为主导的“目录式管理”。政府和高职院校作为两方面的管理主体，成为专业动态调整的主要推动者，社会力量在这一过程中产生的作用较少，专业的调整不是主动为之，其手段往往是带有强制性的行政命令式。

二、美国学科专业调整特点——治理

美国是当前高等教育最发达的国家之一，其高等教育所取得的成就是在商品经济的激烈竞争与社会变革中发展起来的，因此，高等教育的结构和发展方式具有多样性和灵活性的特点，有关学科的专业调整也不例外。在学科专业调整过程中，政府、社会、大学和其他利益相关者彼此之间互相沟通和协调，以最合理的方式实现学科专业的动态调整，最终促进学科专业的发展。

虽然美国的高等教育由各州分别管理，但在学科专业管理上，美国的联邦教育部也颁发学科专业目录（ClassificationofInstructionalPrograms，简称CIP）和我国由行政部门制定《目录》，再由高校按照目录上的名称去申报所开设专业的做法不同，美国联邦政府只是对高校自主设置的、符合条件的学科专业进行收录，并按照一定标准进行分类，到目前为止，已经形成了“学术型、专业应用型、职业技术型，以及交叉学科”四个层次的学科专业结构。这种分类方式联通了各级各类高等教育机构，而且条件简单，只要“已经有教育机构设置了该学科专业；该学科专业必须有自己独立的特色课程或实践，且所有课程或实践构成一个有机的整体；完成该学科专业的学习后可获得相应的学位或证书”就可以被收录［8］。因此，基本上对高等教育机构没有任何的限制作用，只是一种信息的公布公开方式。同时，由于各高等教育机构的学科专业处于不断的动态变化当中，CIP也会根据各高等教育机构专业的调整及时增列或删减目录，并根据学科专业的发展方向及时对学科专业的归属进行调整，对学科专业建设起到一定的引导作用。由于CIP对高等教育机构学科专业的调整与建设的引导作用有限，联邦政府更多的是利用财政拨款和政策引导，鼓励高等教育机构加强对所需专业领域的研究和人才培养。

各州政府对本州内高等教育机构开设新专业的态度不一，但是大多数会对新专业的开设执行一个评估程序，包括对专业是否符合该校和本州的使命及需要；该专业在本州内是否具有一定的劳动力市场需求；该校是否具有开展该专业所需的教师及资金等。这个评估的主要目的是从全州的角度去对新专业设置的合理性和社会发展适切性进行报告，避免专业发展的盲目性和资源浪费，保证专业质量。因此，对于申请新专业的高等教育机构来说，这份评估报告的作用更多的是“指导”，帮助未申请成功的高等教育机构了解原因和自身不足，指导其以后新专业的申请。

美国的各级各类高等教育机构的重要职能是社会服务，其主要方式就是在课程和专业设置上满足社会需求。作为世界最大的经济体之一，美国社会经济的不断发展与变化要求学科专业也总是处于不断的动态变化当中。在专业的动态调整中，高等教育机构是主体，拥有自主设置和调整专业的权力。由于大多数的“专业与学科之间没有必然的对应关系，专业主要表现为一种‘课程的组合’。一个专业可以属于某一门学科，也可能是跨学科的，甚至是跨多个学科的”［9］。而CIP每收录一个专业，都会详细地介绍这个专业的主干课程，所收录的专业必须有独立的、构成整体的特色课程或实践。因此，各类高等教育机构都会根据自身的层次、类别、任务和目标设计有不同特色的专业人才培养方案或学科发展规划。在高等教育机构内部，学科专业的设置与调整也是自下而上的，由具体的教师团队提出专业设置的请求，再由相关的院系组织开展新的学科专业设置的具体工作。这种方式使得新的学科专业的设置能够紧密贴合教师们的研究方向，调动教师主动调整学科专业的积极性。

对于高等教育机构来说，关于专业调整还有一个重要的工作，那就是审核其他高校开设相同或相近专业的申请报告，这就赋予了高等教育机构更多的话语权，鼓励他们积极参与到本区域学科专业协调发展的治理活动中来。

美国高等教育机构经费的重要来源是社会捐赠，除了部分无条件捐赠以外，大部分捐赠是有附加条件的，比如要求开展相关的研究项目，或者开设指定的专业。但学校会在接受捐赠之前，与拟捐赠者协商捐赠条款。一旦这种附加条件的捐赠被接纳，高等教育机构会根据需求开设新的专业或进行具体专业人才培养方案的调整，当然高等教育机构有权拒绝接受捐赠。

新专业设立之后，社会力量又承担起评估具体专业建设质量的重任。美国拥有数量众多的专业认证机构，这些机构针对具体的专业设计了详细的专业认证标准。虽然获得专业认证并不是强制性的，但是为了得到广大用人单位、学生和家长的认可，大多数高等教育机构会选择申请专业认证。严格的专业认证标准使高等教育机构在设置新专业时必须将其纳入到专业建设的进程中考量，从而对高校专业设置起到了间接管理的作用。

通过对美国的学科专业调整方式进行梳理后发现，美国高等教育机构的专业调整过程没有强制性，不是偏重于行政力量的权威，而更倾向于一种自发的调整，整个管理过程强调主体之间的自愿、合作、协商与谈判。和政治学中的治理理论相类似，它是“使相互冲突或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程”［10］，因而被看作是一种“专业治理”过程。

三、从管理到治理——高职院校专业动态调整的路径选择

正如《全国职业教育工作专项督导报告》中指出：“在现行体制下，职业院校在合作办学、教师评聘、专业设置、自主招生等方面存在诸多限制，影响了职业院校主动服务地方经济建设、服务产业转型升级的积极性，办学活力不足”［11］。反应到专业的设置与调整中，高职院校在专业动态调整机制中话语权较弱，所发挥的主体作用不明显。但是，动态调整专业、主动适应区域经济发展是高职院校的必然选择。为了实现这一目标，有必要从美国学科专业调整的模式中吸取经验，变“管理”为“治理”，才能建立起服务专业的制度环境和社会环境，实现政府、社会和高职院校的互相沟通与协调。

（一）政府转变管理理念，改变管理模式

目前我国政府对高职院校专业管理的方式和美国联邦政府有很大的相似性，都是通过“专业目录”的形式。然而，其内涵却有很大的不同。我国教育主管部门对高校的专业设置具有行政审批权，其编制的《专业目录》是指令性的，影响到高职院校招生、重点专业建设项目、各级实训基地建设项目和其他一些分项实施的项目。国家每年都会对《普通高等学校高职高专指导性专业目录》进行修订，然而其原有的管理体制未变，修订的结果没有实质性的改变。有的高职院校有些专业已经很多年不再招生，但不敢轻易将这些已经“有户口”的专业取消。对比美国的做法就可以看出，问题的关键在于《专业目录》应该由政府制定好，让高职院校来申报；还是应该由高职院校自主设置专业，政府部门只是负责专业信息的收集、统计与公开？答案显而易见。尤其在当前，建设现代职教体系的背景下，监管中、高职和本科、研究生教育的部门各司其职，各级各类教育《专业目录》仍然独立编制，无疑会成为高职院校进一步发展的阻碍。

当《专业目录》成为一个框架，所有高职院校专业的动态调整都必须在这个框架内，其灵活性如何实现？因此，政府所要做的就是转变理念，改变专业管理模式。事实上，随着我国高等教育大众化，面向区域的高职院校面临着激烈的招生市场的竞争。有特色和有竞争力的专业是高职院校在竞争中的王牌，高职院校能够承担起专业动态调整的责任。唯有政府部门放开对专业动态调整的直接行政干预，从具体事务管理转变为宏观指导，高职才能真正实现“灵活设置专业”。

当然，改变管理模式并不是无条件的放开。高职院校新专业的开设和旧专业的调整并不是随意的，政府应该制定出具体的规章制度，明确各相关主体的责任，以及专业调整的程序和要求。同时，利用财政拨款、项目建设和产业规划的方式引导和监控高职院校的专业调整与建设。

（二）高职院校提高主体意识，加强专业建设

高职院校应该是专业动态调整的主要推动者，然而在目前的专业管理体制下，高职院校大多缺乏专业动态调整的主动性和主体意识。

首先，高职院校内部往往缺乏具有实质意义的专业设置与调整规范，大多根据政府的行政指令执行，主动性不强。由于专业的设置与重新调整关系到高职院校内部资源的重新分配与划拨，是一项系统工程，必须依据一定的程序、标准和规范来实施，以保证专业调整的科学性和有效性。为此，高职院校应该在学校章程的制定过程中将专业的设置与调整考虑进去，形成内部自我约束机制。同时，积极寻求政府、其他高职院校和社会其他利益相关者的帮助，对专业的动态调整提供评估意见，建立外部监管机制。

其次，当前我国高职院校在考虑本校的专业设置与调整时，较少结合本区域内其他各级各类高等教育机构的具体情况，主体意识薄弱。高职院校的专业动态调整不应脱离其他类型高校的学科专业特点，如中职院校和本科院校等，而是应该将中高职衔接，高职本科等教育类型衔接考虑到专业调整的范围内。明确专业发展定位，分析本区域或本地区相同和相近专业布点情况，广泛开展专业调研，找到专业发展的具体特色和发展方向。

最后，高职院校目前的专业动态调整往往与专业建设脱离，专业调整的自发性不强。为此，应该学习美国高校的做法，建设以“课程管理”为核心的专业体制，加强专业建设，除了加强专业教学团队建设和实训教学条件建设以外，还要努力提升课程开发能力，转变当前相同或相似专业的人才培养方案雷同现象严重的局面。每所高职院校的每个专业都应该在课程和教学实践上形成自己的特色，变“围绕专业建设课程”为“利用课程组合专业”，提升高职院校专业动态调整的能力。

（三）社会力量主动参与，发挥中介作用

目前在我国高职院校的专业管理中，市场以及其他社会组织的参与度不高，在高职院校专业建设和人才培养的部分环节，社会力量缺失，导致政府、行业企业、高职院校、社会中介组织和学生、家长之间信息沟通不畅。为此，社会力量应该主动参与高职院校的专业建设和专业动态调整，发挥其中介作用。

首先，行业企业在制定产业发展规划时，应该将为其提供大量技能型人才的高职院校考虑在内，将人才培养规划作为产业发展规划的重要内容，同时将这些信息主动公开给高职院校，为高职院校专业的动态调整提供参考。从最新的产业发展的角度帮助高职院校更新课程设置、课程内容和实训设备设施，使高职院校的教学与实际生产技术水平相吻合，帮助提升高职院校的课程开发能力。与高职院校开展合作时，应该以合作协议的形式明确行业企业与高职院校的权利与义务，同时全程参与监管，避免高职院校在具体的合作领域达不到企业要求，导致企业利益受到损失。

其次，社会中介组织应该发挥更大的作用，除了当前针对高职院校学生就业情况发布年报以外，还应该关注到人才培养的全过程。以麦可思公司为例，目前，该公司只接受具体学校委托开展“新生适应性调研”等为数不多的调研工作。事实上，高职院校人才培养的全过程需要有社会中介组织进行监管与信息呈现，以政府为主的评估活动往往带有比较强的行政管理色彩，而高职院校内部的质量评价对于社会其他利益相关者的说服力不强。倘若这些社会中介机构可以开展权威的专业评估与认证，将会对高职院校的专业动态调整起到积极的引导作用。

最后，作为社会中介组织还应该承担起信息公开与发布的重要作用，所发布的信息应该通过符合受众需要的方式呈现，帮助不同类型的受众及时、准确获取所需信息。信息的公开与发布的对象，除了政府和高职院校以外，重点应该面向社会公众，尤其是学生和家长群体，帮助学生和家长了解高职院校的专业建设现状，合理选择专业，帮助高职院校的专业动态调整走上良性运转的轨道。

［1］［11］教育部.全国职业教育工作专项督导报告［EB/ OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-09/16/content_ 2932947.htm.

［2］教育部.关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见［EB/OL］.http：//sgy.mca.gov.cn/article/jxgz/ 200909/20090900038657.shtml.

［3］教育部发布《深化教育体制改革工作重点》［EB/ OL］.http：//www.chinanews.com/edu/news/2010/05-17/2287338.shtml.

［4］教育部.普通高等学校高职高专指导性专业目录（试行）［EB/OL］.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/ moe_737/s3877/200410/t20041022_110109.html.

［5］教育部.教育部官网是否有高职高专的专业目录［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/s6031/201505/186918.html.

［6］人力资源和社会保障部.我国职业分类管理进入新阶段［EB/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201508/t201 50804_216945.htm.

［7］光明日报.《2015年中国大学生就业报告》出炉［EB/OL］.http：//www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/gxzt/byjzxl/by jzxlsdfz/byjzxlsdfzljwz/201506/t20150613_2033227. shtml.

［8］鲍嵘.美国学科专业分类系统的特点及其启示［J］.比较教育研究，2004（4）：1-5.

［9］王建华.学科专业管理——高等教育研究的新领域［J］.青岛科技大学学报（社会科学版），2007（3）：58-62.

［10］俞可平．治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：270-271.

责任编辑宋庆梅

许文静（1985-），女，江苏淮安人，江苏城市职业学院学科建设处助理研究员，研究方向为高等职业教育；张晓（1973-），女，湖北武汉人，江苏城市职业学院学科建设处处长，副教授，博士，研究方向为高等职业教育。

2013年江苏省高等教育教改研究立项课题“基于中美比较研究的高职专业动态调整机制研究与构建”（编号：2013JSJG315），主持人：张晓，杨濯。

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1001-7518（2015）28-0040-05