晚清治理生番研究——以瞻对为中心<br/>

晚清治理生番研究——以瞻对为中心

2015-01-31柳岳武

周口师范学院学报 2015年6期

柳岳武

（河南大学历史文化学院，河南开封475001）

道咸同时期，清廷因忙于应对内外危机，对发生于川藏沿边的瞻对等生番的骚乱，无力兼顾，这给本属于清廷藩部的西藏提供了机会，后者以平定瞻对为由，乘机控制了瞻对。无奈之下，清廷只能默认此等行为，对西藏采取怀柔政策，让其代替清廷，管理瞻对。但随着光绪宣统时期的到来，尤其是川藏危机的增强，为防范英俄染指西藏并防范川藏不保，晚清时人建议朝廷强化西藏治权，变藩部西藏为中央政权管理下的边疆行政区域，收回西藏王公领主之特权，并对西藏番官代管下的瞻对实行改土归流。针对此等建议，光绪朝一度犹豫，出现“欲改却留”局面。但进入宣统朝后，随着川藏危机的增强，清廷最终采取断然举措，对西藏为代表的藩部实行改革，并收回了瞻对，又对藏地番官代管的其他生番、土司，试图全部进行改流，改设行省。后因“鼎革”军兴，川局大乱，建省之议虽未能实现，但大多数土司改流已成事实。晚清尤其是清末几年时间内川藏沿边生番、土司的改土归流活动，具有重要的历史意义，它对近代多民族主权国家的最终形成，做出了巨大贡献。

针对晚清生番的治理、改土归流等问题，学术界已有不少成果，这对后来者继续研究此类课题奠定了很好的基础。但他们的研究也存在严重不足，尤其是在梳理清廷和藏地、清廷和生番、藏地和生番三者关系时存在明显不足，未能揭示晚清清廷治理西藏与收回瞻对并对瞻对等生番实行改土归流过程中两者之间的矛盾和冲突①代表性论文有张晓松《论元明清时期的西南少数民族土司土官制度与改土归流》，《中国边疆史地研究》，2005年第2期；王春玲、于衍学《清代改土归流成因分析》，《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第4期；李茂郁《试论清末川边改土归流》，《西藏研究》，1984年第2期；马国君、李红香《清末康区改土归流的动因及后续影响》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期；马菁林《清末川边藏区“改土归流”的宏观历史分析》，《西藏研究》，2001年第3期；等等。其中涉及瞻对问题的只有陈一石的《清代瞻对事件在藏族地区的历史地位与影响》（一）（二）（三），《西藏研究》，1986年第1－3期。该文虽对清代瞻对设立土司历史做了详细交代，并对晚清时期瞻对与西藏、清廷三者关系做了研究，但对晚清清廷治番政策演变及实质认识不足，其中仍有不少有待深入的地方。。为弥补此等缺陷，本文拟对晚清清廷治番政策做一探讨，以揭示这一过程中清廷与藩部西藏及瞻对等生番之间的微妙关系，以及此等改革对近代中国的影响。

一、道咸同清廷治番政策——以藩制番

道咸同时期遭遇严重危机的清廷无法继续维系康乾盛世时期的治番政策，更对此际发生的川藏沿边瞻对等生番滋事行为无力治理，为此只能采取以藩制番政策，让藩部西藏代替清廷进行镇压，终导致瞻对归藏、藏属番官尾大不掉等恶劣后果。

早在道光年间，就发生了瞻对野番滋事事件，即瞻对土司头目工布郎结，自道光二十八年（1848）以来，“侵占各土司地界”，又与里塘明正等土司苟衅，围攻里塘、窥伺藏界，扰塞川藏大道，久为边患。清廷曾于同治二年命川督派员等前往办理，但办理宗旨却是“务当剀切晓谕，使之各释嫌怨，敛兵归巢，疏通驿路，方为妥善”［1］卷66：同治二年五月壬子条。而驻藏大臣满庆、新任藏内商上事务执政汪曲结布，为分散清廷处理热振呼图克图一案注意力，特派西藏游击李玉圃等带领藏兵往剿，至则四处抢劫，胡作非为。直到同治四年（1865）赡对与明正各土司纷争才算结束，但藏兵却仍进驻明正土司，欲讨灭瞻对。清廷本欲命令藏兵退回，但新任驻藏大臣却称藏兵无法退回，即“瞻酋侵占各土司边界，扰塞川藏大道，久为边患，今经被害难夷，约会藏兵，收复土司各地，围攻瞻酋老巢，剿办正得手，碍难遽行撤回，现派员弹压”［1］卷147：同治四年七月己巳条。得此奏报后，清廷一面令四川将军崇实、川督骆秉章等查探确情，一面又担心藏兵“人数众多”，“恐滋尾大不掉之虞”，特命景纹等“设法防维”［1］卷147：同治四年七月己巳条。尽管如此，藏兵要彻底剿办瞻对，却成定局，清廷最终只得到一个名义上的指挥权，即“崇实，骆秉章派令道员史致康，激励麻书土司四郎汪结等，协力接引藏兵，节节进剿。明正土司甲木参岑庆亦派兵会剿。史致康由里塘驰赴瞻对，调派弁兵分路环攻，将瞻对新旧二寨全行攻克，逆酋工布郎结及其二子均被焚诛，并将擒获头人六名玛罗布扎喜正法，其生擒至车登工布及其亲属，押解回藏，官兵陆续凯撤”［2］。此次剿办瞻对主要是西藏地方行为，即藏内派出藏兵强行剿办瞻对，并将瞻对头目押解回藏。在清廷实力极度削弱的同治年间，藩部西藏对清廷并非事事顺从，川督也因兵溃饷乏与道员史致康的督办无力，不得不默认这一事实。更为棘手的是：瞻对本属川省管辖，却因藏兵剿办成功，达赖喇嘛等遂提出如将瞻对判给四川，川省应赔付西藏30万兵费要求。而此际川省却因“蓝逆等匪势正披猖，帑项亦极支绌，史致康遽请以其地赏归西藏”［3］13－15。川督亦赞同史致康建议［4］357。为此，清廷遂于同治四年十二月降旨：“所有瞻对上中下三处地方，即著赏给达赖喇嘛派堪布管理，建庙焚修，并著驻藏大臣查明，奏请办理。”［2］

二、光绪朝清廷治番政策——欲改犹留

光绪前，清廷对生番瞻对等采取以藩治番政策，这在帝制时代亦属正常，皇帝可以将各处土地随机赐给藩部王公管理。但自同治后，西藏僧侣领主却开始利用清廷实力削弱的机会，鼓动藏属番官乘机向瞻对等周边土司扩张，以扩大自身控制范围，终形成尾大不掉的后果。此等行为至光绪朝更为明显。如光绪元年就发生派驻瞻对的西藏番官越界侵扰其他土司、借机扩大地盘的行为：“番官膨饶巴恃其地远兵强，侵渔土户”，“素不安分之喇嘛更登培结，仁清热舟等”，又借端煽惑，聚众万余人，扎营于藏里一带，“里塘寺内亦聚有僧侣二千余人”。针对藏地番官越界骚扰行为，光绪朝清廷已改变此前单一的怀柔政策，特派地方官“分兵剿办，解散胁从”，迅速处理此案；又命驻藏大臣另行委派番官治理瞻对［5］卷13：光绪元年七月初五日条。这一变化，当然与清廷实力恢复密切相关。

但至光绪六年（1880），又发生了查录野番滋事事件，即在新任瞻对番官（藏属）若康撒的纵容下，查录野番又对周边土司发动进攻，“肆行纠掳境内土民粮食牲畜”，并逼迫里塘所管木拉石番民300余户归其属下，这又是藏属番官对周边土司的一次扩张势力行为。川督丁宝桢认为，“瞻对番目因属顽梗，而里塘土司，喇嘛等并不先向请示办理，辄擅自调兵攻击，亦殊藐玩”。他欲强调清廷中央权威，特派清廷官员（候补知府杨福萃）带兵前往查办，“设法解散”，“以靖边荒”。但“查录野番，恃瞻对为护符，抗不遵照，勾结番官若康撒、色空赛等于八月二十日，纠集瞻夷三四千，直抵里塘东路之大竹卡，……连营驻扎，凶焰甚张”。鉴于此，川督要求清廷飞咨驻藏大臣，严饬西藏喇嘛，速将若康撒等撤回究办，“另派晓事番官接戍瞻对，以遏乱萌”［3］20－22。由此可见，至晚清驻藏大臣对西藏地方番官的任职与罢免，已无直接权力，此权已转移到达赖手中，这实与清代中前期规定的驻藏大臣掌控西藏的设计，发生了变化。鉴于此，川督丁宝桢认为有必要厘清川藏界线，划清土司与西藏番官的管辖范围，防范番官横行，加强中央对边疆地区的治理权能，即“西藏所派番官，鲜知大义，以为得此重地，与我抗衡，遂每肆鸱张，渐资蚕食”。“臣等以为欲杜侵凌之渐，必严疆界之分。溯查雍正年间前川陕总督岳钟琪等会勘界址，……不可使藏界包入川界之议，昔人深思远虑，具有先见。今约期会同里塘粮员，打箭炉同知暨各土司等前往勘明，何处系内地疆域，何处系瞻对地方，划清界址，分立界碑。以后土司所辖部落，番官不得越界逼勒滋扰，瞻对所管地方，土司亦不得蒙混侵占。如有彼此越界滋事，即惟所辖之番官，土司是问。”［4］357－358川督丁宝桢不仅提出了上述建议，而且派员带兵进行查办，最终平定了围攻官寨的查录野番，瞻对番官等逃回瞻对。在此情况下，清廷接受了丁宝桢的建议，命驻藏大臣严行商上，将番官索康色撤回，另派番官会同该处地方官和各土司划分界址：“以后土司所辖部落，番官不得越界逼勒滋扰，瞻对所管地方，土司亦不得蒙混侵占。如有彼此越界滋事，即惟所辖之番官土司是问。”［5］卷126：光绪七年正月十一日这一划界分治政策，基本上平息了瞻对番官与土司之间的土地争夺，并使相对安稳的局面维持了9年。

但至光绪十六年（1890），瞻对番民又因藏属番官贪虐而“叛藏围寨”，不愿隶藏管辖，并杀毙了藏属番官。清廷认为此次叛乱主要是藏属番官治理不善，瞻对番兵并无异志，因此，只将番官即后藏戴琫青饶等，先行革职，将番官旧行苛虐之政，悉予裁革。但随后驻藏大臣长庚的奏折却向清廷吐露了更多信息：第一，瞻对地方百姓厌于藏派番官苛政，欲归川，商上不同意，且不同意改变此前苛政，并称此前藏兵剿瞻费用，清廷并未赔付。第二，在英人渗透下，商上权力已经下移，三大寺僧众权力上升，“每遇公事，集众议之，刁健者辄藉以抗官”，“若保其久不为英人所诱，奴才逞不敢必”。第三，瞻民“叛藏投川”乃因西藏苛政，即“唐古忒以瞻对虎狼之乡，每以武健之人驭之，而又不禁其括苛，严刑酷法，肆行暴虐，上如仇而敛下，则下为敌以仇上，是苛派陋规断不可裁，而吓诈暴虐断不可禁，然唐古忒之从违仍不敢必”。第四，土司头目起来闹事，目的“重在权归土司”［6］卷82：24－25。为此，长庚建议：“在我惟有持以禁暴戢乱之义，示以决无利其土地之心。”清廷基本上采纳了长庚的建议，仍将瞻对划归达赖喇嘛管辖，同时要求商上废除苛政，并称“朝廷一视同仁，只期乂安边圉，并无利其土地之心”［5］卷283：光绪十六年三月辛未条。从中亦可看出，清廷仍用传统宗藩理念去处理藩部、土司问题，即在近代国家主权观念还未明确之前，朝廷认为让藩部代管边疆地区是一种并不矛盾的权限划分做法。清廷最终镇压了瞻对闹事土司，平定了此乱，而藏内也因继续管理瞻对，平息了纠纷。

“叛藏案”平定后，驻藏大臣长庚等又制订了瞻对善后事宜即“应禁苛政八款”。同时对中央、西藏地方与瞻对关系亦提出了具体建议。首先，他建议清廷如能偿还藏地兵费，可将瞻对收归内地管理，此为“一劳永逸之计”；如不能，则严禁彼此擅兵攻伐。其次，番官权力过大，不受朝廷节制，且越境审理川属土司案件，川属各土司有事也多赴番官处控诉，“轻藐王纲，悖谬已甚”。为此建议此后应严格遵照《钦定西藏通制》规定，恢复已经废弛的驻藏大臣对番官的任免权，即“查《钦定西藏通制》内载，西藏诸事均隶驻藏大臣核办，乃瞻对自归藏以来，历任驻瞻番官，皆由商上自行派往。其官之拣选，驻藏大臣不得而预，其人之贤否，驻藏大臣不得而知，以致仍其所为，毫无顾忌”。此后“瞻对番官必须由驻藏大臣拣选奏请补放，方合体例”［6］卷83：23－24。

这次善后章程使瞻对平稳局面又维持了5年，至光绪二十一年（1895）又发生骚乱，新任番官对堆夺吉，欲吞并明正土司，率兵一千多人长驱直入，互相杀伤，商上多方袒护番官。当清廷得到驻藏大臣奎焕报告后，特指示奎焕将番官对堆夺吉、僧官夷喜吐布丹立即革职，另命商上派员接管［5］卷375：光绪二十一年十二月初四日条。同时清廷又命川督鹿传霖派员查办。鹿传霖等查明瞻对番官年来屡次越界滋事属实。但当驻藏大臣要求商上将对堆夺吉、夷喜吐布丹撤换时，商上“竟敢不遵，禀复之词，语多悖谬”。更糟糕的是，本属川督管辖的土司，已不再接受川督管理，转以番官为护符，对抗清廷。为此，川督建议派兵往剿，清廷虽听取了鹿传霖等建议，但仍寄希望于调解。光绪二十二年（1896）四月十九日，鹿传霖又向清廷上奏，建议将瞻对划归四川，其主要理由有二：第一，番官现已不服清廷管理，“初谓其尚知畏惧，迨后确探，始知瞻民又复内叛，故撤兵因顾巢穴。及驻藏大臣奎焕奏参革换，而该番官竟敢抗玩不遵，其恃强藐法，已可概见”。第二，恐藏中有事，瞻对一失，四川门户不保。为此他建议“如瞻对再有内叛之事，即可乘机进抚土民，收回该地，以理折服番藏，再略加以赏需，彼亦无词，则瞻地仍为我有，庶得布置筹防，以固疆圉”［3］卷1：13－15。鹿传霖等收回瞻对的建议并非从完善国家对边部管理职权角度出发，而是从防范藏地有变、边地不保角度立论，缺陷亦很明显。此际且不论西藏达赖喇嘛等僧俗阶层是如何看待西藏与清廷关系，但在不少大臣看来，西藏已与清廷对立，清廷能否有能力维护西藏领土安全、维护边疆地区统一，令人怀疑。为此，才建议将划归藏辖的瞻对收归川省。

随后六月初六，鹿传霖再度向清廷奏报了瞻对番官又越界侵扰、川省将派兵筹办事。他明确声称：“若不再示以兵威，稍加惩创，不特该革番官无所畏惧，难期慑服，且恐川属土司畏其强横，以汉官不能保护，势将纷纷依附该番，边事将不可收拾。”［3］卷1：15－16清廷仍持慎重态度，让军机大臣传旨鹿传霖，应先开导，如不遵，再行进剿。同年七月十五日，鹿传霖又奏报清廷称，瞻对藏官先开兵端，朱窝土司助逆，清军进剿获胜。但清廷仍不放心，让军机大臣传旨鹿传霖，“务当计出万全，断不可稍涉轻率”，并应咨明讷钦译行商上，责以曲庇瞻番之咎［5］卷393：光绪二十二年七月戊申条。同年七月二十日，清廷又让军机大臣电寄鹿传霖，认为“瞻对之事干涉达赖，恐掣动藏中全局”，叮嘱妥善处理。尽管如此，清廷实际上并未接受鹿传霖收回瞻对、设立流官的建议。这可从鹿传霖光绪二十二年九月初一发给总署电文得到证明。文称：“电线不通旬日，九月朔始奉有电谕旨，瞻对番官，讷钦奏到业已照准等语。钦奉之下，惶悚莫名。”“今钦奉谕旨准派番官，若新番官一到，即不便用兵，是使瞻民失望，土司离心，此时之损威犹浅，日后之贻患实深。”［3］卷2：12鹿传霖坚持收回瞻对、改派流官，但清廷却坚持由藏派番官，其理由为“朝廷之意正恐达赖不能慑服，转致激动藏番，驱令外向。此中消息毫厘千里，该督亦当深思”［5］卷395：光绪二十二年九月丙申条。鹿传霖于十月十三日、十五日又回电总署，称收回瞻对、改归内地，达赖不敢生衅，而且达赖“畏威不怀德”［7］。鹿氏建议不无道理，但其坚持收复瞻对、免派番官、改归内属的建议仍不是从完善国家主权方面立论，而是从内外之别角度进行强调，这表明他在构思晚清中国国家领土主权时，仍无法避免历史局限，在西藏边部危机深重的环境下，主要只考虑西藏一旦丧失后的补救方法，并未从力保西藏、维护中国边部领土完整的角度进行思考。当然其改土归流建议对增强中央政权对边部地区的管理、强化国家治理职能方面，客观上也会发挥了积极作用。

与同时期官员相比，鹿传霖更是一位洞悉时务的官员，稍后奏折亦表明他对藏局有着自身见解，如他称：“至英俄交窥藏地，实皆注意印度。……彼此相忌，莫敢先发。故英人之言，思上年构兵，取藏易如反手（掌），其不肯取，而愿划界以和者，惧俄之争而开兵端也。……藏为中国属地，万国共知，俄碍于公法，决不能显然图藏。中国若自行整顿藏务，英俄皆不能干预，则划界早定，尚可暂时相安，非虚语也。”［7］该折中，鹿传霖将收复瞻对与藏务改革同时提出，已触及清廷敏感之处。而在此之前，清廷一直处于一种摇摆不定的矛盾心理，不知藏务要不要改革？不改可能会使藏内僧俗暂时效忠于清廷，但却无法应对日益增强的殖民压力和边疆危机；改则因改变传统的藩部运作模式触及西藏达赖喇嘛为首的上层利益，担心他们反对。鹿传霖的奏折表明，收复瞻对与藏务改良实为一体，清廷必须面对这一问题。但此际清廷对是否放弃传统藩部政策并对西藏进行改革仍无信心，所以它让军机大臣传旨驻藏大臣文海、讷钦，询问收复瞻对是否对川藏全局产生后患。

在驻藏大臣意见未能返回之前，鹿传霖的川军已经肃清了三瞻（上瞻对，中瞻对，下瞻对），又于光绪二十二年十月、十二月初五向清廷上呈了两份奏折，再度强调了收复瞻对、各土司改土归流的必要性。他称达赖近来愈骄，不听清廷号召，必须示之以威，不可怀德；这样才可使西藏通商和界务两难题得到解决，否则激怒英人，藏将不保。他明确要求对川边各土司实行改土归流，取消藏属番官管理瞻对，并提出了具体对策［3］卷3：7－9，这些对策实则包含有将旧时怀柔之藩部、土司变成国家行政区划之下、受中央政权有效治理的地方行政区域，主要办法为设置流官，开荒修路，架设电线等。

清廷一度似乎被鹿传霖建议所说服，它曾降旨称：“至所请将章谷、朱窝两土司一并改设汉官，将来次第经营巴、里塘一带地方，展修电线，界务亦易就范各节，并著该督通盘筹画，妥慎办理。”但同时又要求以上改革，必须保证“保藏保川两无窒碍，方为不负委任”［5］卷398：光绪二十二年十二月乙丑条。为此，清廷稍后又让军机大臣寄谕鹿传霖，称瞻对设立流官一事，必须得到达赖喇嘛申复后，才可放定［5］卷399：光绪二十二年十二月二十日条。光绪二十三年（1897）八月十七日，驻藏大臣讷钦致电总署时又称：“撤瞻归川，保无他衅，无可游移，更不敢稍有回护。”［6］卷127：3得此答复后，川督鹿传霖加快了对川边各土司的改土归流，但将各土司特权罢免、转设流官的做法却遭到部分土司反对。为压制抵制此行为，川督所派委员等使用胁迫手段将拒不归流的土司父子加以监禁，这更激起双方冲突。得知这一消息后，清廷立即罢免了鹿传霖川督职务，让“开缺来京”，并要求将所捕土司父子放回。晚清第一次“改土归流”至此在清廷的“著毋庸议”中流产。同时为安抚各土司，清廷又让新任川督恭寿传话各土司：“告以前督臣勒令献地，本非出自朝廷之意，现在大皇帝俯念该土司隶属中朝二百年来恭顺无过，不忍因其家庭细故，遽尔临以兵威，勒令改土归流。”［5］卷410：光绪二十三年九月己丑条清廷此等做法的目的很明显，即将归土归流“错误”归之于前任川督以换取各土司对清廷忠心、防其反叛，但客观上却造成了恶劣后果。一方面这一解说更增添了此后统一藩部的难度，另一方面又给各土司藩部以一种错误印象，即清末改土归流和藩部改革并非清廷本意，政策所向乃疆臣大吏一己行为，它更易诱使各藩部抵制清末边疆地区的新政改革，拒不将治理藩部、土司的权力交给清廷。清廷不仅否定了改土归流的必要，而且对是否收回瞻对更犹豫不决，即“其尤关紧要者，尚有瞻对改设汉官一事，日久尚未办结。此事鹿传霖始终坚执，力主将该处收回内属，刻下番官虽经退出，尚在察木多观望，达赖因三瞻用兵，亦未能心悦诚服。年来印藏划界又须达赖转饬遵行，瞻对之事办理有一不慎，必致牵掣全局，俱形窒碍”。清廷对是否收回瞻对以及印藏划界、安定藏局等事均无把握，又无决心处理这些棘手难题，而让新任川督兼将军的恭寿全盘处理此事，并将一切责任推给后者，称今后“如有不善”，“惟该督是问”［5］卷410：光绪二十三年九月己丑条。

而新任川督恭寿等也不敢独负其责，自讨麻烦，因此对他最安全的做法就是维持旧状，停止改革。光绪二十三年十月初九恭寿向清廷呈递奏折，强调了三点：第一，批判鹿传霖改土归流政策导致“关外人心骚动”。第二，认为瞻对无地利，不重要。第三，为促使达赖早日完成印藏划界，不如仍将该地赏还达赖，“以光皇仁而安边境”［6］卷127：28－31。与鹿传霖相比，恭寿的筹边思想更趋守旧，仍停留在传统藩部体制内，他虽也认识到此际藏边问题所在，但仍倾向于从传统体制中采用怀柔做法解决这些问题。近代国家领土主权意识和行政管理理念与他仍毫无关系，他未达到鹿传霖的思想高度。为缓解藩部改革压力，清廷最终接受了恭寿的建议。光绪二十三年十一月初九，清廷传谕内阁：“三瞻毋庸收回”，“仍著一律赏给达赖喇嘛收受，毋庸改土归流”［8］。光绪二十四年（1898）七月，清廷又命将瞻对等处屯官一律撤出，并要求达赖慎选藏员赴瞻戍守［9］。这样一来，瞻对等地又归达赖喇嘛代管。

至光绪三十年（1904），藏局再次发生巨变，在英俄殖民势力侵压下，清廷不得不就印藏划界问题进行谈判，且又涉及藏地通商、开放口岸、允许传教等问题，清廷均无力抵制西方势力挤压，亦无力保护西藏免遭殖民势力渗透。在英军压境下，达赖被迫离藏，藏局已变得越发不可收拾。英国宣称清廷无权治理西藏，欲将西藏变成其势力范围。在此境遇下，保藏保川与收回瞻对问题又被提出：“时议以藏事危急，宜经营四川土司，及时将三瞻收回。”［10］卷525：14562为此光绪三十年八月初五鹿传霖在致外务部节略中再度强调了收复瞻对、保护西藏等问题：“查川藏交界在察木多，距打箭炉二千余里，系入藏大路。而瞻对又别为一路，距打箭炉虽云七八百里，其实直径只三百余里，曾拟修电线，派员堪路，知之甚确。……今英兵入藏议约，将来必清查川藏地界，瞻对经恭寿翻案，仍由藏派番官管理。若不趁此时早为设法……一经英人清界……势必令为所占，是自弃千数百里之地，逼近川疆，为患实非浅鲜。”［4］14－15鉴于形势危急，清廷也很担心，它让军机大臣传谕川督锡良设法应对。光绪三十年十二月驻藏帮办大臣凤全亦向清廷呈报了西藏情况，并建议收回瞻对。文称：此前瞻对叛藏归川，前督臣鹿传霖已克服其地，“正拟改土归流，扩清川藏门户，乃商上赴京饬词控诉，饬交前成都将军恭寿查办，囫囵复奏，将三瞻地方仍复赏还达赖。在朝廷念切抚绥，不失怀柔之道，而疆臣昧于形势，坐遗川藏之忧”。但当清廷让他传谕商上时，却因达赖已逃、商上任意推诿而无法传谕［6］卷187：17－18。

光绪三十一年（1905）三月间川督锡良向清廷奏报了处理瞻对的具体建议，鉴于达赖已经远遁，藏内无主，他认为乘机处理此问题将事半功倍。更重要的是西藏已与清廷形成对抗，藏内特权阶层因担心川军往袭瞻对，已命瞻对番官加强防卫。而瞻对周边的土司也开始鼓动起来，与清军发生冲突，寺院喇嘛阻止清军开矿，伤毙清军勇弁。为此，锡良再度向清廷建议收复瞻对：“窃以三瞻本川属土司，距炉六百余里，距藏四千余里，且其地形与藏离绝，而错杂于川界之中，故易于侵轶川疆，构乱称兵，屡烦挞伐。番官之婪索贷贿，毒虐边氓，更无论也。”由于此前提出收瞻的均是疆臣，这次锡良建议应由清廷正式下旨，收复瞻对，以表决心而掩西藏口实。具体办法为：由清廷拨出30万两银子，还给西藏作为当初军费开支，然后将瞻对收回，改设流官［11］。

光绪三十一年九月间，藏边发生巨变，驻藏帮办大臣凤全被杀，清廷派川军入藏，主谋之堪布、土司及各帮凶大半擒斩。在此情况下，锡良建议改巴塘为官屯，里塘也改土归流。瞻对土司本欲入藏为乱，后经劝解散去。锡良仍坚持收回瞻对、改土归流。同年九月初八清廷令军机大臣寄谕锡良，决定收回三瞻，改为“内辖”，“改设官屯”，并令锡良酌给西藏军费［5］卷549：光绪三十一年九月戊寅条。

清末川藏局势危急之时，清廷听从部分大臣建议，重任川督，又专门设立边务大臣管理川藏边务。光绪三十四年（1908）新任川督赵尔巽就正式替清廷传谕瞻对藏官，“永不准干预各土司事务，期绝纷扰而谧边陲”。“倘敢违旨妄行，本大臣定不尔恕也。”而新任边务大臣赵尔丰又带兵赴巴塘平乱，慑服里塘、瞻对等地。清廷专门降旨，不许番官干涉土司事务，赵尔丰也以边务大臣的名义强调了自身对番官的管理职权，札饬瞻对藏官不得再干预土司事务［4］253。

至此，瞻对虽未收回进行改土归流，但各土司却已划归内地管辖。光绪三十四年十一月初三赵尔丰又以边务大臣等身份分别札谕孔撒、麻书等土司百姓，今后毋庸无偿支应瞻官乌拉。在这份晓谕中，他特别强调了一点，即孔撒、麻书等关外各土司地方“皆大皇上属土，百姓亦皆大皇上子民，除大皇上之官差应当支应外，其余无当支应之差也”。而且官差皆由官发价，并非无偿支应。此处他特别强调了关外各土司地方均为清廷土地，人民亦属清廷子民这一要旨，虽仍将大皇上视为国家化身，但强调了国家主权至上意旨，废除了土司与藩部旧有联系，将其改归国家直接管理。因此他称：“大皇上特派本大臣办理边务，正为关外事体糅乱，强者横行，弱者受欺，必须大为整顿，使蛮民同为朝廷赤子，即同受朝廷护庇。”［4］254－255

三、宣统朝清廷治番政策——非改无途

如果说光绪朝清廷仍在传统藩属体制轨道上滑行，仍想用传统藩部政策处理事务、管理藩部，体现出较大的羁縻性，那么至宣统朝这一情况已发生变化。导致这一变化的主要原因是中国边部危机急剧增强，以及在危机刺激下近代国家主权意识增强，清廷已由对边疆危机的思考推进到近代国家主权的维护和对边部的有效统治。其中晚清清廷对瞻对的改土归流和针对此事件所采取的整顿藏务等措施就鲜明体现出如此路径。

光绪三十四年赵尔丰等在收回川边各土司管理权后乘机建议清廷收回瞻对，首要目的正在于削弱番官和藏内“乱势”。赵尔丰提出了具体收瞻办法：“或责藏番历来多事之咎，勒令退还；或查明原议偿给兵费之案，酌予赏项，收回内属；如此两者均不能就范，则宜不惜用兵，总期瞻对复为我有，边事始可稍安。”他认为边事稍安后，得急迫经营，使之成为重镇，才可将川藏联络一气，否则既恐失藏又无法保川［4］259－260。清廷再度同意了赵尔丰收复瞻对的建议，只是要求他“会商谋定后动”。光绪三十四年十二月赵尔巽、赵尔丰会衔致电驻藏大臣联豫，要求瞻官限期退回西藏，并让联豫嘱咐商上、命番官从瞻对撤出，否则进兵驱逐［4］264－265。同年十二月十九日赵尔丰又以川滇边务大臣兼驻藏大臣身份札谕瞻对番官，要求其务须遵照札内所谕办理，退出瞻对，回到西藏。但宣统元年正月间瞻对番官在给赵尔丰的禀文中却坚决绝拒退还革什咱等处地土。他称当初工布郎结兴化为乱时，无人管理，朝廷才命达赖派兵平服，将三瞻赏给西藏管理，那时就包含龚雅、噶松、一日沟、及革什咱等处。现在提出退还与清廷此前谕旨不符。如真要他将以上地方退还，他称“第一有达赖喇嘛做主，第二有格登驰巴，第三有帮办大臣，第四有藏内当事人等主持”，否则不退。番官复文态度也很明显，他只听从西藏达赖及藏内官员，清廷地方大员代传的朝廷谕旨对他不产生效力，边务大臣赵尔丰的命令他更无须遵守。赵尔丰将瞻对番官不服从命令、挑衅情形报告了清廷，并具体奏报了藏内三大寺替身带兵欲攻打清军，又不派人勘界一事。同时，赵尔丰又致信联豫，告知瞻对已奉旨收回这一事实。至宣统元年（1909），赵尔丰已对川边十之六七还未归流的土司进行了归流，其中德格、察木多、贡觉、江卡等处已经归流的土司设置了汉官。至此仅剩瞻对一处番官仍未回藏，不服从改流。

宣统二年（1910）清廷对川藏沿边各土司的改流取得更大进展：正月赵尔巽奏请清廷，川藏之间以江达为界，界内设边北道、登科府、德化洲、白玉州，同普县、石渠县，又在乍丫、烟袋塘、阿足设乍丫委员；二月在里塘、得荣、浪藏设得荣委员；五月收复孔撒、麻书土司，设甘孜委员。在达赖逃印的情况下，川督赵尔巽又向清廷建议将瞻对等土司收归内属，但清廷却认为“无论今昔情形不同，即抚绥藏番，亦不宜过事操切”［12］，不打算立即收回瞻对。

但形势发展已经超出清廷原初的打算，宣统二年三月川督再度向清廷军机处建议，应乘川军入藏、达赖外逃、藏局很快稳定的机会乘机收回统治大权，取消藏官与外人直接交涉权力，并称“瞻对一地，仍归藏属，窟处川边中心，于统治诸多窒碍，时生龃龉。边藏因以不安，而瞻民苦于藏官苛暴，诉请收还，不愿属藏者屡矣。窃谓此次藏番抗我颜行，自知获罪甚重，若乘此机势，设法将瞻对收回，彼必不敢置词”。又称瞻对若不乘机收回，将来藏中控制一有失宜，又将鞭长莫及，川藏中梗［13］。但清廷仍加以否定，“瞻对地方，从前业已用兵剿定，仍行赏给，袛以恐失大信，屡议收回而未果。就目前兵力而论，举此原非难事，惟自藏中多故以来，一有举动，群相瞻瞩。朝廷务存宽大，并无因以为利之心。若遽事更张，迫以威命，藏人或形觖望，邻国亦起责言，又将何以处之。自不如示以镇静，且俟藏局大定酌办”［14］。

宣统二年四月，赵尔丰又向清帝上奏，再次建议乘机收回瞻对等紧要地方，固我疆域。他称自门户开放以来，强邻环伺，中国遂日受人侵夺。所有从前属地，凡未经编籍者，外人即指为彼之新觅殖民地，强行占据。建议及早经营所有属地，未设官者早日设官。而由西藏番官管理的土司地方，藏人很难守住，转被他人侵占。收回藏边番地，不会引起蒙古不满［15］。至该年六月边务大臣已在瞻对设立了瞻对委员。乘此之际，川督又建议在川边设治，但军机处对此又表示反对［16］。针对应不应该立即收回瞻对，以及收回瞻对是否对西藏产生恶劣影响，以及该如何处理这一问题，清廷亦向驻藏大臣征求意见。驻藏大臣于宣统二年七月反馈了意见，即“瞻对骤议收取，诚近失信。然藏中无论何地，皆可由我设官驻兵，瞻对虽属藏辖，若我派一官酌带营哨驻扎该处，察形势，渐收治理之权，藏人似亦无词阻抗。昨曾函商边务赵大臣，是否可行，尚未得复承示”［17］，言外之意，驻藏大臣并不反对在瞻对设立流官进行治理，但反对立即将瞻对收归四川的做法，以免失去西藏之心。

至宣统三年（1911），清廷局势更为紧张，边疆形势更显严峻。在立宪和新政热潮推动下，清廷内部亦受刺激，加快了对边地土司归土归流进度。如宣统三年二月，会议政务处在议复有关边疆地区改土归流事宜时，正式定打箭炉为康定府，改该道缺为康安分巡兵备道，兼理刑名；按察使改为提法使，加提法使衔［4］上：3。稍后，民政部在上奏清廷时又指出，川边土司未能进行改土归流者仍有十之六七，其中如瞻对、察木多等处虽然拟办，但未实行，建议在这些地方设立流官，进行设治［4］上：5。而地方大吏如赵尔丰等，也乘机加速了对瞻对等边地的治理进程［5］卷519：光绪二十九年七月丁酉条。宣统三年四月初九，赵尔丰专札瞻对藏官要求其将户口粮册交专差携回，并带领藏兵回藏，限以五日，如不从，将派兵前往瞻对，捉拿番官治罪［4］969－970。同年五月二十八日，赵尔丰又奏报清廷，已经将瞻对收回，改设怀柔县［4］971－972。宣统三年闰六月，代理边务大臣的傅嵩秌又以“边地各土司先后改流，已成行省规模”，建议设立西康行省，建方镇以为川滇屏蔽。并以边务大臣为西康巡抚，改边务支局为度支司，关外学务局为提学司，康定道为提法司，边北道为民政司，自打箭炉以西至丹达山三千余里，南抵堆西、中甸，北至甘肃、西宁，四千余里，均为西康辖境。后因“鼎革”军兴，川局大乱，建省之议未能实现，但大多数土司改流已成事实［10］卷525：14563－14564。

四、结语

晚清清廷对瞻对等生番、土司的改土归流，经历了一个相当曲折的过程，它不仅涉及藩部治理问题，更涉及藩部政策转型问题。道咸同时期清廷囿于内外交困，不仅苟守传统藩部体制，甚至无能延续清代中前期治藩政策，只能将瞻对等原属内地管理的生番，“赐予”藩部西藏管理。但随着边部危机的增强，藏局极度不稳，尤其是西方殖民势力染指的增强，导致西藏与清廷之间矛盾日益加深。西藏仍苟求用传统宗藩体制去维系它与朝廷的关系，但实际上已不可能。面对英俄法等要求的西藏通商、开埠、游历等要求，以及藏印划界等问题，清廷均无力抵制。在英俄角逐南亚次大陆且欲瓜分西藏的情况下，清廷只能接受近代西方规则，与英国划清印藏边界，开放西藏，对英通商，以换取英国承认清廷对西藏的统治。但清廷如此做法却遭到西藏僧俗特权阶层的反对。与清廷相比，它们更坚守传统宗藩体制，不仅苟求与清廷维系传统关系，甚至为保护所谓曾是西藏附庸但早已被英国据为势力范围的不丹、锡金而与英方宣战。清廷对西方殖民势力退让的做法不仅伤害到自身权威，更伤害到西藏对它的感情。它们认为在西藏抵抗外敌入侵的境遇下，清廷不仅没有遵照康雍乾时期的做法帮助西藏驱逐外来势力，相反却袖手旁观，无所作为，甚至伙同英国胁迫西藏接受“割让”锡金、不丹等要求。

具体到收回瞻对、改土归流问题，它虽只是晚清清廷同西藏关系中的一个重要环节，显示的却是清廷与藩部对传统藩部体制转型的不同反应：在这一转型中，清廷反应略早于西藏，它认识到传统宗藩体制瓦解已无法挽回，承认近代国家疆域与主权；而藩部西藏对这一问题的认识却要晚于清廷，它仍苟求在各殖民势力交织的情况下，维持自身的藩部身份，乃至一度有依赖西方殖民势力抵制清廷的想法。为此，瞻对番官拒绝回藏、拒绝接受改土归流亦是西藏拒绝印藏划界、对外通商、抵抗清廷改革的一种表现。它的这一转型直到民国成立后外逃的达赖返回西藏并宣布承认西藏为中华民国领土的一部分后才算结束。

虽然清末藩部体制的瓦解乃至转型过程，体现出不同结果（如清政权瓦解后内蒙古、部分土司等归于民国中央政府，而外蒙古却游离于新生政权管理之外），但这一大趋势却不会改变，即藩部亦将纳入近代主权国家的统一体系之内，成为主权国家下的另一类地方行政区域——边疆行政地区。为此，清末收回瞻对与对川边土司的改土归流亦是清末藩部体制瓦解的重要一环，它结束了几千年来中央皇权对土司的羁縻统治，废除了土司家族或贵族对边部地区的治理特权，将这些地区划归中央统一管理之下，设置府州县，完善了近代主权国家的行政管理职能，并使近代国家的领土主权得到巩固。

［1］清穆宗实录［M］.北京：中华书局，1987.

［2］中国第一历史档案馆.理藩部档案［S］.理藩院典书司为奉抄瞻对赏达赖喇嘛管理上谕咨四川总督呈.同治四年十二月十四日.

［3］吴丰培.清季筹藏奏牍：第一辑［M］.长沙：国立北平研究院史学研究会，1938.

［4］四川省民族研究所.清末川滇边务档案史料［M］／／编辑组.清末川滇边务档案史料.北京：中华书局，1989.

［5］清德宗实录［M］.北京：中华书局，1987.

［6］王彦威，王亮.清季外交史料［M］.南京：南京古籍书店，1987.

［7］中国第一历史档案馆.军机处录副奏折［S］.鹿传霖奏瞻对收复请撤藏官达赖喇嘛势难生衅外向折.光绪二十二年十月十五日.

［8］中国第一历史档案馆.内阁起居注［S］.谕内阁三瞻毋庸收回，善后事宜著恭寿经理.光绪二十三年十一月初九日.

［9］中国第一历史档案馆.内阁起居注［S］.谕内阁瞻对等处屯官一律撤去，著文海转咨达赖喇嘛慎选藏员赴瞻戍守.光绪二十四年七月初五日.

［10］赵尔巽.清史稿［M］.北京：中华书局，1977.

［11］中国第一历史档案馆.宫中朱批奏折［S］.锡良奏遵旨筹议收回瞻对赏还兵费事折.光绪三十一年三月初七日.

［12］台湾“中央研究院”近代史所.外务部全宗［S］.西藏档，宣统二年二月，馆藏号：02－16－009－02－007.