论如何约束权力是法治发展的核心——以法制史为视角

卞森林

（中共常德市委党校，湖南常德415000）

论如何约束权力是法治发展的核心
——以法制史为视角

卞森林

（中共常德市委党校，湖南常德415000）

建设社会主义法治国家是我们党的既定方针。法治理论的产生、发展与实践过程告诉我们，法治的核心是管理好各类公权力。只有公权力约束好了，国家和社会才会有稳定的发展，人民生活才会幸福。

法治；核心；权力约束；法制史

党的十八大报告提出“全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”，将法治建设提到了一个新的高度。法治一词作为一个历史概念，虽然在不同的时期和不同的国度有着不同的具体内容，但有一个共同的事实，即当今世界文明发达地方的人们都会选择法治而非人治来安邦治国。因为只有法治才能去除权力的野性，把权力关进法治的“笼子”，使其变得更加温情，真正成为为人民服务的公仆。

一、法治理论的发展缘于不受约束的权力

古希腊城邦国家政体各不相同，有的是君主制，有的是贵族制，有的是民主制。无论何种政体，古希腊的有识之士们在实践中发现，国王、执政官、贵族等的权力对城邦国家虽然很重要，但如果不受约束，会给城邦带来不可预测的灾难。对此，当时雅典城邦就规定了“陶片放逐法”，通过投票选举，确定被放逐的人。“陶片放逐法”的主要目的就是防止出现危及民主制的个人权威，因此，“当选”的人往往是那些最具声望的人，如雅典著名的政治家、军事家阿里斯提德。据说在投票的当天，一个目不识丁的市民请求阿里斯提德帮他在陶片上写下“阿里斯提德”的名字。阿里斯提德随即问那个市民为何要放逐这个人，那个市民答道：“他没有做错什么，我甚至还不认识这个人；不过，我实在讨厌到处听到人们称赞他为‘公正之士’。”[1]“陶片放逐法”虽然过于简单粗暴，但在当时法律制度很不健全的历史背景下，却起到了预防权力可能给人民带来危害的作用。

古希腊哲学家柏拉图早年也认为，统治者对城邦很重要，并在其作品《理想国》中，把城邦的完善和公民的幸福寄托在统治者个人身上，把防止统治者的腐败和权力滥用寄托在个人较高的道德水准和优

秀品质上，这个人就是哲学家。因为哲学家拥有智慧，因此哲学家当国王是最好的政体。晚年的柏拉图根据自己的政治实践，意识到让哲学家当国王或让国王成为哲学家都不太现实，因此，在其另一部重要的著作《法律篇》中，他又设想了“第二好的国家”。柏拉图认为，法律应当具有权威，法律至高无上是新理想国的最重要特征，法律权威事关国家的生死存亡。不仅如此，柏拉图还主张分权，认为把统治权集中在同一个人手中是毁灭性的，需要在几个方面划分最高权力。后来，柏拉图的学生亚里士多德继承和发扬了其法治思想，在其《政治学》中，明确了法治的涵义：“法治应包含两重意义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[2]亚里士多德认为包括国王在内的所有人都必须服从法律。古罗马的西塞罗虽然曾经担任过执政官，但是他深刻地认识到权力不受限制的危害，在其著作《论法律》中就专门设想了一个理想的法治社会，在这个社会中，国家的一切权力都必须依照法律行事。

人类社会进入近代以后，针对封建国王不受约束的权力，一批思想家提出了自己的法治观点。哈林顿认为：“共和国是法律的王国而不是人的王国”。[3]洛克认为国家的权力应该分立，分为立法权、执行权和对外权，防止权力的滥用。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律的制裁的。”[4]孟德斯鸠在《论法的精神》中强调，国家权力要分立，国家的立法权、行政权和司法权要由不同的机关或个人掌握，分立的权力要依法行使、权力之间要相互制约监督。在孟德斯鸠的眼中，法治国家里没有不守法的国王和政府，否则，人们的自由权利便得不到保护。卢梭认为任何人在法律面前一视同仁，谁也不能享有超越法律的特权。否则，其余的人都将失去自由和尊严，受其支配。“不管一个国家的政体如何，如果在它管辖范围内有一个人可以不遵守法律，所有其他的人就必然会受这个人的任意支配。”[5]

当代西方的法学家们继续探索法治理论。戴雪认为，法治是指法律具有至高无上的权威，人民可以依据法律对抗专断的权力。富勒将法律定义为使人类行为服从规则治理的事业。这个“人类行为”包括个人和国家的行为。哈耶克认为“法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制，所以，它构成了对政府一切权力的限制。”[6]虽然哈耶克也承认，法治不是万能的，但是法治对于防止政府专权和保证个体自由来说，却是人类到目前为止已知的最有效的原则和制度。博登海默认为:“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力！在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[7]博登海默甚至将限权的范围扩大到了私人权力，可见其法治理念的彻底性。

因此，法治理论的发展史，就是一部探索如何约束权力的历史。

二、权力走向约束的历史正是践行和发展法治理论的过程

英国的资产阶级革命与其说是英国新兴的资产阶级和新贵族、教士争取生存和发展的权利，还不如说是争取如何限制国王权力的集体行动。1215年英格兰的封建大贵族及教士强迫滥用权力的国王约翰签署文件《自由大宪章》，明文规定了国王在法律之下并须服从法律的原则。《自由大宪章》宣告了英王的权力不是绝对的。英国法学家梅特兰指出，当时的英国反叛贵族们不是要求修改法律，而是要求遵守法律，特别是应由国王来遵守。《自由大宪章》在人类历史上开创了用法律来规范王权的先例。1688年英国的光荣革命最终确立了法治原则，英国成为世界上最早确立法治的国家。

英国资产阶级革命时期，一大批有重大影响的法学家顺应时代需要，为资产阶级革命提供了强大的理论支撑，如霍布斯、哈林顿、洛克等人，他们都在思考如何限制王权。如洛克就提出了要将国家权力分为立法权、行政权和对外权，为孟德斯鸠的三权分立、相互制约的理论打下了基础。法国资产阶级革命受到启蒙思想的影响，革命比较彻底，消灭了国王，推翻了封建王权，建立了共和国，虽然有反复，但是天赋人权、三权分立等自由民主思想却深得民心。

北美殖民地的人民为了反抗宗主国英国国王的横征暴敛，搜刮民财，掀起了轰轰烈烈的独立战争，最终将英国的军队赶出了北美殖民地，英国国王的权力再也不能进入北美。华盛顿、汉密尔顿、麦迪逊、杰伊等人创造性地发展了孟德斯鸠的三权分立

学说，建立和完善了美国的政治制度。经过200多年的发展，美国成为世界上典型的法治国家。因此在美国，人们只服从法律，不服从官员非法的指令；每一项权力都必须有法律依据，而且受到严格的监督。国家总统也不例外。总统违法也要受到追究，如因水门事件而下台的尼克松总统，因性丑闻而遭到弹劾的克林顿总统。

世界上，越文明越发达的地方，公权力受到的限制越多，法治建设成果越显著，法治理论的发展也越丰富。

三、权力受到约束才能建成法治社会

英国史学家阿克顿勋爵总结了权力的特性：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。现在我们的经济发展了，但是我们官员的腐败问题却严重了，老百姓是越来越不满意了。原因何在呢？归根结底还是官员的权力没有受到法律很好的约束。哪里有腐败，原因就是哪里官员的权力严重缺乏法律的约束。权力不受约束的社会永远不能建成法治社会。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要“强化权力运行制约和监督体系”，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”我们党已经清醒地认识到了用制度约束权力的紧迫性。但是，受“官本位”文化传统影响，法律对政治权力一直有强烈的依附性。因此，权大于法的观念，还有一定的市场。尽管宪法和党章都规定了任何政党和社会团体都必须接受宪法和法律的制约，但是在权力面前，人们突然都矮了半截，何况不会说话的宪法和党章。因而在重要事情的决策中，法治的限权意义无法彰显出来。

在成熟的法治国家，如美国，其立法权、行政权、司法权各司其职，互不干涉，但是当发现某种权力被滥用了，其它权力部门都会及时干预。三种权力相互监督，谁也没有绝对压倒的优势。正因为如此，权力都被限制起来了，侵犯公民权益的情况就很少。侵权行为即使发生了，整个社会也会迅速反应，修补制度缺陷以防再次出现类似情况。因此，法治社会的修炼是从点滴开始的。

权力导致腐败或错误是正常现象，但是，对导致腐败或错误的权力不能马上从法律上予以完善或约束则是不正常的。要从根本上减少贪官，不能仅仅依靠反腐的震慑作用，而是要及时发现和总结贪官所在岗位的法律漏洞，并迅速弥补和完善，真正用法律制度把权力管束起来，不然，下一任官员极有可能再次掉入腐败怪圈。与贪官造成的危害相比，权力不受约束或约束不到位的国家机关造成的危害可能要严重得多。全国人大决定的劳教制度在法学专家和社会各界呼吁多年之后才被废除就是典型的例子。谁来约束以及如何约束全国人大的立法权呢？即使有法律约束的行政权，要将其纳入法治轨道也是困难重重。国务院虽然进行了多次行政体制改革，但是政府部门随意扩大审批权限、强制许可、强制年检等等现象仍然普遍存在。因此，权力不受约束的国家机关给人民群众造成的伤害会更加广泛。这些都不利于法治社会的建成。

显然，法治是权力的天敌。掌权者总认为法律碍手碍脚，总想突破法律的藩篱而“有所作为”。实际上，法律是掌权者最好的“保护神”。英国王权虽然受到法律的约束，但是国王却永远能拥有王位。由于人性的缺陷，不受约束的权力极有可能造成国家和社会的不稳定。因此，法治的核心就是要管好权力，让权力在既定的轨道上运行，造福人民，早日实现我们中华民族伟大复兴的的中国梦。

[1]王绍光.民主四讲[M].上海:生活·读书·新知三联书店, 2010.9-10.

[2](希腊)亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1981.199.

[3](英)哈林顿.大洋国[M].北京:商务印书馆,1963.20.

[4](英)洛克.政府论（下）[M].北京:商务印书馆,1981.59.

[5](法)卢梭.论人类不平等的起源和基础[M].北京:商务印书馆,1982.51-52.

[6](英)哈耶克.通往奴役之路[M].北京:中国社会科学出版社, 1997.73.

[7](美)博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京:中国政大学出版社,1999.358.

（责任编辑：娄 刚）

HowtoRestrictPoweristheCoreofLaw-governingDevelopment From the Perspective of History of Law System

BIAN Sen-lin
(Changde Party School of CPC,Changde 415000,China)

Building a socialist country under rule of law is a long-term policy.The origin,development and practice of rule of law tell us that the core of rule of law is to regulate all kinds of public power.And only if we can regulate public power,can our country and society develop well and people’s life be happy.

rule of law;core;restriction upon power;hisory of law system

D920.0

A

1009-3583（2015）-0047-03

2014-08-23

卞森林，男，湖南常德人，中共常德市委党校讲师，主要从事法理学研究。