进一步加快社会领域立法的进程——社会法建设的现状、问题和框架座谈会观点综述

● 本刊记者 李利平

2015年8月29日，中国机构编制管理研究会在北京组织召开了社会体制改革系列座谈会第五次专题座谈会，座谈会主题是“社会法建设的现状、问题和框架”。第十一届全国人大常委会副委员长、研究会名誉会长华建敏同志出席座谈会并作重要讲话。来自高校、科研机构的法学、公共管理学、社会学领域的部分知名专家学者、立法和政府法制部门相关负责同志共15人参加了座谈会。与会同志围绕中国社会领域立法的现状、问题以及未来发展发表了各自观点，并进行了热烈研讨。现将座谈会观点综述如下。

滕炜（全国人大法工委社会法室原主任、巡视员）认为，社会建设意义上的社会立法，范围比法律体系意义上的社会法更宽，主要是围绕着教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六个方面进行立法设计，提供法制保障。当然，这也不意味着社会领域立法的范围就必然等同于社会建设的内容，比如国家安全的立法就不局限于社会领域立法范围内。中国社会领域立法存在诸多不足，包括立法数量偏少，一些领域还有缺项；立法层次偏低；立法缺乏系统性、协调性；有些法律规定过于原则，影响实施效果；立法覆盖面小，城乡统筹不合理；立法理念多是“管理型立法”，保障和服务不到位等。当前和今后一个时期，社会领域的立法，建议重点在社会组织法、基本劳动标准法、住房保障法等领域开展研究和实践，不断填补法律空白。

马怀德（中国政法大学副校长、教授）认为，社会立法是社会建设的法制保障，凡是社会建设方面的法制保障，都可归类为社会立法。社会立法调整的关系是社会权利，即老百姓的社会权利，主要包括生存权和发展权，这两方面都需要社会立法加以保障、规范和调整。目前，中国的社会立法体系已基本建立，下一步需要完善的重点领域主要应涵盖社会组织管理立法、慈善立法、社会福利立法、社会救助立法等。中国社会立法的未来发展，在促进国内民生改善的同时也要给予国际条约内容必要的考量和尊重。此外，随着经济社会进入新的发展阶段，必须通过社会立法来调动全社会的力量，有效地落实公民的社会权利。

郑秉文（中国社科院世界社保研究中心主任）阐述了对中国社会立法中几个关键问题的认识。他认为，一是当前社会组织立法非常重要。通过社会组织法来规范社会组织的定位、社会组织的权利义务、社会组织与政府的关系，以促使社会组织健康发展，为社会建设作出应有贡献。二是社会立法要考虑合适的时机，特别是那些目前尚不具备条件的，立法过早反而不利于深层次问题的解决。三是社会建设领域的许多问题，单单依靠社会立法解决不了，要由相关领域改革统筹推进。四是目前社会立法宜粗不宜细，若过细，可能会对这个领域的进步和发展形成障碍，再调整就比较困难。

彭高建（国务院法制办社会管理司副司长）分析了中国社会法建设相对落后的原因。他认为，一是社会法调整的社会关系始终处于发展变动中，因此，立法必须首先处理好法律稳定性与改革变动性的关系，这一点比较难。二是社会关系日益复杂，各方利益博弈加剧。三是执法主体和法律责任呈多元化、复合化。今后一个时期，社会法建设的任务，重点包括完善社会保障体系、教育卫生、食品安全、保护特殊群体合法权益、规范社会组织以及加强社会治理方面的法律法规。

郑功成（全国人大常委、中国人民大学教授）认为，社会法是中国法制建设和社会建设的短板。社会法建设滞后，主要表现为：基本法律缺失、现有法律质量不高、法规规章相对发达但权威性不足等。社会法建设滞后有多方面原因，但理念滞后是最关键的。今后的社会法建设，要做科学的顶层设计，通过立、改、废、释并举，力争在“十三五”期间取得大的成效。同时要高度重视社会法领域的基本法建设，即社会法领域的专门法或特别法。

于安（清华大学法学院教授）认为必须确立社会法的优先地位。宪法已几经修改完善，但相应的社会建设内容却没有适应新的形势发展做相应完善，这意味着我们对社会建设的认识与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体格局有很大差距。目前经济社会发展存在的诸多问题，需要通过以社会法为中心的制度安排加以解决。同时，法律体系建设要突出社会法的地位。社会法与其他部门法不是简单的平行关系，从与其他部门法的相互关系上要确立社会法的优先地位。

叶静漪（北京大学党委副书记、教授）认为党的十七大、十八大以来，随着社会体制改革走向纵深，社会法建设也在提速，特别是社会法中一些支柱性法律的出台，对于协调整个社会关系，特别是劳动关系发挥了重要作用。目前，社会法还需要几个基本法支柱，包括慈善立法、社会组织立法等。此外，一些具体的立法保障还需要进一步加强，比如虽然已有未成年人保障法，但涉及未成年人保障的很多具体问题仍然是法律空白。此外，社会法的理论准备不足，目前还没有形成比较系统的社会法理论体系，需要相应的理论构建，给社会立法提供坚实的理论支撑。

薛刚凌（中国政法大学法学院院长、教授）认为要从中国社会转型的视角来认识社会建设和社会法建设问题。社会法建设，除解决弱势群体保护、社会不公正等问题外，还要关注社会自身建设，回应社会转型过程中一些更深层次的问题。同时，也要考虑中国的社会治理传统，不只是如何发挥政府的作用，而是要考虑政府如何与社会合作，如何让社会自治机制更好地发挥作用。

李明舜（中华女子学院党委书记、教授）认为当前中国社会领域立法的建设有若干重点。一是社会领域的立法当务之急是解决理念问题。社会立法既要解决社会问题，又要体现社会进步，以促进社会和谐；二是地方立法应与国家立法互动；三是社会立法中对于所要调整的社会关系的定性要准确；四是要重视和关注家庭建设，目前社会法领域中家庭建设仍是盲区，需要从支持家庭、促进家庭更好发挥和谐作用出发加强相关立法。五是社会立法要关注弱势群体等特殊人群的权利保护和需要。

赵红梅（中国政法大学教授）认为，社会领域立法对应的是政治、经济、社会、文化、生态五位一体格局中的“社会建设”领域，和七个部门法体系相比，这个分类体系是周延的，不同于从基本属性角度划分的部门法体系，因此更加科学客观，也更符合中国的现实。社会法是建立在第三部门基础上的，第三部门为社会法建设提供了结构性基础，为此，社会法的进一步创新和完善要重点考虑如何更好发挥好NGO作用和激发公民个人的活力。

唐钧（中国人民大学副教授）认为，随着中国社会进入高风险阶段，迫切需要加快社会稳定风险评估立法。社会稳定风险评估立法包含十个重要议题：一是社会稳定风险评估的范畴，除社会稳定外，还应包容其他显性风险；二是立法应包括重大决策、重要政策、重大改革、重大事项、重大活动等方面的硬性要求和与公众利益相关的前置环节；三是主体的资质强调专业性，最终在责任和专业的基础上，确保稳评主体的公正属性；四是充分考虑立法标准的精细化；五是与战略制定、公共政策、区域规划等“大决策”同步开展“大稳评”；六是稳评立法应最大程度上追求结果正义，通过增强风险承受力来保障各利益相关群体的正当诉求；七是规范稳评的总体程序，做足“已知风险”的准备；八是深入把握稳评的内在价值导向，即保障公众正当利益损失最小化的社会价值；九是强调责任追究，针对不同的责任设定相应的追责方案；十是落实稳评与稳管相结合，建立健全社会稳定风险评估机制。