创新行政审批体制 再造行政权力流程——成都市推进相对集中行政许可权试点实践与探索

● 邓国彬

（作者系成都市编办体改处处长）

近年来，成都市将行政审批事项的精简下放与行政审批体制的创新同步推进，在全面总结“两集中、两到位”改革的基础上，相继在武侯区和新津县启动了“审管分离”的相对集中行政许可权试点，初步实现了行政审批制度改革从注重审批事项“量”的减少向更加注重审批效率“质”的提升、从“两集中、两到位”的“简单物理整合”向审批职能的“深度化学融合”的根本性转变。

一、改革背景

传统的行政审批模式，主要弊端是条块分割、各自为政，导致多头审批、多层审批、重审轻管、以审代管等多种问题长期存在。虽然推动“两集中、两到位”后，上述问题有了缓解，但由于传统的权力运行方式和深层次的管理体制弊端并未触及，政务中心在实际运行过程中出现了管理与审批二元体制的弊端。

第一，虽然通过职能归并，突破了原有的行政审批运行体制，使分散零星的审批权力得到集中统一管理。但由于行政审批权部门权力配置方式并未从根本上改变，有的单位进驻事项不全，进驻事项中“干货”不多、“含金量”不高，企业和群众感到还不“解渴”，有的进驻事项授权不到位，虽然从表面上看审批事项已进驻，但“明进暗不进”、“人进事不进”、“群众办事多头跑”现象依然存在，窗口实际成为了行政审批过程中的“中转站”和“收发室”。

第二，虽然整合了原分散在各职能部门的行政审批资源，多头审批、多层审批等问题得到了缓解。但由于改革并未触及多头多层审批的结构性问题，一些部门看似对行政审批事项进行了集中，却仍将一些前置性的管理手段作为相互推诿塞责的借口。政务中心在实际运行过程中，其审批行为只对部门负责、不具备审批主体资格的处境显得十分尴尬。

第三，虽然“两集中、两到位”改革拆除了审批过程中部门、处室、人员之间的壁垒，一些不必要的审批环节大幅削减，审批服务的办事效率明显提速。但由于传统的行政审批自成体系，审批服务中各种要件、程序、环节等林立，审批服务“环节多、耗时长、协调难”等痼疾尚未随着简政放权改革得到根本缓解，在一定程度上还加重了企业和居民的负担。

二、主要做法

为规范行政审批行为，提高行政审批效能，节省群众办事时间和成本，成都市武侯区和新津县在创新政府管理方式和提升审批服务效能方面作了一系列有益探索，初步建立起了行政审批与行政监管、审批权与监督权相互制衡的新模式。

第一，整合审批职能，构建审管分离新体制。成都市武侯区和新津县在设立行政审批局的基础上，按照“成熟一项划转一项”的思路，将原分散在不同部门的行政审批职能划转到行政审批局统一行使。截至目前，武侯区和新津县划转事项分别为195项和173项。同时，对原部门的职能定位进行重新界定和明晰，明确职能部门主要负责行业发展规划、政策规范、行业管理、公共服务及其组织实施，要逐步将履职重点转移到事中事后监管和提供优质公共服务上。

第二，优化人员编制，打造精干高效新队伍。成都市武侯区和新津县按照精简、统一、效能的原则和“大部门”、“大科室”的思路优化组合内设机构资源。一是优化内部组织。按照许可事项的办理类型和内在联系，重点对内设科室及服务窗口进行整合，将划转的各类许可和服务事项进行归口分类，综合设置社会类、经济类、建设类专业性审批科及其办件窗口，统一行使行政审批局承担的所有审批职能，从而使群众办理许可事项由过去需跑多个部门变为只到行政审批局一个窗口办理。二是优化人员编制。按照“编随事转、人随编走”的原则，将办件量较大部门的审批人员和编制整体划转至行政审批局，其他部门根据工作量划转审批骨干及编制，原职能部门共100余人承担的审批业务，现在行政审批局3个科室30余人就能完全承担。同时，将职能部门原从事审批服务的人员全部充实到事中事后监管岗位，有效推动了部门履职重心向监管服务转移。三是优化专业队伍。新津县在将原来部门承担的行政审批和现场踏勘职能整体划转至行政审批局的基础上，采取从部门抽调业务骨干和业务培训等方式，组建跨部门跨行业的现场踏勘专业化队伍，按照行业分类设立投资建设类、城管交通类、文卫教育类、农业环保类等若干个专业小组，实施联合踏勘和专业踏勘，有效解决了现场踏勘工作“散、乱、多”的现象。

第三，再造服务流程，创新审批服务新机制。成都市武侯区和新津县借鉴国际质量管理体系认证的经验，积极引入ISO9001国际质量管理体系认证，加强政务服务标准化和制度化建设。一是推进审批服务制度化。制定出台了行政审批新机制运行管理暂行办法、行政审批局内部监督管理办法、政务服务窗口质量规范、行政审批事中事后监管办法等制度性规定，对行政审批局“用权”作了系统规范。二是推进审批服务规范化。全面实行“权力清单”、“责任清单”和“流程清单”目录管理，对各业务窗口受理的许可事项一律充分授权。同时，针对需要多个科室受理的许可事项实行“联审联办”制度，将审批过程由“外部循环”转变为“内部循环”，建立网上审批与现场审批、线上线下相结合的审批模式，提升了办事效率。目前武侯区现场办结率已达100%。三是推进审批服务便捷化。建立以工业集中发展区和特色商圈企业项目全流程新型审批服务模式，实施相关部门动态联合审批。同时，启动实施城市综合体入住企业和规模连锁企业集中年审、互为前置事项“一窗受理、一表填报”绿色通道办理、重大项目全程预报跟踪和无偿帮办代办等便民举措，切实激发市场活力、增强内生动力。

第四，创新监管方式，编织权力监督新网络。在推进改革中，规范管理审批行为，同时加强事中事后监管，形成了审批与监管既相对分离又相互制约的政府治理新格局。一是强化内部监管。制定并对外公示每一件许可事项的承办窗口、所需材料、办理时限等，并实行“受理—审核—批准”三级审查核准制度、重大项目和情况复杂项目审批会商制度、审批办理情况网上公示和抽查复核制度、审批责任长期追究制度等一系列规范审批行为的制度规范，确保了行政审批权力集中后的透明运行。二是注重外部监督。将行政审批行为全方位全过程纳入职能部门的监督、监察部门的电子监察以及人大政协、新闻媒体、社会公众、服务对象的监督，形成了职能部门、纪检监察、社会大众“三位一体”的监督格局。武侯区行政审批局运行以来，共完成8万余件许可事项，没有发生一起行政诉讼和行政复议。三是强化行业监管。出台审管对口衔接管理规范标准、审批信息通报制度、现场勘查监督管理细则等规范性文件，建立了畅通审批部门与监管部门间的对口衔接机制和信息沟通渠道，确保审批完成后立即进入部门监管范围。同时，将行政许可与事中事后监管同步研究部署、同步跟进落实，形成了行政审批与行政监管在分工协作中相互制衡的新格局。

三、深化改革的初步设想

推进相对集中行政许可权改革，是深化行政审批制度改革的重要内容。成都市将改革试点工作向更深层次、更多领域、更大范围拓展。

第一，推进行政审批高效化。一是大幅提升行政审批集中度，力争实现本级政府许可事项划转率100%，现场办结率100%。二是大幅提升简政放权效能，凡上级部门下放的许可事项原则上均由行政审批局承接，凡与群众生产生活密切相关的审批权限逐步下放到街道（社区）办理。三是大幅提升运行机制效率，力争将项目的全流程纳入科学规范高效的“轨道化”管理。四是大幅提升政务服务标准，以标准化推进规范化、以规范化促进便捷化。五是大幅提升会商服务水平，建立健全集中问题、集中时间、集中地点和进入企业、进入特色商圈、进入工业集中发展区“三集中三进入”移动式会商服务制度。

第二，推进项目审批最优化。一是探索产业项目审批机制，逐步建立招商引资、审批服务、后续监管三方结合的新型企业服务模式。二是探索项目模拟审批机制，推行项目审批“容缺受理”、“容缺审查”，允许材料不全的行政相对人在符合规定的条件下提前报件，待法律规定的材料齐备后办理审批。三是探索投资项目“一站式”服务机制，探索企业设立“一口统一接件、部门联动办理、一口统一出证”的服务机制，不断提升审批服务效率。四是探索项目服务全程帮办机制，推行企业设立注册、项目立项、项目开工等行政审批事项及投产运营相关政务服务事项全程帮办。

第三，推进审批服务方式便捷化。一是积极探索以部门为中心的审批流程向以行政相对人为中心的流程转变，不断提高服务企业和公众的便利化水平。二是积极探索手机客户端线上咨询、预约等功能，加强事前服务与引导，着力提高一次性办证通过率。三是推进“区—街道—社区”三级政务服务体系建设，着力打造面向基层、面向群众的特色服务内容。四是规范中介服务市场，完善行政审批过程中涉及中介技术服务机构的目录库，逐步引导并规范中介服务市场，提高审批服务时效。