加强新疆基层大调解机制建设的思考

[内容提要]目前新疆正处于经济快速发展期和社会转型期，基层社会以矛盾频发多发，为此新疆各级政府在开展大调节工作上做了大量探索，在强化导，工作下沉，部门联动、健全制度方面取得了一定的成绩，但依然存在一系列制订因素，必须通过规范调节程序，建立防法机制，完善培训制度，健全保障体系不断创新基层大调节机制建设。

[D OI编码]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.28

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）03-0092-03

[收稿日期]2015-03-10

[作者简介]邓正霖（1980~），男，汉族，安徽金寨县人，历史学硕士，中共吐鲁番地区委员会党校讲师。研究方向：民族宗教理论。马龙庆（1983~），女，汉族，安徽颍上县人，管理学学士，中共伊宁市委员会党校讲师。研究方向：经济管理理论。

当前，我国大调解机制尚处于积极探索阶段，新疆的基层大调解工作也取得了一定的进展。但由于新疆经济社会发展不平衡，民族宗教问题复杂，基层各种矛盾纠纷不断增长，这给基层稳定造成很大的压力。如果这些矛盾纠纷不能及时处理和有效解决，不仅影响人民群众利益，也有可能给社会稳定带来隐患。基层大调解机制的有效运行，有利于及时化解矛盾，维护社会稳定和群众的利益。

一、当前新疆基层大调解工作的实践探索

当今社会，虽然有规范的法律处理机制，但以调解方式化解矛盾纠纷，仍然为多数人所称道。新疆农牧地区，由于现代化程度相对较低，传统文化影响较深，农牧民对通过调节化解矛盾纠纷的方式仍然情有独钟，各地基层组织对大调解工作进行了积极探索。

（一）强化领导，夯实基层大调解工作的组织基础

坚强有力的领导机构，完善的组织网络，是做好基层大调解工作的重要前提和保证。新疆目前各地已建立健全乡（镇）、村（社区）、村民小组三级调解网络组织，乡镇调节组织多由分管政法的党委副书记任调解委员会主任、司法所所长任调解委员会副主任，由司法、公安派出所、信访、综治、民政、土管、劳动保障、妇联、团委、计生等多个部门参与；村（社区）委会调节组织由乡（镇）包村科级干部和村（社区）支部书记牵头，村（社区）治保主任、住村（社区）干部、民警以及联乡驻村入户单位共同参与；村民小组调节组织由乡包片干部和村民小组长牵头，小队“四老人员”、有一定威望的长辈以及部分宗教人士等参与。

新疆这种相对完善的大调解组织网络，基本上能做到小矛盾小纠纷可以不出村，大矛盾大纠纷基本不出乡镇，重大矛盾纠纷由多个部门共同配合，协同运作，采用多种手段加大解决。这种组织网络在很大程度上为解决矛盾纠纷提供了机构人员保证。

（二）主动“下沉”，筑牢基层大调解的群众基础

新疆各地的基层调解组织在做好本职工作的同时，把矛盾纠纷排查调处作为一项长期任务，变“群众上访”为“干部下访”，变坐屋等访为出门巡访接访，同群众拉家常，谈心声，让群众自己倒出心里话，抖出憋心语，全面知晓矛盾苗头和纠纷隐患，做到早发现、早报告、早控制、早化解。针对节假日期间邻里纠纷、家庭婚姻纠纷较多，春耕、“三夏”、秋收大忙季节争水、争路纠纷较多，冬季农闲建房、宅基地纠纷较多的特点，超前预防，提前介入，组织开展重点排查，发现问题及时采取措施。

基层调解组织主动“下沉”，一方面着实找寻到了一些矛盾纠纷苗头，解决了一些实际问题，化解了不稳定因素，维护了社会安宁；另一方面，加强了基层调解组织与广大群众的关系，筑牢了基层大调解的群众基础，取得了广大群众的信任和支持。

（三）部门联动，形成基层大调解的强大合力

大调解工作是一项互动性很强的工作，仅靠一个部门的单兵作战很难及时妥善地将矛盾纠纷调处好，很多问题都需要多部门、跨地区、上下联动、共同调解。新疆各部门间相互联动，做到提前预测、事前预防，特别是基层大调解工作形成一个坚实的网络，为社会和谐稳定提供有力的保障。基层多部门联动组成的调解组织，为社会中的弱势群体提供了一个解决矛盾、伸张正义与维护权益的平台。对部分派出所不管、法院管不了、基层组织不愿意管的，对通过各部门联动，都得到最快解决，化解了危机，维护了社会和谐稳定。

（四）健全制度，构筑大调解落实的长效机制

健全完善的制度，切实可行的规章，是基层大调解能够真正落到实处的重要保障。近年来，新疆很多地方都制订和完善了大调解相关制度，如为更好地掌握实际情况，一些地方制定了定期排查和信息研判制度，规定对辖区开展定期矛盾纠纷排查，并对排查情况进行研判分析，研判的结果向党委政府以及上级部门汇报；再如为应对解决难度较大或者影响较大的矛盾纠纷，一些地方制定了领导包案制度，指定领导认领该“案件”，限期解决问题；还譬如一些地方为鼓励先进、提高效率，制定首席调解员聘任制度和调解组织评比制度等。

当前通过制定相关制度，对分散的调解资源进行有机整合，使各类调解资源有效发挥作用，构建了一个到人管用的大调解机制，实现了由小调解向大调解、单一调解向综合调解、被动调解向主动调解的转变，真正开成了各部门各负其责，广大群众积极参与的大调解长效机制。

二、新疆基层大调解机制运行中存在的不足

尽管基层大调解在化解矛盾纠纷，维护新疆基层社会稳定中已发挥了重要作用，但从新疆基层实践来看，大调解工作机制还存在着一些制约因素。

（一）在实践中缺乏对公民合法权益的保护

现行的调解制度，无论从理论研究，还是从实践活动来看，均缺乏对对公民权益保护的周到考虑。无论是传统的人民调解制度理论还是现代政府及社会对该制度的价值考量，大都把焦点放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众、维护社会稳定上，很少思考对公民权益的保护。随着市场经济的发展，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化和矛盾纠纷纷繁复杂。如果要想从根本解决这些问题，就必须切实维护纠纷当事人的合法权益，而不是单纯的化解矛盾与维护社会稳定。而从实践来看，一些党委政府对大调解工作的目标定位存在一定的偏差，缺乏对公民权益的保护。一些基层调解组织，办事只求“和稀泥”，息事宁人。事实上，一些矛盾纠纷的解决是以牺牲一方当事人合法权益为代价的，而在矛盾纠纷得以解决的同时，却留下了另外的矛盾隐患。

（二）基层大调解制度程序不够规范

程序是公正的保障，基层大调解作为一种矛盾纠纷化解方式，因涉及到矛盾纠纷双方权益，理应要严格按照一定程序进行。基层大调解只有按照法定程序进行，才能够真正保证调解工作的质量。然而，人民调解历来是强调其灵活性，怎么简单怎么解决，缺乏对程序的有效规范。《人民调解委员会组织条例》未能对调解的工作程序做出明确规定。《农村土地承包经营调解仲裁法》虽然对农村土地承包经营纠纷调解以法律的形式作了规范，但在调解程序上仍欠可操作性。至于调节其他矛盾纠纷的程序，更是缺乏法律层面的规定。

在新疆一些地方，尤其是偏远村镇，程序意识缺失不仅反映在行政上、司法上，而且更明显反映在基层矛盾纠纷的调解上。

（三）调解人员结构与素质亟需优化提高

新疆目前的基层调解组织负责人多由部门领导兼任，调解员也多由部门工作人员兼职，专职的很少。之所以会形成这样的格局，一方面是受调解员报酬的问题的制约，如不采取兼职方式，就会增加财政负担；另一方面出于加强对调解工作的实际需要，希望通过部门领导兼任的方式，将调解工作放在重要位置来抓。这种调节人员的兼职化现象导致了调解工作专业化和稳定性不强，变动频繁，导致日常调解工作不能发挥其该有的作用。同时，新疆一些地方，尤其是一些偏远村镇，调解人员整体文化素质不高。面对当前日益复杂的民间纠纷，如果调解人员没有一定的文化素质，特别是没有一定的法律法规知识，难免会影响调节质量有时即使矛盾纠纷解决了，也很难保证日后不复发。

（四）资金保障和人员培训不到位

调解资金短缺是制约基层大调解发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》明确指出调解民间矛盾纠纷不收费，而一些地方调解组织是通过争取同级政府的支持，解决部分经费。但在新疆很多地区，尤其是一些偏远贫穷乡镇，同级政府根本无钱保障调解工作，更无法指望同级政府解决调解员的补贴。而且由于各级调解员多为兼职，因工作变动或岗位调整，各级调解委员会人员也随之频繁变动，因此长期有效的培训工作规划很难制定。目前新疆各地培训对象还多停留在乡镇一级，而村级调解员培训次数较少，即便开设的一些培训班，培训内容也很单一，培训方式也较简单。

三、创新和加强新疆基层大调解机制建设的思考

基层大调解在维系新疆社会稳定中扮演着十分重要的角色，为更好的发挥大调解制度的积极作用，应该不断加强对大调解机制的改革和创新。

（一）完善相关制度，规范调解程序

重习惯轻法律、重实际轻程序和重问题解决轻权益保护，是当前新疆各地大调解制度在运行过程中集中呈现的问题。加强和创新大调解机制，必须完善相关制度，规范调解程序，实现法律主导、程序规范和对权利的保护。在新疆，传统文化与世俗影响深远，反映在民间矛盾纠纷调解上，顾忌习惯做法多，对现行法律关注少；对如何最终解决问题考虑多，对解决过程是否合理合法关注少；对摆平问题考虑较多，对当事人权益是否受到保护考虑少。这些与当前提出的依法治国、依法治疆理念在一定程度上是相悖的，要发展完善大调解机制，就必须对法律规章给予高度尊重，对调解程序给予充分重视，对矛盾纠纷当事人权利给予真正关注。

（二）建立防范机制，提前预防预判

从近些年来发生的矛盾纠纷来看，婚姻家庭、邻里土地矛盾纠纷居多，但随着时代的发展，一些新的矛盾纠纷点开始出现，如低保申请发放、土地流转等。从解决的实际效果和经验来看，最关键也是最重要的就是建立一套完善的预测防范机制，尽量做到对辖区内矛盾纠纷放生的苗头和倾向提前进行预测，及时组织摸底排查，掌握情况，最大限度预防矛盾纠纷的发生。针对不同时期不同季节矛盾纠纷的多发期，超前预防，提前介入，开展重点排查，发现矛盾纠纷苗头及时采取措施。

（三）完善培训机制，提高队伍素质

鉴于新疆基层调解人员普遍文化程度低、业务素质差这一现状，政府要实实在在做些工作以提高基层调解员的文化程度和业务水平。在短期内，各级政府可以选拔一批文化程度较高，具有一定法律知识，热心调解工作的人充实到调解队伍中去。在培训上应该加大力度，每年可分批选派调解员到行政学院或高校进行法律知识培训。地市司法主管部门可每年召开一次调解员工作交流会，推广先进经验，表彰优秀，激发工作热情。同时也可以选派一些调解员代表走出去学习其他地区成功经验，汲取他人调解工作精华。

（四）健全保障体系，落实保障措施

当前，一些人员相对比较固定、工作经验丰富的基层调解组织，各项工作都能够全面展开，预防和解决矛盾纠纷的能力比较强。而一些人员变动频繁的基层调解组织，别说开展工作，就连一些基本资料和工作台账都很难齐全。因此要着实健全基层大调解的保障体系，切实解决大调解工作经费，各级党委政府和有关部门在“定编、定员、定岗”上狠下功夫，尽量做到“专人、专职、专用”，确保“有钱办事、有地方干事、有条件做事”。

[责任编辑：张林林]