农村居民最低生活保障政策的基层实践逻辑

[[内容提要]]通过新疆Y县X村的个案研究，分析了最低生活保障政策在农村的实践情况，描述了基层社会中低保制度在现实中的变通，并总结了诱发政策变化原因。调研发现：农村居民最低生活保障政策受到基层组织和政府的双重影响，在基层组织和当地政府的双重影响下，村民、村干部以及当地政府的矛盾被放大，增加了基层治理的难度。

[D OI编码]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.20

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）03-0068-03

[收稿日期]2015-03-10

[作者简介]张立哲，新疆伊犁州委党校，讲师。

截至2013年，全国有农村低保对象2931万户，5388万人。2013年全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，全国农村低保月人均补助水平116元，比上年增长11.7%。其中，新疆共有130万农村低保对象，占新疆农业人口的10.6%，城乡低保对象每月人均补助达到129元，高于全国平均水平。 ①2014年6月新疆工作会议结束后，对新疆农村低保资金投入以及农村低保的分配比例方面，民政部门进一步明确，提出“精准定位、突出重点、公正公开、救济合理”原则。 ②

然而，相对于城市低保而言，农村低保政策实施的难度在于“定位精准”，特别是新疆这样的少数民族众多、实行地方自治地区，多元文化与众多民族成分使当地低保人群的确定存在较大灵活性。所以在新疆，农村低保的政策实施对“公正公开”的民主评议过程的依赖性更强。目前学术界对农村低保民主评议的过程存在不同看法。有些学者认为“低保的评定”一般受制于“地方的习惯认知”，认为“一般的评议都会受制于情感的因素，很难真正做到公平合理”； ③另一些学者则认为“在熟人之间通过民主评议，找到那些生活最为困难的家庭是很容易的事”； ④从学者的争议可以看出，农村低保政策的实施是一个实践性极强的政策难题。实际上，在低保政策的实施过程中低保户的管理受到诸多不确定因素的影响，这些因素促使低保政策在现实中出现了“政策上的变通”。 ⑤

由于政策的变通一般代表了当事人的真实需求，在分析变通政策的现象中往往能够发现问题产生的现实原因。在对Y县X村的个案研究中，可以思考：除经济收入之外的低保指标是否存在？如果低保政策出现了变通，那么变通是如何实现的？如果发生变通的政策本身具有合理性，那么现有的政策是否需要改变？作为基层组织与政府之间的关系是什么？政府、基层组织以及村干部在政策实施中各自的角色又是什么？

一、案例分析：农村低保的变通及其背后的逻辑

(一)农村低保政策标准的变通：从“生活困难”到“计划生育治理”、“维稳治理”和“特色林果业”

调查地点Y县处于新疆南部，处于南疆连片扶贫开发地区的腹地。Y县总面积6153平方公里，耕地面积134万亩，其中有70万亩玉米，种植结构单一。Y县有20个乡镇（场），141个村（队）、6个社区，人口44.8万人，少数民族占87%。其中维吾尔族占总人口的49%，汉族和回族人口各占17%，哈萨克族占总人口的12%。X村所在的A镇距离Y县城约15公里，车程约20分钟。X村在Y县大约处于中等水平，2002年由原来的2个行政村合并，目前有24个村民小组，村干部21人，全村共有6000多人，其中维吾尔族占到总人口96%，有11个清真寺，耕地面积约18000亩。

近年中央财政对于重点贫困地区的低保资金投入不断增加。2013年，新疆的低保保障达1351494人，农村低保对象占全区农业人口的10%（高于全国平均水平近5.6个百分点），发放农村低保资金143亿元。 ⑥然而因低保问题信访上访的情况不断出现，矛盾主要集中在低保标准的制定认定方面。以X村为例，2013年全年的低保金在5.7万左右，较一年前增加了12%，然而全村2013年上访47起，其中低保纠纷27起，占到信访总量的57%。在实践中低保资金的分配运用依然存在问题。

以X村为例，按照当地村民的说法，享受低保人员中有一部分属于“绝对贫困”，这样的人占到大约“三分之一”，就是X村党委书记所说的“真正困难的人”，这类人群争议较小。有关争议主要出现在其它享受低保人员方面。例如，X村依据县政府的要求，将“维稳重点户”以及为推进本地产业发展做出贡献的“特色林果种植户”列为享受低保的重要指标。可以说，X村在对本村低保的认定标准方面做了变通，将法律规定的唯一硬性条件——“生活困难”，扩大到了“计划生育达标”、“维稳重点人员”和“特色林果业推广”这样几个方面。新疆基层以维稳为“第一要务”，为防止重点人员及其家属制造极端事件，就要通过低保给予物质上的支持；乡镇（场）要发展特色林果产业，要求行政村大力种特色林果，他们就以低保来鼓励特色林果种植户。在X村村委会看来，特色林果业和维稳远远比解决特殊人群的福利来的更为迫切。维稳工作与特色林果发展都是来自乡镇（场）的任务，而解决特殊人群的福利需求是行政村内部的需求，“硬任务”和“软需求”进行博弈，后者自然退居次要地位。这反映了村委维持行政村发展、减少和上级政府矛盾方面做出的“理性”选择。

(二)政策变通导致的后果及成因：基层组织的信任危机与村干部的难言之隐

采用了看起来“因地制宜”的政策变通，农村的矛盾冲突就会有所减少吗？当扶贫帮困的低保政策被用于奖励计划生育和农业种植人员后，真正需要被救济的人群自然没有办法享受到被挤压掉的福利机会，矛盾的产生和激化是必然会产生。每年3月，春节结束到春耕生产开始前一段时间一般都是X村群访上访比较集中的时间，其中多数集中在针对扶贫政策问题落实使用方面。这实际上消弱了村集体的向心力与凝聚力。X村的一个巷道长对此有直截了当的说法：“对于‘特别贫困’的低保户我们一般都没意见，因为真正困难的人就是该给。但其它几类低保户的分配就不公平，给谁都有意见，村委会有问题！”

基于地区发展的差异性，以及历史上形成的劳动力转移困境，新疆普通村民对低保的主观需求远远高于内地农村。部分低保人员习惯了财政给付，主观上也放弃了自力更生谋求发展的愿望，因此对低保的需求量一直居高，远远超出地方财政的负荷。除外，从调研情况来看，真正对低保有需求的村民也未必能通过正常途径获得相关政策的支持。虽然大部分真正需要的人如X村村党委书记所说，“大多数人能够得到低保政策的覆盖”，但行政村中比较弱势的群体，如因病致贫的家庭、残疾人得到低保的比例并不高。

对此，村干部也有委屈，原因是低保政策的制定标准往往来自上级政府的要求，如不完成，村委会将来的工作将很难开展。村委会新农保干事吐尔逊江（化名）在访谈中说：“我们村干部往往就是出气筒，上面指定的任务我们要执行，底下的老百姓不乐意接受，我们就是中间的夹芯板。为了执行上级任务，我们只能用低保这种方法......其实村干部也想做好人......要怪只能怪上头。上面任务下来，我们只能找出路，不然咋办？”村干部普遍认为对低保政策的变通，是“迫不得已”，是“上级压下级”，不做就会“丢了面子、丢了饭碗”。Y县自2006年开始实行绩效考核制度，对绩效指标的完成程度决定了乡镇（场）的排名以及相关干部的升迁，而村书记和主要干部的任免权及多数行政村的财务权均掌握在乡镇（场）手中。2013年全年的绩效指标最重要的就是“维稳治理”、“特色林果业”、“计划生育”。在奖励与惩戒的考核机制下，农村低保政策的变通就成为“趋利避害”的理性选择。

(三)乡镇（场）政府的角色：从“指导”到“指派”

在某些村，按照地方条件来讲，并不是很适合种特色林果。据X村某支部书记所讲：“上面领导要搞全地区一盘棋，每个乡镇（场）场都有包干，我们没办法只能指派，我们要求他们种他们也只能听我们的，条件就是给解决（低保）。”

2004年税费改革后，在“分灶吃饭”的财政制度与“治村强基”的基层建设目标的矛盾中，中西部地区乡镇（场）财政绝大部分改由上级转移支付。西北部农村集体经济发展缓慢，很多村组织完全丧失了自治自管的可能。多数村两委的日常开支是由乡镇（场）来负担的。这样一来，对上级财政和权力的高度依赖，越来越难以体现村集体自己的自我管理，他们不得不跟着上级的指挥棒转，成为政府组织的代理人和执行者。他们也开始向政府公职人员身份转化。调研中，部分村委会主任已经高配为副科级干部，成为了正式的国家干部。在这样的趋势下，乡村两级组织从原先的“合议”、“指导”关系成为了实质上的行政管理关系。因此，乡镇（场）政府整合自己手中的资源，将本应用于救济救助的行政资源用于对自己有利的鼓励特色林果种植中。

二、关于农村低保政策实施的讨论

(一)农村低保政策的变通

本文通过一个行政村的案例探讨了农村低保政策在基层的实践过程及其在变通中的变通逻辑。农村低保政策在行政村实践的过程中受许多因素的影响，产生了与政策意图不相符的变通。变通的原因包括行政村内在因素(如对退休老干部的“特殊福利”)和外在行政因素(如对计划生育政策的“推动支持”、对草莓种植大户的“优先照顾”、对特色林果种植户的“鼓励发展”)，变通主要受自上而下的行政手段的影响，基层政府出于经济发展、自我晋升的目的，调整农村低保人群的认定办法，使其在实践中发生变通。其消极结果是导致了行政村矛盾深化，村落治理困难。政策在变通过程中发生的变通会造成与政策目标不相符的结果，甚至对行政村社会产生负向影响。因此，在政策设计时，需要考虑其实施过程中的困难，可能出现的变通情况，基层政府的诉求与利益等因素，才能避免政策变通行为的过分发生，以保护政策目标群体的利益。

(二)基层组织的自我治理

根据我国《村民委员会自治法》（以下简称《自治法》）的要求，村组织的建立应当由“村民实行自治”，由“村民群众依法办理自己的事情”，从而“发展农村基层民主”。关于低保的指导性文件《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》也贯彻了《自治法》的基本精神，其第4部分“农村低保管理实施”，就明确规定了“乡（镇）政府在发放低保福利时必须结合村民民主评议”的硬指标。然而从本案的实际分析中可以清晰的看出，基层村组织在社会治理过程中由于受到了外部行政力量的重要影响，“自我治理”、“尊重民主”的基本原则没有得到实现。

本案例中，“治村强基”往往和“基层组织行政化”等同起来。很多政府人员简单的将“多给农村配备几个公职人员”、“多解决几个公职人员的指数”和提升培养基层组织工作效能联系起来，认为“基层组织行政化”是解决基层治理的“重要法宝”。殊不知这样的做法不仅和我国《宪法》、《自治法》的基本精神相违背，忽略了基层组织自身发展的创造力、主动性，也会将基层组织的活力扼杀。这是对基层组织缺乏信任的表现。

在我国，尤其是资源相对缺乏的中西部地区，由于政府掌握了绝大部分资源，而且主要以行政手段来运用这些资源，因此，大部分资源以行政手段进行分配；同时，政府在使用这些资源时并未受到相应的监督和限制，使得许多资源在使用过程中并未按照其应有的规范来配置，而是根据任务的轻重缓急来变通。资源配置中变通的过程，也是行政力量扩张的过程，有些地区已经出现基层自治组织行政化的趋势。因此，为了避免出现政府深陷行政社会被民众依赖而难以脱身的“行政社会”状况，需要对政府使用和分配资源的过程进行监督和限制。

[责任编辑：周钰]

社会管理

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