政府向社会力量购买服务的宁波实践

● 孙国茂

（作者系宁波市编办主任）

近年来，浙江省宁波市不断开拓思路，积极开展政府向社会力量购买公共服务，主要在公共文化、社会管理领域进行了探索，有效减轻了政府的财政压力，降低了行政成本。宁波市的改革探索表现出一些自身的特点。

（一）购买服务市场日趋成熟。一方面作为“买家”的政府，投入的资金逐年上升。2009年至2013年五年间，宁波市用于政府购买服务的资金分别为3.49亿元、5.9亿元、9亿元、10.9亿元和13.37亿元，年均增长达40%。同时，购买的服务项目范围不断拓展，从辅助性服务事项扩展到公共服务事项。1998年政府采购制度建立之初，宁波市将10万元以上的政府自身服务事项纳入政府采购范围。2004年，海曙区试点居家养老服务，并逐步在全市推广。2005年，全市探索开展“万场电影千场戏”进农村活动，通过公开招标购买，让群众免费观看他们喜欢的剧目和影片。此后，购买服务逐步拓展到公共卫生、教育培训、法律援助、人民调解等多个领域。

另一方面，承接公共服务项目的社会组织数量不断增加。行业协会、公益性社会组织以及教育、卫生等领域的社会组织数量呈上升趋势，城乡基层社会组织也越来越多。社会组织的功能不断完善加强，在满足多样化的服务需求，特别是教育、医疗、卫生等基本公共服务需求方面发挥出其独特的作用。据统计，目前宁波市各类法人社会组织已有5000余家，其中，社会团体2000余家，民办非企业单位3000余家，驻宁波基金会46家，另有1万多家已备案的基层（社区、村）社会组织。全市社会组织的会员总数已突破400万人次，吸纳就业5万余人。此外，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）下发后，企业也被纳入公共服务提供主体范围，“卖家”队伍将进一步壮大。

（二）购买政策体系逐步健全。随着公共服务购买进程的推进，市及各县（市）区不断出台相关配套制度。2006年，市政府转发了市财政局《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》，明确了公共服务实行政府采购的工作目标、基本原则、范围和实施形式及方法。2008年，海曙区出台社会工作领域开展政府购买服务的实施意见，明确了相关的操作规程和工作职责。2009年底，宁波市政府以政府令形式发布《宁波市政府服务外包暂行办法》，对政府服务外包的范围、程序、实施制度、监管办法作了明确规定。随后，江东、北仑、鄞州等地出台了一系列配套政策，如江东区出台《关于组织开展社区社会组织服务民生大行动的通知》，北仑区出台《扶持社会组织发展实施办法》等。《指导意见》下发后，宁波市结合自身实际制定了《关于加快建立现代社会组织体制促进社会组织健康有序发展的意见》、《关于推进政府向社会组织购买服务的实施意见》，明确凡适合以市场化方式提供、社会组织能够承担的公共服务和社会管理事项，特别是公益性、非营利性服务事项，政府要积极向社会组织购买。近期宁波市将发布政府购买服务事项指导性目录，并统一将购买资金列入政府财政预算，未来还将建立健全政府购买服务的绩效评估机制，使公共财政资金花得“物有所值”。

（三）购买机制不断创新。市县两级政府以社会需求为导向，不断结合当地实际创新购买方式，探索出一些有效的购买机制。

一是政府向非营利组织购买服务。2004年海曙区通过向非营利组织“海曙区星光敬老协会”购买居家养老服务，为区域内孤寡老人、丧失生活自理能力的老人提供帮助。星光敬老协会的服务人员主要是来自不同社区的下岗、失业和经济困难但有劳动能力的居民，经面试和培训后上岗。自2005年3月起，这一模式在全区65个社区全面推广。2011年，宁波市进一步扩大购买范围，通过公开招标等形式，吸纳更多的社区组织和草根社会组织参与，同时将服务的受益对象进一步拓展，让越来越多的老年人享受便利。

二是实施公益创投项目管理。公益创投是借鉴引入企业“孵化”和风险投资的方式，由政府出资对社会组织的公益项目、公益活动给予专项支持。继2011年海曙区率先出台《公益创投项目管理试行办法》后，宁波市在全市范围通过公益创投项目的设计来优化整合资源。三年多来，宁波市通过公益创投形式投入资金3200余万元，向各类社会组织购买服务项目720多个。

三是构建政社合作新模式。2012年，针对中小企业经营困难等问题，宁海县探索建立了商会企业服务中心，委托第三方中介服务机构，为会员企业提供政策、法律、信息咨询等免费服务以及融资、培训、安评、环评、认证等有偿服务。与过去单纯政府筹建、全部政府买单的企业服务平台相比，这种政社联动的模式，无论是服务能力还是资金使用效益，都有明显优势。特别是其提供的免费服务，增强了企业对政府工作的认可度，也提高了政府服务的针对性和实效性；收费的服务项目则较好地解决了会员企业在管理中出现的各种困难，也解决了中心运作经费问题，对调动第三方中介服务机构服务中小企业的积极性，吸引整合县内外优质中介服务机构进驻宁海、服务宁海，提升全县中介服务业发展水平成效显著。

当前，宁波市经济社会发展进入了以经济增长优质化、城乡发展一体化、社会管理精细化、基本公共服务均等化为主要特征的新的发展阶段。在这一背景下，深入推进政府向社会力量购买服务，不断创新公共服务提供机制和方式，满足人民群众日益增长的多层次、多样化需求，是进一步改革的必由之路。

（一）进一步转变政府理念。推进政府购买服务首先要推动政府执政理念的转变，即由政府直接生产并不是服务的唯一提供方式，通过购买服务可以降低行政成本，提高服务质量，也能够满足人民群众多样化的公共服务需求，更重要的是，能够推进政府转变职能，使政府从具体的管理活动中抽身出来，把政府的职能重心放在宏观调控和对市场的有效监管上。

一是以“负面清单”理念确定购买内容。目前地方出台的政府购买服务指导性目录，服务内容有限，可供社会力量选择的余地不大，且目录侧重指导性，对部门的强制性不足，这些服务项目是否采用社会化方式提供，最终的决定权还是掌握在部门手里。为此，应换位思考，逐步将原来“政府能让社会力量做什么”的思路转变为“社会力量能替政府分担哪些”，充分相信社会组织的能力。同时，研究提出政府服务中哪些领域、哪些项目是不能交由社会力量承担的，形成政府购买服务的“负面清单”。今后，随着财政资金使用的逐步规范、公开、透明，凡是政府花钱的地方，只要不在清单内，都可以通过购买服务的方式来解决。

二是充分发挥市场的决定作用。对社会力量而言，能不能承接政府转移的服务职能，一方面要看自身能力、水平，另一方面是看有没有营利空间。从实践情况看，政府向社会推出的购买项目多是让社会力量“无利可图”的公益项目，对社会力量吸引力不大。为此，为社会力量创造必要的营利空间，是政府购买服务得以顺利推进的重要保证。从宁海县商会企业服务中心运作模式看，出于对营利前景的良好预期，虽然进驻中心的中介机构目前处于亏损阶段，但这并未影响其为企业提供服务的质量。此外，要进一步降低准入门槛，让更多的社会力量参与进来，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

三是加强对政府购买服务的监管。政府向社会力量购买服务的最终主体仍是政府本身。因此，在购买服务的过程中，政府不能一味地追求降低行政成本，而是要将服务质量、效率的提升作为重要的价值目标。这就要求强化监管意识，加强对政府购买服务流程中各个环节的监管，确保承接机构严格按照合同履行服务职责，严格财政资金使用，同时注重收集公众对服务的反馈，研究提出改进的对策措施，确保政府管理不缺位。

（二）积极培育发展承接市场。一是加大培育和发展社会组织的力度。首先，突破社会组织发展的体制困境。一方面，要改革社会组织登记管理制度，简化登记手续，使大量社会组织获得合法身份；另一方面，要拓展社会组织的发展空间，凡是社会组织能够有效发挥作用的公共服务领域，政府都要考虑通过购买服务的方式，使其由社会组织来提供。其次，加大对社会组织的资金扶持。政府应逐步加大对社会组织的直接投资，给予社会组织资金上的支持；鼓励金融机构对符合条件的社会组织给予信贷支持；完善对社会组织运营的税收优惠政策。政府对社会组织举办的规模较大、前景较好、社会急需的公共服务，可予以贴息支持。对初创期的社会组织要大力扶持，如提供免费的办公场地、资金补助、人才培训等。

二是提升社会组织的服务承接能力。社会组织要加强管理，提升服务能力，为承接政府职能转移创造条件。第一，提升专业服务水平，注重学习和培训，同时，政府要为社会组织提高服务水平提供支持，为优秀人才进入社会组织提供政策支持。第二，提升内部管理能力。社会组织要提升项目运作的能力和获取社会资源的能力；规范财务管理，降低运行成本，提高资金效益; 诚信自律，避免不端行为，以赢得政府和社会的信任。

（三）构建系统完备的机制。一是优化服务项目管理。推动多元化投入和社会化参与，促进产业化经营，提高效益，降低成本。第一，规范项目化管理制度，明确公共服务项目的设计、申报、招投标和组织实施的准入条件和标准，由社区围绕居民共同需求设计具体服务项目，由街道汇总后分类报送，市及各县（市）区组织研究讨论后，采取公开竞投的方式，通过市场竞争交由合适的社会力量承担。第二，强化项目合同管理。政府要做精明的“买主”，重视提高合同管理意识与能力，明确界定项目的要求、期限和效果，制定权责清晰的合同条款，并加强对合同实施过程的监管。

二是进一步创新购买方式。打破垄断，引入充分的市场竞争，使公共服务价格保持在合理区间，同时确保质量，针对软、硬两种服务的不同特点，采取不同的方式购买。对于量大、频繁的服务内容，实行集中采购，形成规模效应。可以在确定可量化的评价指标体系后，依据公开招标、邀请招标、竞争性谈判等法定的政府采购方式购买。对于由受益主体的主观感受衡量的“软服务”，如养老、护理、心理辅导等，可以采用向受益群众发放购买凭证的方式直接补贴消费者，如政府发放养老券购买养老服务，发放教育券加强流动人口教育培训等。由消费者面向市场寻找、选择自己需要的服务供应商，可以适应特定群体的个体化差异，最大限度地降低购买成本和管理成本。

三是完善监督评估机制。加强对提供服务的社会力量的监管，建立资质和诚信档案，采取机构自评、政府部门检查、街道或社区实地核查相结合的方法，推进日常监管制度化、规范化。畅通政社沟通渠道，充分发挥新闻媒体、社会公众的监督作用，及时收集反馈居民对其提供服务的意见，民政、审计、市场监管等部门协同跟进，促使服务提供方诚信自律、确保质量。此外，要探索完善购买服务评估体系，对公共服务投入、运行绩效，对提供方的服务质量和服务对象的满意度等进行专业评价，及时向社会公布评价结果，并将结果作为其今后承接项目以及退出服务领域的重要参考。