消费税异动与税收立法授权

文/李炜光

消费税异动与税收立法授权

文/李炜光

年末年初，天寒地冻，正是隆冬时节，而关于消费税税率连续提升的话题却被人们炒得火爆。从去年11月28日起到今年1月13日短短45天之内，政府连续三次上调成品油消费税税率，引起了社会的轩然大波。然而事情还没有完，今年元月27日，财政部、国家税务总局又发布通知，将电池、涂料纳入消费税征收范围，按4%征收。这是两个月内消费税的第四次调整。史上税收政策变动并不鲜见，但就某个税种“没完没了”调整，则多年来相当罕见，将其形容为“异动”并不过分。

提高成品油消费税，据官方对给出的解释，可以促进石油资源的节约利用，减少大气污染物排放，促进新能源产业发展，还有利于发挥税收对收入分配的调节作用。而对电池、涂料征收消费税，则有利于提升环境友好型产品的竞争力和促进环境保护。尽管如此，社会舆论对其法律依据以及合理性似嫌不足的质疑仍然有一定道理，只是由于专业性不足的原因，没有完全说到点子上。

1985人大授权国务院税收立法的理由是“经济体制改革”和“对外开放”，那么，成品油增税是依据体制改革吗？若是，属于什么性质和内容的改革？为什么不做出明确解释以获得民众的理解和支持？而上述增税的诸般“好处”，并未清晰地显示出其与经济体制改革的密切关系；若不是，此政府行为便有超出法律授权界限的倾向。此其一。

有评论说燃油税增税违反了立法法第八条：凡税收等事宜都须经法定程序正式立法。这当然没错，但违反的却不是第八条而是第十条。因为该法第九条把“先制定行政法规”的权力授给了国务院，这样第八条就被“消解”了，而第十条“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的规定，却是实实在在地被违反了。说起来很简单，财政部、国家税务总局都是国务院下属机构，级别较低，人大授权不是对应它们，它们也不能全权代表国务院。此其二。

同样的问题也表现在成品油增税与国务院自己制定颁发的消费税条例不合。该条例第二条规定：相关税目、税率的调整由国务院决定，但这次提税却是由其下属机构财政部颁发决定，且三次提税只有第一次提到经国务院同意，另两次连提都没提，在法律程序上存在问题是显而易见的。此其三。

给一项政策打分要看谁是它的实际受益者。成品油消费税属于典型的间接税和价内税，直接课征于应税消费品的生产、委托加工和进口环节，其基本特点是可以转嫁，具有推高市场物价的效应，其最终负担者是广大消费者。在当前经济下行、内需不振的形势下，一再加大流转税的征收，从直接和间接两个方面增加企业和居民的税负，不利于激励投资和消费，而它的直接受益者似乎只有政府一家。此其四。

目前我国税收中流转税占比过高是个大问题，这种税从性质上说具有累退性，意思是收入越高的人税负越轻，而收入越低的人税负反倒越重。这种税原本占比就过高，达70%左右，调整这种税制结构已经确定为未来税制改革的重要内容，现在却通过提高成品油税继续加大它的比重，其合理性存在很大疑问。另外，成品油消费税开证5年来征收了9000亿元，这笔庞大的财政资金用在何处并不透明，如果像财政部门所言全部用于节约资源、减少排放，我们生活的大气环境何至于恶劣至此？此其五。

看来问题主要出在税收立法授权的问题上，正确的做法应该是采用单事授权或一事一授权，避免多事授权或概括式授权，并从法律上禁止税收立法权向其他机构或下属机构转让，只有这样，才能维护税收立法权的严肃性和权威性。在我国，全国人大是税收立法的主体，政府只是法律的执行者，它们之间在法律上是从属关系，不能颠倒。1985授权的问题即在于此：第一，没有涉及所授予权力的具体内容，给人一种“你看着办”的感觉；第二，所授权力没有规定明确边界，如时效性、何时执行、何时终止等，而无限授权几等于放弃权力；第三，国务院在取得立法授权后，不应将其转授给下属机构；第四，权力既然可以授出，也应该可以收回，如果不能收回来，只能认为那个权力或许原来就不属于你。

涉及税收立法的事宜之所以不能由政府自己来决定，是因为政府既是税收利益的获得者，又是提供公共服务的执行者，如果任其自立法规，就有可能导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小，故必须以宪法和法律约束之，排除政府侵犯人民利益的可能性。这是税收要素立法权严格保留于立法机关的重要理由，是一国是否为法治国家的极重要的标志。此乃“兴国大计”，万勿有所忽略也。