加大政法专项编制内部挖潜保障政法机关依法履职需要

● 中央编办一司

政法专项编制是行政编制的重要组成部分。如何破解政法维稳工作需要与严控机构编制和财政供养人员只减不增的矛盾，是当前机构编制工作面临的严峻课题。近年来，一些地方的实践探索证明，以司法体制改革为契机，推动政法机关内部挖潜和创新管理，是缓解编制供需矛盾的主要途径，有利于促进编制精细化管理和集约化使用，提高政法机关工作效率和司法资源配置效益。

一、当前政法专项编制管理面临的形势

（一）中央严控精神和控编减编要求仍须坚持。在当前经济下行压力较大情况下，国家把更多的精力和财力用于调结构、转方式、提高发展质量和效益上。机构编制部门贯彻落实好中央严控机构编制精神，既要服务大局、也要保障大局。2015年初，中央编办下发《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》，为指导地方挖潜增效提供了方向和路径。各地应结合实际，因地制宜，大胆探索，创新编制管理方式方法。当前阶段，衡量政法机关机构编制管理水平，应更多地体现在能否充分盘活存量、优化结构、保障重点需求。

（二）司法体制改革将给机构编制管理带来深刻影响。党的十八届三中、四中全会对司法体制改革作出部署，中央就全面深化公安改革作出专项部署。这些改革涉及政法机关管理体制、职能配置、机构设置、运行机制、编制管理等方面，将给政法机关机构编制工作带来深刻、深远影响。对这些变化和影响，各级机构编制部门要牢牢把握改革大势与方向，加强工作前瞻性、预判性，及早研究谋划相关改革预案和对策，推动政法机关创新管理、挖潜增效。

（三）地方政法机关要求增编的呼声仍然较高。当前和今后一段时期，政法机关在打击恐怖主义、维护国家安全、社会稳定和社会公平正义方面职责任务仍很艰巨。随着依法治国战略的全面推进，政法机关执法办案量持续攀升，执法办案要求越来越高。相关重点领域、重点地区政法机关的增编压力客观存在，严控编制总量的任务尤为艰巨。

二、地方创新政法专项编制管理的经验做法

严控是硬约束、改革是硬任务、编制有硬缺口，怎么看，怎么办？一些地方以问题为导向，积极创新体制机制，深化内设机构改革，优化编制布局结构，提高编制使用效能，进行了有益探索。

（一）实行职能“模块化”，调整优化机构设置。以职能定机构、以职能定编制是调控机构编制资源的最基本规律。一些地方根据政法机关执法办案特点，将政法系统职能进行分解、梳理、归并，提炼出若干模块，每个模块涵盖若干内设机构，通过模块化方式构建职能结构体系，每个内设机构均能准确定位，业务属性和工作关联清晰明确。职能模块为优化机构设置提供了支撑，改革是在整个职能结构体系中统筹研究。遇有新增职责任务时，首先考虑整合归并机构、撤一建一，避免组织体系过于分散。如北京市公安局为加强轨道建设安保力量，首先考虑合并同类项，将铁路工程公安局和铁道建筑公安局合并，成立轨道建设安全保卫分局；为加强监所管理力量，首先考虑优化监所布局结构，将全市21个拘留所整合为7个；为加强实战能力，首先考虑完善执法勤务模式，整合交管、特警、巡警、预审等总队内设业务机构。

（二）推行大部门制改革，精干内设机构设置。综合考虑职能关联性，推行大部门制改革，整合撤并职能相近机构，可有效解决政法机关分工过细、内设机构多、司法职权“碎片化”、功能重叠化、交叉扯皮、推诿塞责等问题，有利于推动有限编制资源真正向执法办案一线集聚。如吉林省检察院系统将检察业务部门统一整合为职务犯罪、刑事、民事行政、控告申诉和刑事执行4个部，破解了以往工作中存在的查办与预防脱节、批捕与公诉脱节等问题。浙江省公安机关为适应新型侵财案件非接触、跨区域犯罪特点，实行刑侦、技侦、网侦、图侦“四侦合一”，探索建立以侦查需求为导向的合成作战机制，有效提高打击犯罪效能。宁夏自治区公安系统探索在案件总量少的地区，整合刑侦、经侦、禁毒等部门警力，集中优势警力打攻坚战；将城市公安分局所属的政工、纪检、督查、装财等职能集中到市局并实行市局派驻制，分局原有人员编制充实到执法勤务一线。

（三）推动管理层级扁平化，提高司法运行效率。管理指挥链条过长，决策速度较慢、信息沟通迟缓，且机关占用大量警力，既不利于提高工作效率，也导致基层警力紧张。组织扁平化使机构更加精干、工作更加高效，更符合政法机关依法履行职能的需要。如全国监狱系统正逐步取消分散关押点，撤销分监区，减少管理层级，实行监狱—监区两级管理，确保监狱不低于75%的警力用于监区一线。一些基层法院结合司法体制改革，探索改变行政化科层制管理模式，取消庭室架构，以法官团队优化重组人员力量，逐步建立灵活应对案件数量、类型变化、适应审判运行规律的资源配置方式，打造扁平化审判管理格局。大庆市公安局将市局、分局、派出所压缩为市局、分局两级，将原70个派出所和10个分局合并，重新设置20个分局，改革后全市一线执法力量增长105%。芜湖市公安局在理顺市局、区县分局与基层派出所职责基础上，采取“一优两强”的做法，优化分局机构设置，分局只保留综合室和法制大队2个机构，其国保、经侦划归市局，做专做实市局专业警种，刑侦、治安、巡逻防控交由派出所，做大做强派出所，改变以往市局与分局职责相似、机构设置趋同，派出所小而分散的局面，提高了编制资源配置效率。

（四）坚持“抽脂瘦身强身”，充实基层一线力量。按照严控总量、盘活存量、优化结构、动态调整的原则，促进编制资源有序流动，下决心砍去枝蔓，强筋健骨，夯实主干，充实重点薄弱环节。如宁夏自治区公安系统提出“多动机制少动体制”，推动警力向一线倾斜的改革思路，将区市县三级公安机关按不少于机关民警总数20%的比例下派警力，并明确了保障下派民警安心扎根基层的配套措施。改革后全区公安机关一线执法勤务机构警力增长9%、派出所警力增长16%，极大地提升了基层和一线的战斗力。重庆市公安局通过精简机关，将调剂出的编制全部用于充实一线实战单位，调整后全市公安系统综合管理机构编制只占编制总量的5.8%。武汉市公安局通过调整优化编制布局结构，市局编制占比降至26.2%、分局和派出所编制占比升至73.8%，实现市区两级公安机关警力配备由“圆柱型”向“金字塔型”转变。北京知识产权法院仅设1个综合管理机构——综合办公室，配备15名编制，承载了一般中级法院10多个部门的职责，保障更多司法资源用于审判业务一线。

（五）机构编制部门主动授权放权，增强编制调整灵活性。政法机关对编制压力的感受最直接，对管好用好编制的需求和意愿强烈，对于其现有编制的分配使用情况、存在的问题以及如何调整改进也更清楚。为提升机构编制调整的时效性，北京市编办授权政法部门，允许其在编制总量内自行调整同一层级单位编制配备、在领导职数总量内对同一职级进行动态调整，调整情况只需向机构编制部门备案。深圳市编办授权市公安局在总量不增的情况下，对市局机关、直属单位、分局和派出所等同一机构类别内自主调整机构设置、人员编制和领导职数的配备，报市编办备案审核确认后实施。灵活的机构编制管理办法，为政法机关推进机制改革创新、优化编制布局提供了条件，有利于实现编制随着职能任务及时调整，编制保障机动性、自主性更强。

（六）推进编制管理制度化，固化改革探索成果。对取得明显成效的改革措施，一些地方通过制定编制配置模型、“三定”规定等规范性文件巩固改革成果，保证改革的持续性和稳定性。如北京市公安局明确以“占警比”（单项警务工作投入警力占单位总警力投入的比例）为依据，动态监测并周期性精细调整编制配置，该警力配置模型每年或每两年修订一次，促进编制管理从经验型向科学型转变。安徽、浙江等省法院检察院系统以年均结案数、人均办案量为主要指标，以辖区人口、面积、财政收入等因素为辅助指标，构建编制分配模型，缓解“案多人少”问题。重庆市公安局2014年制定下发《关于规范区县机关机构设置的指导意见》，按照“大部门”、“大警种”制改革思路，整合规范各区县公安机关内设机构设置，并制定直属区县分局“三定”。

此外，一些地方还积极探索，将事业单位和工勤人员占用的政法专项编制置换出来，结合当地实际及职责任务动态变化情况，将原劳教系统的富余编制跨系统调剂给监狱或公安机关，优化编制布局结构；很多地方在创新工作运行机制、提高科技信息化水平、提升政法队伍素质等方面取得积极成效，有效提高编制使用效能、减少对编制的依赖性。

三、进一步加大政法专项编制内部挖潜力度

总的看，不少地方在创新政法专项编制管理方面作了积极有益探索，取得了明显成效，但各地各政法系统整体进展还不均衡。基于当前和今后一个时期政法专项编制管理工作面临的形势任务，必须进一步转观念、转重心、转方式，加大政法专项编制内部挖潜的力度。积极推动思想观念从等靠观望向主动创新转变；推动管理工作重心从增编加人、壮大队伍向盘活存量、挖潜增效转变；推动改革创新从单个领域或警种向各领域各警种、从某个政法系统向政法各系统、从部分市县向全省各层级、从部分省份向全国各省份协同推进转变，在更深层次、更宽领域挖潜增效，切实缓解增编压力。

（一）坚持改革理念，着力推动政法机关机构改革。本轮司法体制改革，为历次改革中力度最大、触及范围最广、利益调整最深刻的一次。要坚持问题导向，努力破除影响机构编制效能有效发挥的体制机制性障碍，提高管理能力和水平。贯彻落实好省以下地方法院检察院机构编制统一管理制度，以大部门制为方向，深化各级法院、检察院内设机构改革，推进公安机关机构改革、完善公安机关管理体制。通过改革，推动政法部门完善司法职权配置、司法活动监督制约机制，进一步精干内设机构设置、优化人员编制配备，健全符合司法工作运行规律、扁平高效的组织架构和集约化的人力资源布局结构。

（二）坚持创新理念，着力加大编制内部挖潜力度。政法专项编制自1982年实行单列管理至今，基本上以增量管理为主，管理手段主要是以增补缺，对编制存量的潜力挖掘还有很多工作可做。实践证明，挖潜增效、创新管理对促进政法工作、减轻财政负担以及营造和谐社会环境而言，是个多赢的局面。要以深化改革、控编减编倒逼创新，切实转变观念，严格规范管理、推动体制机制创新、改善政法队伍结构、提高编制使用效能。完善编制管理制度，以挖潜增效作为增编门槛，在编制总量内坚持有减有增、去繁就简、减冗补缺，保证重点急需领域编制需求。

（三）坚持协调理念，着力提高编制管理能力水平。坚持职能、机构、编制相协调，职责任务是编制调配的“风向标”，机构设置是编制调配的“导流渠”。要在合理界定职责、大力整合机构设置基础上，遵循编制资源供给规律，完善编制跨系统、跨层级、跨地区动态调整机制，保障编制资源有效配置、有力供给。坚持深化改革、挖潜创新相协调，扭住关键、精准发力，以改革促进创新、以创新引领改革，共同促进编制资源集约化使用和管理。坚持以点带面，递次接续、纵深推进，把握好内部挖潜的力度、深度、进度，统筹协调好各层级、各系统、各领域的改革创新。坚持机构编制部门、政法部门协同配合，机构编制部门要善于借势借力，引导和激发政法机关内生动力，盘活存量资源；政法部门要依托政策优势，主动创新求变，完善工作运行机制，提高工作效能。