探索构建科学测评指标体系持续推进事业单位法人治理结构建设

● 成都市编办

2012年5月，成都市开始启动实施法人治理结构建设试点。为进一步规范和推进这一主要工作，2015年，成都市编办与成都市社科院合作开展了“事业单位法人治理结构建设测评指标体系”研究，探索建立一套科学的测评指标体系。为测试指标体系，对新都区第二人民医院、新津县人民医院、蒲江县人民医院、成都市天涯石小学逸景分校4家试点单位进行评估，为继续深化试点改革提供科学支撑。

一、主要探索

（一）广泛调研，初步形成测评指标体系构架。在全市试点单位中选择10家具有代表性的事业单位，全面掌握试点单位现状，通过实地访谈、问卷调查等形式，初步形成测评指标体系架构。按照定性与定量相结合、测评与运用相结合等原则，测评指标体系设置了5个一级指标、14个二级指标、55个三级指标，其中，组织结构测量指标8个、制度建设测量指标11个、法人自主权测量指标9个、组织建设机制创新测量指标20个、公共服务效能测量指标7个（详见表1）。

表1 事业单位法人治理结构建设测评指标体系

（续表）

（二）抽样测评，检验试点成效。为检验指标体系的科学性和实效性，课题组运用指标体系，对新都、新津、蒲江、锦江4个区县的试点单位进行了测评。根据三级指标测评方式存在的差异，分别设置为机构测评表、职工测评表和服务对象测评表。机构测评表由机构负责人和主管部门填答，分别抽取30名职工和30名服务对象进行打分。测评值界定为A、B、C三个等级，对应的测评值区间为90分及以上、80分-90分、80分以下。从测评情况看，测评结果对4家单位的评价与社会各界的直观感受基本一致。

（三）细化完善，指导试点实践。根据在测评过程中发现的问题，对试点单位的工作给予指导，同时根据试点单位情况反馈，进一步对指标体系进行修订完善，促使测评指标体系更加符合事业单位改革试点实际。从测评情况来看，根据各试点单位上报的原始指标值，4个单位计算出的测评值都比较高，测评值由高到低分别为新都区第二人民医院（96.84）、新津县人民医院（94.80）、蒲江县人民医院（92.60）、成都市天涯石小学逸景分校（89.52）。三家医院的测评等级为“A”，天涯石小学逸景分校的测评等级为“B”（详见表2）。

二、经验与成效

（一）搭建法人治理架构，推进事业单位去行政化。试点单位通过制定《章程》，建立了包括理事会、管理层和监事会在内的法人治理组织架构，形成决策、执行和监督相分离的现代法人治理结构，为实现事业单位法人治理和去行政化奠定了基础。85%的被调查者认为，《章程》整体执行情况好。试点单位都建立了有外部人员参加的理事会，各试点单位外部理事平均比例达到或超过50%。试点单位职工对法人治理结构运行情况满意度高，仅有2%的被调查者对法人治理结构运行情况不满意，超过80%的被调查者认为理事会发挥了积极作用。总体来看，法人治理结构自主权落实情况较好，80.34%的被调查者认为人事自主权得到落实，81%的被调查者认为财务自主权得到落实，85%的人认为公共服务创新及发展自主权得到落实。

表2 事业单位法人治理结构建设测评结果

（二）完善考核目标体系，强化事业单位公益属性。政府主管部门着力健全以公益服务机构运行效益、服务质量、数量和公众满意度为核心的绩效考核机制，突出强化事业单位的公益属性。新都区和新津县在新制定的绩效考核体系中，突出了公益属性和运行效率等方面的内容，将控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率以及社会满意度等作为主要量化考核指标，既强化了医院的公益属性，又有利于医院的良性发展。政府部门、试点单位管理层和职工多方受益，老百姓也从中得到实惠。

（三）创新人事分配制度，激发事业单位生机活力。创新编制和岗位管理，实行同工同酬，推行全员“岗位聘用制”，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。新都区第二人民医院实行“基本编制+备案编制”，新津县人民医院实行“基本编制+动态编制”，实行岗位聘用管理，成功引进了一批专业技术骨干，有效缓解了临床医护人员紧张的现状，优化了职工队伍结构。以服务质量和患者满意度为核心，实行医院对科室、科室对个人的两级绩效考核机制，体现多劳多得、优绩优酬，有效解决了医院活力不足的问题。注重对专业技能、工作效率、职业道德和服务态度等方面的考核，33%的被调查者表示，建立法人治理结构后薪酬发生了变化，其中超过80%的人认为这种薪酬变化是合理的。

（四）优化运行监督机制，促进事业单位规范运营。试点单位通过完善内部管理制度和岗位职责，提升事业单位公共服务质量和水平。通过强化民主管理和内部监督，促进法人治理结构与职工代表大会的有机衔接，保障职工参与事业单位的决策和管理。通过健全决策、管理责任追究制度，促进理事会、管理层正确履职。通过建立信息披露和群众评议制度，让事业单位自觉接受社会监督。新都区第二人民医院被评为成都市厂务公开民主管理示范单位。

三、对策与建议

（一）进一步加快政府职能转变。政府主管部门应根据试点实际继续深化人事权、财权、事权改革，让试点单位真正实现自主决策、自主经营和自主管理。注重主管部门对事业单位理事会的监督和指导，不再进行直接管理。以引导事业单位承接购买政府公共服务项目为突破口，理顺政事关系，塑造事业单位独立法人地位。

（二）完善相关配套制度改革。深化人事和收入分配制度改革、推进事业单位养老保险制度改革和完善支持公益事业发展的财政政策。主要包括事业单位用人自主权的落实、事业单位考核奖惩机制的健全和事业单位人员退出机制的完善。收入分配制度改革是要建立起以同工同酬为基础，能够体现个人贡献价值的差异化劳动薪酬体系。财务制度改革是要赋予事业单位自主筹资、投资和收入分配权利，实现收入来源多元化，减少财政压力。

（三）提高理事监事履职能力。通过赋予事业单位完整的独立法人地位，建立包括职工代表组成的监事会等措施提高理事会和监事会履职能力。鉴于当前由各相关职能部门领导兼任试点单位理事的现实情况，应强化理事单位责任，促进理事单位发挥应有作用。同时，完善理事培养机制，建立理事考察调研、学习培训、提案问责等一系列制度，增强理事的决策履职能力。完善理事津贴制度，在鼓励理事义务参与民主管理的同时给予适当补助，增强其履职积极性。

（四）完善法人治理体系建设。指标权重为推进法人治理结构建设工作提供了一个可行路径，应根据各类指标权重大小，重点有序地推进事业单位法人治理结构建设工作。从试点单位一、二级指标测评平均值和标准值的比较结果来看，制度建设、组织结构、公共服务水平、社会满意度、民主监督机制、自主管理等领域还需进一步加强，应注重从制度建设、组织结构和强化公共服务职能等方面入手，深化法人治理结构建设。