办案责任制视角下的基层院检委会改革

●王珍祥/文

办案责任制视角下的基层院检委会改革

●王珍祥*江苏省南京市六合区人民检察院检察长［211500］/文

摘要：内容主任检察官办案责任制是新一轮司法改革的重要内容，是突显检察机关司法属性的一次重要改革。在推进该项改革的过程中，检委会作为检察机关的最高业务决策机构，明确其定位，审视其功能及作用，进一步突显检委会的宏观指导功能，从规范化和专业化方面对其原来的运行状态进行改造，大有益改革。

关键词：主任检察官办案责任制基层院检委会规范化专业化

主任检察官办案责任制是主任检察官与多名检察官等组成的办案组在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。作为检察机关最高业务决策机构的检委会，如何与主任检察官办案责任制相衔接，对本轮改革的顺利完成起着重要的作用。

一、主任检察官办案责任制背景下基层院检委会的功能定位

（一）部分案件、事项的“决定者”

主任检察官办案责任制赋予主任检察官部分司法办案决定权。主任检察官对案件在一定范围内享有自主决定权，但对于疑难复杂案件、重大事项等必须由检委会决定，检委会扮演“决定者”的角色。

基层院检委会的“决定者”角色主要职权范围：一是主任检察官提请检委会研究决定的案件；二是主管副检察长受检察长委托在对办案组案件进行监督时不同意办案组意见，认为需要提请检委会讨论决定的案件；三是提请抗诉、复议以及不起诉、撤案、撤回起诉等其他应由检委会决定的案件；四是与检察机关业务工作相关的重大事项等。

（二）案件质量的“评判者”

主任检察官办案责任制让案件在不经过“三级审批”，案件质量有必要由检委会进行评判：一是评选精品案件。将精品案件的评定权上提到检委会，组织检委会委员对主任检察官决定的案件进行评议。二是评议公诉案件庭审。结合典型案件的查处，组织检委会委员评议公诉案件庭审，引导干警不断提升规范司法水平。三是检委会委员参加案件质量评查。通过检委会委员定期参加对主任检察官办案组的案件质量评查或检委会定期听取案管部门案件质量评查报告，发挥检委会及委员的评判和把关功能。

（三）司法理念的“引领者”

1.基层院检委会在全院的层面，充当着“引领者”。检委会要及时总结检察工作中的经验，研究工作中出现的新情况和新问题，适应法律形势、区域经济的发展，通过研究具体案件，及时发现检察机关在执行法律监督职责和办理案件中存在的问题，总结办案经验和规律，指导主任检察官办案。

2.检委会委员在每个办案组的层面，充当着“引领者”。随着主任检察官办案责任制的推进，检委会委员作为最高业务决策机构的成员，在其担任主任检察官的办案组，他们是办案组负责人，在办案组中发挥着司法理念“引领者”的作用，要引领办案组不仅会办案，而且要办精品案。

（四）司法活动的“监督者”

主任检察官办案责任制改革，扩大了主任检察官处理案件的权力，但检委会依然承担着对司法活动的监督管理职责。除了常规的决定不起诉、决定抗诉、制发检察建议等监督方式外，还可以通过定期听取全院各类业务管理监督专项工作报告，全面、动态地掌握执法办案情况和存在问题，及时研究提出针对性措施，从而将内部管理、内部监督与宏观指导相融合。

二、主任检察官办案责任制背景下基层院检委会的作用发挥

（一）准确区分党组会、办公会和检委会的关系

在基层检察院，党组会侧重于贯彻执行政策方针和干部管理作用，检察长办公会侧重于行政管理功能，而检委会着力于业务决策和指导，更能体现检察机关的法律监督职能，是检察机关的最高业务决策机构。为此，基层院的检委会工作要贯彻全面推进业务建设的理念，在研究决定个案的同时，充

分发挥检委会的宏观指导、议事决策以及业务管理、司法监督等职能。

（二）厘清主任检察官与检委会之间的关系

1.明确二者的责任。主任检察官依据检察长授权，作为检察办案组织的主体，依法独立行使办案职权。检委会作为最高决策机构，主任检察官对于应当提交其讨论的案件，必须依法提交，不能擅自决断，并对案件的事实和证据负责，对于检委会对案件做出的最终决定，必须严格依照执行。由主任检察官决定的案件，其对该决定承担相应责任；由检委会决定的案件，主任检察官只对呈报审批案件的事实和证据负责，检委会对决定承担相应责任；如果检委会部分或者全部改变主任检察官的决定，主任检察官对改变的决定不承担责任。

2.严把主任检察官办案组案件提交检委会的前置程序。主任检察官办案组办理案件应以合议为原则，以不合议为例外，每起案件应当进行合议，犯罪嫌疑人和辩护人等诉讼参与人认可拟起诉案件事实及情节的除外。当主任检察官意见与案件承办人及组内大多数成员意见一致时，由主任检察官直接作出决定。当主任检察官意见与合议组内大多数意见不一致或组内意见分歧较大时，可由主任检察官直接作出决定或提交主任检察官联席会讨论，联席会议提出的意见建议供主任检察官参考。主任检察官不采纳主任检察官联席会议意见建议的，可由主任检察官提请检察长交检委会研究决定。主管检察长受检察长委托对办案组办理的案件进行监督，不同意办案组审查处理意见的，不能直接改变办案组的决定，可建议检察长提请检委会研究决定。

3.完善主任检察官提请检委会审议案件的司法档案。为避免检委会成为主任检察官规避责任的途径，必须完善主任检察官提请检委会审议案件的司法档案。对主任检察官办案组提请检委会讨论的案件，建立相应的司法档案制度，登记提请检委会讨论的主承办人、提请原因、主办检察官意见、合议组意见以及检委会的意见，全面记录和动态反映主任检察官提请检委会审议案件的数量、质量、效果。同时，建立科学评价体系，科学评价检察官工作业绩和职业素养，并作为检察官等级晋升、奖惩的重要依据。

（三）突出检委会的宏观指导功能

笔者认为，随着主任检察官办案责任制的实施，检委会应逐步减少具体案件的讨论数量，强化业务指导性研究，充分发挥检委会的政策把握和业务指导作用。

1.加强对检察工作中新情况、新问题的研究。

（1）立足司法实践，加强对检察工作中新情况、新问题的研究。如在查处职务犯罪工作中，上级院要求加大对行贿犯罪的打击力度，而基层院在办案中又会积极争取刑事政策鼓励行贿人检举揭发，如何把握二者之间的“度”，需要检委会加以研究解决。

（2）注重结合地方特点，加强对检察工作中出现新问题的研究。检委会还应结合区域特点，研究把握刑事司法政策，实现司法办案“三个效果”的统一。

（3）实行立项课题检委会评审制，研究解决新情况、新问题。要求全体干警紧紧围绕检察工作实践，向检委会申报调研课题，并对课题进行结项，强化课题对实践工作的指导和推动作用，引导全院开展务实调研，促进调研成果的及时完善和快速转化，研究解决检察实践中出现的新情况、新问题。

2.加强对司法办案的指导。主任检察官虽然具备较高的业务能力，但个人的能力和思维毕竟有一定的局限性，而检委会可通过集思广益发挥委员的集体智慧，通过听取办案情况综合分析报告、案件质量评查报告等，梳理分析案件办理情况，挖掘办案难点、总结办案经验、研讨刑事司法政策适用，加强对主任检察官办案工作的指导。

3.适当扩大检委会列席人员，充分发挥检委会的教育示范功能。明确除尚不是检委会委员的院领导及办公室主任、监察室主任、案管科长固定列席检委会外，根据讨论不同类型案件或疑难复杂问题，有针对性地安排承办部门相关人员及青年业务骨干列席检委会，一方面便于监察和案管部门对检委会的议事决策情况进行直接监督；另一方面可以使业务骨干及青年干警从检委会讨论和剖析案件中受到启示，提高业务水平。

（四）发挥检委会委员的引领示范作用

1.检委会委员带头办案。检委会委员作为检察机关专业性最强的检察官，应带头办理案件，亲自阅卷、制作审查报告、参与合议并出庭支持公诉，并在审查事实认定、找准法律监督点、法理问题把握、检察文书制作方面加强对办案组内成员的指导和引领，同时通过办案发现部门工作中及人才培养等方面存在的问题，再针对委员发现的问题，加强调查研究，分析原因、寻找对策，并通过检委会集体讨论研究促进问题的解决。

2.检委会委员带头调研和授课。检委会委员作为办案组组长不能就案办案，需要结合办案加强对检察业务的研究，调研要以服务检察业务为目的。如要求委员结合分管或负责的工作，自选角度开展务实调研，并结合调研每年为全院干警授课一次，既实现自身能力的提升、促进相关问题的解决，还引导全院干警树立正确的司法理念、提升处理案件的能力。

3.参加案件评查。委员参与案件质量评查和公诉案件庭审观摩，有利于委员直接全面地了解其所在基层院司法办案情况，有利于委员发现问题、分析问题和解决问题，同时委员在参与案件质量评查和公诉案件的庭审观摩的过程中，可以发挥委员的司法办案的理念引导和规范司法的示范作用。

（五）充分发挥检委会办事机构的参谋助手作用

1.组织会前法律论证。对牵涉面广、争议点多的议题，检委办在会前广泛听取侦查部门、审判机关、律师、上级院法律政策研究室、专家学者的意见。会上，检委办在委员讨论前发表审核意见，为委员们讨论决策提供有价值参考。

2.组织外部意见征询。对社会影响大、关注度高的案件，特别是拟不捕、不诉的案件，检委办可通过会商承办部门，主持由多方人士参加的听证评议会，征询意见并接受外部监督，为检委会决策提供办案综合效果方面的参考。

三、促进基层院发挥检委会功能的相关保障措施

（一）加强基层院检委会的规范化建设

1.严格执行例会制度，增强检委会的计划性。实行例会制度是检委会规范化建设的前提条件，可将检委会规定在每月的固定时间召开。同时要加强检委会工作的整体规范，将每季度可以预期审议事项安排到全年检委会议题规划中。

2.明确议题提请要求，保障检委会的议事质量。规范议题的提交时间、提交材料要求及前置程序，避免提请部门有意无意拖延提交讨论议题，造成检委会决策被案件到期“绑架”等问题，保证议事质量。

3.对上会案件进行繁简分流，提高检委会议事效率。依照标准进行繁简认定和分流建议，压缩检委会对无争议案件的讨论时间，腾出时间和精力用于重大、疑难、复杂案件和重大业务问题的研究决策，从而有效提高检委会的工作效率。

4.加快检委会工作的信息化建设，以信息化促规范化。在检委会召开过程中，使用PPT提示会议进程、展示议题汇报材料等，既能直观的展现证据材料，也能提高议事效率。同时应加快检委会会议系统的开发使用，并与大统一业务应用系统相对接。

（二）加强基层检委会的专业化建设

1.严格检委会委员的准入制度。笔者认为，在新形势下检委会委员应当具备以下素质：一是检察业务水平强。委员的业务水平决定了检委会的议事议案能力，需要在选任委员时，以业务水平作为前置条件，而不唯行政职务，对业务能力强，但仍然不是部门负责人的干警，也应该纳入竞选的范围。二是司法理念新。先进的司法理念能够让检察官在办案中思想不跑偏，避免就案办案、机械办案，实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。三是议事议案能力强。委员需要有较强的表达、议事议案，将自己的想法表达出来，进而指导引领其他人。

2.创新检委会委员的培训方式。除了前面所说的委员带头办案、带头调研、带头授课的学习，检委办还需要制定相应的学习计划，让委员自学和集中学相结合，同时针对典型案件开展延伸性、发散性讨论，结合案件解读相关法律法规，检委会集体研究证明标准，解析法律适用，考量办案综合效果，从个案延伸到类案，最终达到履职能力和决策水平双提升的效果。

3.探索建立对检委会委员的考核管理机制。检委会实行集体责任制，容易造成个别委员责任心不强，审议案件时人云亦云。要改变检委会“集体责任”等于“无责任”的情形，应在对外实行集体责任制的同时，确立具体明确、操作性强的内部追责标准，对委员进行有效制约和监督。

（1）建立检委会委员考核档案。考核档案详细记录检委会委员在检委会上发表的意见、检委会决定意见、案件的最终处理决定和案件的判决裁定情况，并将以上几者意见、处理决定进行对比分析，将考核档案作为考评检委会委员业务能力和法律素养的重要依据。如果检委会委员发表的意见屡次出现与案件最终处理决定不同的情况，则应对其业务水平和判断能力作出重新衡量。

（2）建立检委会委员的退出机制。将委员考核档案作为退出的参考依据，同时，对于长期不在业务部门工作的委员，根据其业务水平等相关要求，适时退出检委会委员行列。

（3）实现检委会委员权责相统一。与委员追责考核机制相适应，应设立检委会委员特殊职务津贴，并在畅通晋级渠道等方面给予相当待遇。