我国在南海争议区域内海上维权执法探析*

李志文

(大连海事大学法学院，辽宁 大连 116026)



我国在南海争议区域内海上维权执法探析*

李志文

(大连海事大学法学院，辽宁 大连 116026)

南海周边国家基于对海洋利益的追逐，竞相利用现代海洋法制度的缺陷，挑战我国在南海所拥有的权利，加剧了南海维权执法的复杂局势。这些国家利用国际法漏洞角逐执法权的表象下呈现的是法律的冲突和空白，以及相关国际条约中争议协调机制可操作性的缺乏。完善我国在南海争议区域海上维权执法，必须要坚持我国对南海的权利主张，健全维权执法相关国内立法，协调中国海警与中国海事的执法职能，开展海峡两岸在南海维权执法的合作，并利用海洋划界前临时安排推动争议区域执法协议的签订。

南海 争议区域 维权执法

南海是沟通太平洋和印度洋的重要通道和渔业资源最丰富的渔场，蕴藏着大量的石油和天然气资源。二战之后，由于历史因素，南海部分海洋权益问题悬而未决，除北部湾以外，中国与越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、文莱(以下简称“南海五国”)始终未就海洋划界问题达成协议。一直以来，我国主张对南海“断续线”(也称“九段线”、“U 形线”、“传统海疆线”等)以内诸岛拥有主权，并得到周边国家的认可。20世纪70年代后，随着南海丰富的油气资源被发现，南海周边国家纷纷单方面发表声明设立专属经济区或大陆架，[1]主张1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)框架下的海域管辖权，进而与我国在南海形成海洋权益争端。而南海争议区域各种海上力量竞相角逐，维权执法形势复杂，且《海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》①等国际条约在解决南海争议中也存在诸多不适性。为此，能否破解我国在南海争议区域海上维权执法困局，直接关系到我国的国家利益和南海维权执法。在当前形势下，分析我国南海争议区域维权执法面临的法律问题，提出相关的应对建议，十分迫切。

一、南海争议区域的界定及分析

(一)南海争议区域

国际法上的“争议”，也有的将其称作“争端”，是指一方有关事实、法律、政策上的主张或要求遭到他方拒绝、否定或提出对立主张。[2]P6271924年，常设国际法院在Mavromamat v. Britain案中曾对“争议”做出了解释，即当事人之间法律或事实上在某一方面存有分歧或者在法律观点或利益上发生冲突。[3]P13这表明国际法中的争议应发生在国际法主体之间且主要是国家之间，涉及到国家利益分配或权利归属，具有政治性和法律性的特征，至于该争议是否起源于对私人利益的侵害则无关紧要。[4]P672在相关国际条约和学者论述中，争议区域经常被使用，但却罕有明确的界定。笔者认为，借鉴常设国际法院对争议的解释，并鉴于南海诸岛自古以来就是我国的固有领土，对于南海争议区域的界定应当以争端国家之间有关南海海域及其底土，在权利归属方面存有分歧作为衡量的要素。

第一，南海争议区域是属于国家之间存在海洋权益争端的海域。南海争议区域涵盖了现代海洋法制度下的专属经济区和大陆架等海域，争议的空间范围存在于南海周边国家与我国的海洋划界主张重叠并已产生争端的海域。从争议主体看，多为在上述争议区域内因自然资源的开发利用、海洋科学研究、海洋环境的保全和保护、航行自由和安全等方面产生纠纷的相邻各国，这些纠纷均与海洋划界有关，属于海洋划界争端的衍生品。

第二，南海争议区域内的争议主要集中在专属经济区和大陆架的权利归属上。围绕着专属经济区和大陆架，南海周边国家多以声明、国内立法、提交外大陆架划界案的方式，主张200海里专属经济区和大陆架。如越南1977年《关于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》、[5]P101菲律宾1978年“第1599号总统法令”、[6]P74-75印度尼西亚1979年“建立200海里专属经济区声明”、 文莱1982年《渔业法案》②、马来西亚2009年向联合国大陆架界限委员会(CLCS)提交的外大陆架划界案等，[7]在南海与我国相邻或相向的沿海国与我国专属经济区和大陆架划界主张重叠。此外，南海五国基于南海“断续线”不合乎现代海洋法的论断，认为我国所主张的历史性权利的南海“断续线”区域已经被沿海国划定的专属经济区或大陆架覆盖③，并对该区域的法律地位和性质提出质疑。

(二)南海争议区域形成的原因

我国自古对南海诸岛拥有主权，周边国家在历史上并没有对此提出异议。20世纪70年代后，伴随经济发展和能源需求，周边国家基于对海洋利益的追逐，竞相利用现代海洋法制度的缺陷，挑战我国在南海所拥有的权利，引发南海争议区域的出现。

第一，周边国家争夺南海资源是南海争议区域形成的经济因素。南海是我国周边四大海域中最大、最深、自然资源最为丰富的海区，[8]也是我国接壤国家最多的海域。因其蕴涵丰富的渔业水产等生物资源和油气等非生物资源，南海逐渐成为相关国家争夺的对象。历史上，中国渔民最早进入南海，进行捕捞、开发和经营活动。而我国南海周边国家是随着其国家经济发展以及对渔业资源的需求，才开始抢占南海富饶的生物资源。自20世纪70年开始，南海海域屡次发生周边国家无理驱逐、干扰甚至抓捕在“断续线”内作业的中国渔民的事件。[9]P81有些国家更是借助不断增加本国在南海海域的渔业作业活动和抓扣在南海从事捕捞活动的中国渔民，以此在国际舆论中制造实际管辖南海争议海域的假象。1973 年“第一次石油危机”以后，随着南海大范围的地质调查以及油气勘探，南海海域丰富的油气资源储量被逐步证实。[10]越南、菲律宾、文莱等国转而会同西方各大石油公司抢占南海海域的油气资源，形成了南海油气开发热潮，进一步推动和助长了南海争议。

第二，南海周边一些国家利用现代海洋法制度的缺陷挑战我国在南海所拥有的权利是南海争议区域形成的法律因素。大量史籍和实物证据充分证明，我国是南海诸岛的最早发现者、最早权利主张者、最早开发经营者和最早管辖权实施者，依照“先占”和“有效管辖”取得了南海诸岛的主权，这远远早于以《威斯特伐利亚和约》为标志的近代国际法的产生。[11]1947年，中华民国政府公布附有南海“断续线”的地图，并对南海岛礁进行官方命名，派遣军舰宣示主权。[12]这之后的近30年间，周边国家及国际社会或未提出过任何抗议，或明确承认我国拥有南海诸岛主权。[13]20世纪70年代，以《海洋法公约》为代表的现代海洋法制度确认和赋予各国新的海洋权利，在公约奉行的“陆地决定海洋”原则的支配下，约占全球海洋面积35%的海域被划归至沿海国管辖，[14]由此岛屿在海域划界中的关键性地位陡然提升，尤其是《海洋法公约》中确立的专属经济区和大陆架法律制度，扩大了沿海国的可管辖海域和获取海洋资源的范围，进而成为相邻或相向沿海国同时提出权利主张的载体。而《海洋法公约》在分配海洋权益时对于海岸相向或相邻国家之间海域划界的规定较为笼统，未能在保护一国既得历史性权利与公约确立的新型海洋权益之间做出契合，且公约部分条文表述和内容设计方面存在诸多不周延，甚至是严重的缺陷。南海周边国家便以此为时机，通过发表声明、国内立法等方式，主张对我国在南海中部分岛礁享有领土主权，单方宣布在南海争议区域建立专属经济区和大陆架，挑战我国在南海拥有的主权、主权性权利和管辖权。

二、我国在南海争议区域维权执法的现存局势

(一)我国在南海争议区域维权执法面对众多性质各异的争端国执法主体

我国在南海进行维权执法的力量为中国海军、海警局和海事局，其中海警局和海事局担负南海海域日常巡航执法工作。而南海五国在海上执法力量组成和性质上差异明显，越南介入南海争议区的执法力量包括了海军、海警、边防部队和海上民兵自卫队，菲律宾则是由海军和海岸警卫队构成，马来西亚参与南海争议区域执法的力量为海军和海洋执法厅，印度尼西亚由海军、海洋与渔业部和交通部负责海上执法，文莱则由海上警察和皇家海军担负海上执法的职能。在上述国家的海上执法主体中，印度尼西亚和文莱没有统一、专门的海洋行政执法机构，各个涉海部门按照职权范围履行海上执法职责，在领海以外的执法活动主要由海军进行。从性质上划分，上述执法主体中不仅包括行政执法机构，还包括军事力量和准军事力量，呈现多样化特征。因而，在南海争议区域争端当事国的对峙和冲突既可能发生在行政执法力量之间，也可能发生在行政执法与军事执法力量之间，甚至是争端当事国军事力量之间。

(二)南海争端国在争议区域内竞相执法以抗衡我国海上维权执法活动

我国在南海争议区域依据《海洋法公约》以及国内法开展维权执法，对南海的渔业、油气、环境等各方面行使行政执法权，打击行政违法行为，维护南海权益。④而南海五国为在南海相关区域实现控制权，也纷纷寻找国内法和国际法依据实施海上执法。尽管各国在执法过程中援引国际法的逻辑不同，但是它们均主张以《海洋法公约》为据，而试图避开对其不利的国际法依据。目前我国与南海五国在执法方式上普遍采用船舶巡航执法，而南海争议区域远离大陆，具有范围广、海水深、台风频繁、海况恶劣等特点，且群岛中的岛礁面积狭小并罕有淡水，生活物资完全依托大陆补给。因而，我国与南海争端其他当事国在角逐争议区域控制权的过程中，经常出现执法船舶的海上对峙，一旦处理不当，冲突和摩擦一触即发。

(三)域外国家介入更加剧了南海争议区域维权执法复杂局势

领土归属与海域划界争端在近代国际社会中并不鲜见，冷战结束以来，美国、日本、印度和俄罗斯等南海区域外大国纷纷加大了对南海争端的介入。[15]尽管这些国家染指南海争端的目的、借口和方式不尽相同，但是从介入效果上看，却是不断地将南海问题推向复杂化和国际化。一方面，域外国家为牵制遏制中国，获取经济实惠，或是向南海五国出售武器和海上执法装备，提供技术支持；或是在国际舆论中大肆渲染中国威胁论，强化与南海五国的军事合作，增加这些国家与中国对抗的信心。另一方面，增加了我国与域外大国直接对抗的可能性，美国等国在鼓动南海五国屡次挑战南海争议区域和平秩序的同时，也以“航行自由”、“科学研究自由”等理由否定我国南海政策，为其挑战我国在南海的合法利益寻找借口。与域外国家在南海争端问题上形成一定互动的南海五国，在南海争议区域进行活动，往往会考虑这些域外国家的立场，而中国不得不对此做出回应，这就难免与域外大国形成对抗，[16]我国维护南海合法权益面临着更多的挑战。

三、我国南海争议区域维权执法中所面临的国际法问题

(一)《海洋法公约》因自身缺陷加剧南海争议区域执法困局

自《海洋法公约》产生以来，它一直被各国公认为管理和利用海洋最重要国际法依据。但是，由于该公约在制度设计、文字表述等方面存在诸多不完善之处，南海争端在《海洋法公约》框架下不仅未得到有效解决，反而渐趋复杂。

第一，《海洋法公约》未能解决好领土主权与管辖权衔接的问题。南海五国主张海域划界和海上执法的依据均为《海洋法公约》，而我国主张拥有南海诸岛主权和历史性权利，同时遵守《海洋法公约》关于海域法律地位和管辖权的规定。[17]在国际法中，确定的领土归属是海域划界和解决管辖权冲突的前提和基础，《海洋法公约》恰恰未能平衡好近现代国际法领土取得制度与海域管辖权间的冲突，导致我国与南海五国虽然均主张海上各类行为活动应符合国际条约的规定，但在管辖权归属方面却存在激烈的冲突，且这种冲突无法在《海洋法公约》自身构筑的法律框架内得到弥合。

第二，《海洋法公约》诸多条款涵义模糊加剧了南海区域争议。《海洋法公约》虽然对于诸多海洋核心事务建立了制度框架，但是在条文措辞上繁琐且不甚清晰，对很多关键问题进行了模糊处理。在制度设计方面，公约第121条虽然在概念上区分了“岛屿”和“岩礁”，并设置了不同的领土制度和管辖权制度，但并未给出区分岛屿与岩礁的具体标准，进而造成我国与南海五国对南海诸岛法律地位认识上的分歧。此外，《海洋法公约》还规定沿海国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下，应准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分，但对于全部可捕量、剩余部分的界定却语焉不详，使得我国在南海未划界区域内作业的渔业船舶频频受到南海五国的干扰。而在条文含义解释方面，公约第五部分和第七部分规定了航行、飞越自由及沿海国对专属经济区内的科学研究活动的管辖权，却未规定军事测量和侦查活动是否属于科研活动，亦未说明此类行为是否适用航行和飞越自由，因而中美之间产生了关于“无暇号”在南海是否拥有“航行自由”的纠纷。⑤

(二)多国执法引发的冲突凸显南海争议区域维权困境

在南海争议区域维权执法角逐过程中，争端当事国国内法及其缔结参加的国际条约普遍被作为执法依据。受国内法效力的制约及相关国际条约的局限，多国依法维权表象下呈现的法律冲突和法律空白，加剧了区域争议的复杂性。

第一，争端当事国多利用国内立法和国际法寻求在争议区域内的执法依据。在国际法层面，我国与南海五国在南海争议区域执法中均认同依据《海洋法公约》管理海域内相关活动，但事实上，争端国在争议区域执法过程中多片面援引《海洋法公约》的规定，往往把公约内容中利己部分予以最大化诠释，却对公约规定的顾及义务和公平解决争端义务⑥加以淡化处理，致使《海洋法公约》不能在南海争议区域有效地发挥定纷止争的作用。在国内法层面，南海五国不断地通过颁布国内法的方式创设其海上执法依据，赋予国内不同性质的执法主体在南海争议区域开展执法的权利，这些立法在内容上具有差异性，在管辖权方面具有交叉性。南海五国上述立法的表象是申明和显示当事国对南海争议区域的管辖权，为强化争议地区控制提供制度籍口，但实质上是要求他国在争议区域单方面做出自我牺牲或利益割舍。因此，此类国内立法不仅无助于《海洋法公约》宣称的“为海洋建立一种法律秩序，促进海洋的和平用途”的宗旨，⑦反而因争端当事国主张的片面性而滋生更多法律冲突。

第二，“执法行为”与“军事行动”的界限模糊增加了争议当事国海上执法主体摩擦的风险。南海争议区域执法主体的多样化，导致各国在管辖海域执法过程中可能会出现使用武力的情况，尤其是针对无视停船命令而逃跑的外国籍或不明国籍船舶动用武力。虽然《海洋法公约》第301条和《联合国宪章》第2条第4项等国际法规定禁止动用武力和武力威慑行为，但《海洋法公约》允许缔约国在领海、专属经济区和公海行使对具体事件的管辖权，当事国为确保其执法权的实效性所采取的动武行为是国内法和国际习惯法所认可管辖方式之一。而南海争议区域执法主体还包括了一些军事力量和准军事力量，军事力量和准军事力量的动武行为也可能被国际法认定为执法行为。参考2007年常设仲裁法院在“圭亚那与苏里南海域划界”裁决中关于“苏里南以武力制止并驱离了圭亚那授权的石油探勘船合法性”的论述，海上权限行为的定性更多地取决于行为背景、依据和方式，[18]P140-141而非行为主体和行为权限在国内法中的定位，这表明“动武行为”在国际法中尚存在分歧规定。而“执法行为”与“军事行动”界限的模糊，也往往为越南、菲律宾等规避其军事力量在南海射杀我国渔民的责任提供了藉口，致使国际条约和区域条约确立的和平解决争端的机制也不断地遭致破坏。

(三)可操作性协调机制缺位掣肘南海争议区域执法矛盾的化解

南海争议区域出现资源争夺、暴力执法等乱象，很大程度上与相关国际规则缺少可操作性的争议协调机制有关。尽管我国与南海争议相关当事国之间签订了诸多共同缔结的国际条约，但这些条约中所规定的争端解决方式，在解决南海争议区域执法冲突中缺少可操作性，无法化解多国执法带来的困局。

第一，国际条约尚不能为南海执法争端提供有效的解决机制。我国与南海五国既是联合国成员国，也是《东南亚友好合作条约》和《海洋法公约》的缔约国。《东南亚友好合作条约》第2条、第13条只是象征性地规定了“在处理国与国之间的关系时，缔约国应当遵循和平解决分歧和争端的基本原则”，“缔约国应不以武力相威胁或使用武力，在任何时候都应通过友好协商来解决他们之间的争端”，⑧但它并未给出具体的争端解决方式。而《海洋法公约》虽然包容了众多争端解决方法，涵盖了现行所能采用的一切手段，同时公约允许缔约国做出相应的保留。2006年我国根据《海洋法公约》第298条发表的排除性声明中表示对于海洋划界、军事活动、渔业和科研执法等重要领域的争端，不接受《海洋法公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖，[19]我国与周边国家南海执法争端只能通过《海洋法公约》第279条及《联合国宪章》第33条规定的“谈判、调查、调停、和解、区域机关或区域办法之利用或各该国自行选择之其他和平方法”求得解决。但《海洋法公约》和《东南亚友好合作条约》中规定的和平解决争端的方式不具有强制性，是否选择谈判、协商等争端解决方式以及解决效果直接取决于南海争端当事国合意。因而，从执行机制角度看，这些国际规则包含的争议解决内容缺乏实际操作性。

第二，争端当事国达成的多边文件中缺少具有可操作性的执法争议解决机制。自2002年《南海各方行为宣言》签署以来，我国先后与菲律宾、马来西亚签订《海事合作谅解备忘录》，与印度尼西亚签署《海上合作谅解备忘录》，2010年又签署《中国——东盟海事磋商机制谅解备忘录》。在性质上，谅解备忘录不具有条约属性，仅仅表明签署方的合作意向和合作立场，对当事国没有法律拘束力，当事国不履行也不构成国际不法行为。在内容上，上述谅解备忘录为框架性协议，虽然内容涉及海上航行安全、海洋环境保护和海上安全等实质性合作项目，[20]但是条文简约，其宣示性色彩远大于操作性，所构建的磋商机制为年度磋商机制，[21]在面临南海争议区域执法管辖权冲突时，无法提供及时有效的纠纷解决途径。

四、我国在南海争议区域维权执法的路径和法律应对

针对我国在南海争议区域维权执法中的现实和法律问题，需要从国际和国内层面的多维角度寻找破解之道。

(一)主张和宣示我国在南海争议区域维权执法的权利

目前南海五国在通过资源开发的方式攫取南海争议区域利益、借助媒体舆论热炒南海问题的同时，将南海争议紧张局势的责任推给中国，断章取义地引用国际法理论否定我国在南海的合法利益。因此，我国在南海争议区域维权执法时有必要明确主张和行使相应的权利，在南海争端国际舆论中鲜明地表明我国的立场。

第一，声明和主张我国在南海争议区域内的维权执法权。南海争议区域因海域划界主张重叠而产生，从中文和外文历史文献中，大量资料证明中国是最早发现、命名、利用和管理南海的国家。[22]事实证明，周边国家长期对我国在南海争议区域所拥有的权利存在清晰的认知和长期的默认。从法理依据上，中国取得南海争议区域权利与存续阶段符合时际法的一般原则。从上世纪40年代后期以来，伴随近现代国际法的转型，[23]中国通过颁布南海地图等方式，及时对南海既得权利进行法理固化。20世纪70年代后，南海周边国家以地理邻近、陆地支配海洋等国际法和海洋法原理，主张对南海争议区域享有管辖权，并进行不法侵占，罔顾国际法中的时际法和禁反言原则，这些国家的不法侵占行为不仅不会通过“时效”的方式取得南海争议区域的管辖权，反而应当对其侵害我国的海域管辖权的不法行为承担国家责任。

第二，应通过“软”、“硬”两种方式行使我国在南海争议区域维权执法的权利。在软实力方面，应借助传媒外交增强我国在南海争议区域维权执法的国际舆论引导性。国际舆论引导是国家外交活动中一项重要内容，我国通过外交活动宣示南海争议立场和抗议他国不法行为，离不开媒体舆论的报道，而新闻媒体的报道和舆论的演进又能影响外交的进程和方向。为此，我国在南海争议国际舆论发声方面，应借助于国际间信息、文化交流活动宣示主权和揭露事实，通过在他国举办南海争议区域历史和现状公益性展览、组织编写有关南海争议区域形成和发展的文学作品、参与或组织南海问题国际性学术研讨等方式，宣传我国在南海争议区域开展维权执法的历史依据和法理依据，以及相关国家在南海争议区域对平民进行暴力执法等客观事实，有目的地生成和调控舆论，打破美国、菲律宾等国垄断形成的一边倒国际舆论环境，进而引导他国公众在南海争议问题上的信念、观点、情绪和态度，扭转国际舆论对我国在南海争议区域维权执法问题上的敌视态度。在硬实力方面，通过定期巡航执法保持我国在南海争议区域的经常性存在。船舶海上巡航是一种传统的海上维权执法行为，也是实现对我国全部主张管辖海域的有效监管，向周边国家宣示中国政府捍卫海洋权益的严正立场的重要措施。当前我国在南海争议区域进行的是常态化巡航，常态化巡航是经常性的、非定期巡航，⑨有一定的局限性。为此，应完善我国在南海争议海域的巡航执法，一方面，要针对周边国家在南沙由占岛夺礁逐渐转变为加强对已占岛礁的开发利用，企图造成既成事实、永久占有的争议特点，将我国在南海争议海域的巡航执法逐渐过渡到定期巡航，实现争议海域维权执法常态化，以遏制南海周边国家侵犯我国海洋权益的行为。另一方面，要联合不同海上执法主体进行定期巡航执法。中国海警与中国海事需要通过调配不同区域内的执法船艇，增强南海维权巡航派出力量，强化对南海争议区域的实际管控；同时，中国海警与中国海事应当与海军组成联合巡航编队，建立海上执法信息共享平台，互相通报海上维权情报，弥补南海维权执法部门执法权限不对称的现状。为避免南海争端当事国在法理方面将我国在南海争议区域的定期巡航对外解释成为“无害通过”，我国在争议区域巡航执法过程中应通过广播、投放海底主权标识物、对海上违法行为进行管辖等方式，显示我国在南海争议区域的经常性存在。

(二)两岸合作开展南海争议区域海上维权执法

两岸在认知南海区域历史沿革、海域现状、维护南海海洋权益方面具有共通性。伴随南海岛屿主权和海域划界争端日趋激烈，两岸有必要尽速筹立南海合作维权执法机制，共同维护中华民族的海洋权益。

第一，“九二共识”和“一中架构”是两岸南海争议区域执法合作的政治基础。在坚持“九二共识”和“一中架构”的前提下，两岸均认可“国家主权”统一，不存在领土和主权之争。⑩由于两岸对于南海历史性水域的立场趋于一致，[24]P349-350南海争议区域维权执法合作属于事务性合作。故此，“九二共识”和“一中架构”既是两岸进行南海争议区域维权执法合作执法的政治前提，也是维权执法合作制度化协商的基础。

第二，两岸应在签订合作协议的基础上开展南海争议区域维权执法。协商签订区际法律协议的方式是两岸当前主要合作模式，也是彼此能够接受和可能实施的合作方案。目前两岸在已签订的《海峡两岸红十字组织有关海上遣返协定》和《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》中，适用范围皆不涵盖行政执法范畴。因此，两岸有必要在现有协议的基础上，扩大两岸合作执法的适用范围，将已在“厦门—金门”和“连江—马祖”海域开展的海上执法合作，逐步向南海争议区域扩展，并将南海区域渔业管护、海上交通规制、海洋环境保护等事项纳入协议调整范围或签订新的合作协议。在南海争议区域合作执法，可以考虑由大陆地区的中国海警、中国海事与台湾地区海岸巡防署在海上联合编队巡航，或与对方的海上巡航飞机合作；建立信息通报机制，在合作维权执法过程中发现的违法或者违规船舶，根据属人管辖或属地管辖的原则，分别交由两岸海上维权执法机构进行调查取证和处罚。

(三)完善南海争议区域维权执法相关立法

完善南海争议区域维权执法相关立法，需要与我国维权执法机制相衔接，清晰界定各海上执法部门的权责边界，并以此为契机对南海“断续线”内的历史性权利内涵予以阐述。

第一，制定海上维权执法的专门法。目前世界上具备统一或专职海上执法力量的国家均有相应的专门立法，如日本《海上保安厅法》、美国《海岸警卫队法》、马来西亚《海上执法厅法》、菲律宾《海岸警卫队法》等。笔者建议，我国应尽快制定《海警法》，一方面，明确中国海警局的职权定位，逐步解决巡航执法的管辖权和范围等问题；另一方面，以《海警法》为龙头法统合和规范机构改革前分散存在的大量涉海维权法律法规。《海警法》的内容应当包括确定海警局的执法资格和机构性质、机构设置、职责任务以及隶属关系、海上执法措施和程序等，进一步加强其在争议海域区域的执法地位，弥补《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等相关立法中关于海上执法程序性规定的不足。

第二，界定南海“断续线”内历史性权利的范畴。我国在南海“断续线”内享有的历史性权利是在《海洋法公约》制定前就已经确立的既得权利，公约的规定不具有否定这种既得权利的效力。而海上维权执法是依职权行为，立法对历史性权利范畴的界定直接影响到海上执法的主体、职权范围和执法手段，因而，只有明确南海历史性权利范畴，才有可能进一步界定南海维权执法的主体和职权。我国在南海“断续线”内享有的历史性权利应当是多方面的，具体包括“断续线”内水下沙洲、暗礁、暗沙和浅滩的领土主权；海洋生物资源管理、养护、探勘、开发之优先权利；海洋环境保护与保全之优先权利；科学研究之优先权利以及航海、航空交通管制的权利等。[25]但这些既得权利不应影响其他国家在我国南海的航行、飞越等方面的既得权利。[26]需要指出的是，“断续线”内海域的权利与专属经济区、大陆架权利性质不同。前者依据的是权利的法律性和历史性，后者依据的是《海洋法公约》，二者之间没有也不需要有必然联系。[27]因而，通过国内立法明确南海历史性权利的范畴与《海洋法公约》赋予沿海国在专属经济区和大陆架享有的权利并不冲突。

(四)推动签订争议区域海洋划界前临时安排协议

海洋划界前临时安排是在最终解决领土争端和缔结划界协议前，《海洋法公约》第74 条和第83 条要求相关国家应遵守的义务。我国与南海五国在最终解决南海岛礁争议和海域划界问题之前，可以按照公约的规定在海上执法领域进行合作，通过谈判达成在过渡期内实际可行的临时安排。参照目前我国与越南、菲律宾等国签订的海上合作协议模式，南海争议区域海上执法临时安排协议可考虑以如下步骤推进：首先，诚实履行磋商，缔结联合执法框架协议。双方或多方应通过对话、谈判等方法，协商缩小争议分歧，互通信息。在诚意履行磋商义务的基础上，继续努力与南海五国就争议海域海上执法行动缔结诸如“联合巡逻协议”等兼具可操作性和法律约束力的制度性规范。其次，在框架协议的基础上，配套相应的执行机制。我国海上执法部门可以与南海五国相关海上执法部门就争议海域的海洋环保、海洋科学调查、海上航行和交通安全、渔业资源捕捞与养护、打击跨国犯罪包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私等方面，直接进行细致磋商，努力缔结具体化合作协议，减少彼此因信息不对称而引发的海上冲突概率，逐步为今后解决海上领土争端和海域划界积累互信。最后，建立争议磋商机制，解决海上执法争议。面对争议区域中出现的执法纠纷，要求各方对争议现状保持克制，不要采取单方面的行为和措施，避免争议进一步升级。本文认为，可考虑借鉴北海或者墨西哥湾海上溢油监测和通报机制，在当事国海上执法部门间设置专门的联络窗口或联络热线，由《中国—东盟海事磋商机制谅解备忘录》中确立的年度磋商机制向日常沟通机制过渡，避免因单方实施过激行为或海上执法信息不对称而加剧南海争议区域的紧张局势。

结语

南海是沟通三大洲、两大洋的交通枢纽，具有重要的战略地位，而丰富的资源以及由此带来的利益成为南海五国对抗我国南海权益的驱动力。基于此，我国与南海周边国家围绕海洋划界及其衍生的其他海洋权益争端将持续存在，不可能在短期内解决，目前单纯依靠《海洋法公约》等国际法规则并不能有效地化解南海争议区域执法面临的困局。因此，面对南海争议区域海上维权执法问题，我国应通过主张和行使在南海争议区域维权执法的权利、开展两岸合作维权、修订相关立法等多方位措施，尽快完善南海争议区域维权执法机制，捍卫我国南海疆域，维护国家海洋权益。

注释：

① 《东南亚友好合作条约》是东南亚国家联盟(东盟)成员国于1976年2月24日在东盟第一次首脑会议上签署的，条约规定缔约各方在处理相互间关系时，应和平解决分歧或争端，反对诉诸武力或以武力相威胁。2003年第十届全国人大常委会第三次会议和2011年第十一届全国人大常委会第二十二次会议，分别批准我国加入该条约及其三个修改议定书。参见“全国人民代表大会常务委员会关于批准《东南亚友好合作条约第三修改议定书》的决定”，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-08/27/content_1670105.htm，访问时间：2015年2月1日。

② 南海五国专属经济区和大陆架立法的具体内容，参见常书：《印度尼西亚南海政策的演变》，《国际资料信息》2011年第10期;陈剑峰：《南海问题的复杂性及我国面临的挑战》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第3期。

③ 南海五国针对南海“断续线”区域的具体权利主张，参见贾宇：《南海“断续线”的法律地位》，《中国边疆史地研究》2005年第2期。Barry Desker. Defusing Tensions in the South China Sea. Asia Views[R], January 2013, pp.4-5.

④ 我国在南海管辖海域实施的维权执法行为，参见余晓洁：《中国海监南海定期维权巡航编队成功开展维权执法》，参见http://news.xinhuanet.com/politics/2012-07/03/c_112350338.htm,访问时间:2015年2月16日；熊勇先：《南海权益的行政法保护》，《中国海商法研究》2012年第4期。

⑤ 关于2009年“无暇号事件”参见余敏友、雷筱璐：《评美国指责中国在南海的权利主张妨碍航行自由的无理性》，《江西社会科学》2011年第9期。

⑥ 参见《联合国海洋法公约》第56条第2款、第59条。

⑦ 参见《联合国海洋法公约》序言第4节。

⑧ 参见《东南亚友好合作条约》第2条、第13条。

⑨ 参见商西：《〈马关条约〉118周年南海舰队巡航钓鱼岛》，http://world.people.com.cn/n/2013/0418/c1002-21180859.html; 黄子娟：《海监巡航可与海军战备巡逻结合形成双保险》，http://military.people.com.cn/n/2013/0428/c1011-21319884.html,访问时间:2015年1月9日.

⑩ 参见胡锦涛：《携手推动两岸关系和平发展，同心实现中华民族伟大复兴——在纪念《告台湾同胞书》发表三十周年座谈会上的讲话》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-12/31/content_10586495_1.htm,访问时间:2015年1月10日; 马英九：《壮大台湾，振兴中华》，《司法院公报》(台北)2011年第2期。

[1] 葛勇平.南沙群岛主权争端及中国对策分析[J].太平洋学报,2009,9.

[2] 曹建明等主编.国际公法学[M].北京:法律出版社,1998.

[3] The Mavrommatis Palestine Concessions, Greece v. Britain 1924, Permanent Court of International Justice[R]. File E.c. III,Docket V.I,Judgment No.2, 30 August 1924.

[4] 张爱宁编著.国际法原理与案例解析[M].北京:人民法院出版社,2000.

[5] Epsey Cooke Farrell. The Socialist Republic of Vietnam and the Law of the Sea[M].The Hague, Martinus Nijhoff Pub.,1998.

[6] Phiphat Tangsubkul,ASEAN and the Law of the Sea,Institute of Southeast Asian Studies[R].Singapore,1982.

[7] Outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the baselines:Joint submission by Malaysia and the Socialist Republic of Viet Nam[EB/OL], http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_mysvnm_33_2009.htm,2014-12-20.

[8] 梁振君.南海油气资源丰富，堪称第二个“波斯湾”[EB/OL].http://ccnews.people.com.cn/n/2012/0709/c141677-18475175.html, 2015-01-31.

[9] 郭文路,黄硕琳.南海争端与南海渔业资源区域合作管理研究[M].北京:海洋出版社,2007.

[10] 刘锋.南海油气资源开发与合作[J].新东方,2010,6.

[11] 杨光坤.近代国际法与现代国际法的本质区别[EB/OL].http://www.qstheory.cn/lg/xszh/201207/t20120716_170395.htm, 2015-2-12.

[12] 张海文.从国际法视角看南海争议问题[J].世界知识,2012,4.

[13] 贾宇.南海问题的国际法理[J].中国法学,2012,6.

[14] 张耀光,韩增林,安筱鹏.中国与海洋邻国间海域划界问题的研究[J].地理科学,2000,6.

[15] 李晨阳,邵建平.区域外大国对南海争端的介入及其对我国维护南海主权的影响[J].昆明理工大学学报(社会科学版),2011,5.

[16] 蒋国学,黄抚才.域外大国介入南海目的、方式及影响探析[J].亚非纵横,2013,3.

[17] 洪磊.2012年2月29日外交部例行记者会[EB/OL]. http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t909551.shtml,2015-3-3.

[18] See Guyana/Suriname, Award of the Arbitral Tribunal(PCA),17. September 2007(R).

[19] 古海峰.中国根据《联合国海洋法公约》第298条发表排除性声明的法律效果分析[J].中国海洋法学评论,2007,2.

[20] 延边.中菲海事合作备忘录签署，我国将与东盟加强海事合作[EB/OL].http://www.zgsyb.com/GB/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=14184, 2015-03-11.

[21] 中国—东盟合作:1991-2011. http://news.xinhuanet.com/world/2011-11/15/c_111169085_2.htm[EB/OL],2015-02-25.

[22] 杨翠柏.时际国际法与中国对南沙群岛享有无可争辩的主权[J].中国边疆史地研究,2003,1.

[23] Wilhelm G. Grewe. History of the Law of Nations World War I to World War II[J]. EPIL,Vol.II,R. Bernhardt ed.,Amsterdam,1995.

[24] 傅崐成.海洋法专题研究[M].厦门:厦门大学出版社,2004.

[25] 窦希铭.历史性所有权视野下的中越北部湾划界与南海争端比较[EB/OL].http://law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=9915,2015-03-15.

[26] 赵建文.联合国海洋法公约与我国在南海的既得权利[J].法学研究,2003,2.

[27] 贾宇.南海“断续线”的法律地位[J].中国边疆史地研究,2005,2.

(责任编辑：张保芬)

On the Law Enforcement of the Disputed Area in South China Sea

LiZhi-wen

(Law School of Dalian Maritime University, Dalian Liaoning 116026)

For pursuit of the lion's share of interests, the neighbor countries challenge China's right in South China Sea by competitively taking advantage of the system defects of modern law of sea, aggravating the existent complex situation of law enforcement further. The semblances of law enforcement competition among these countries reveal the truth of legal conflicts, legal loopholes and lack of operability of dispute settlement system in relative international conventions. For improvement of law enforcement system in of disputed area South China Sea, China shall uphold the claims and improve relevant domestic legislations, coordinate the functions between China Coast Guard and China MSA, and also prepare to construct cooperation law enforcement system in South China Sea between Mainland and Taiwan, hence promoting to sign law enforcement provisional arrangements prior to maritime delimitation in the South China Sea.

South China Sea; disputed area; law enforcement

1002—6274(2015)03—092—08

教育部重大攻关项目“中国与邻国海洋权益争端问题的国际法理研究”(12JZD048)、中央高校基本科研业务费专项资金项目(01780708)。

李志文(1963-)，女，辽宁朝阳人，大连海事大学法学院教授、博士生导师，研究方向为海洋法、海商法。

DF593 < class="emphasis_bold">【文献标识码】A

A