我国劳动执法体制功能的失位与重塑*

陈俊洁

(山东管理学院劳动关系学院，山东 济南 250357)



我国劳动执法体制功能的失位与重塑*

陈俊洁

(山东管理学院劳动关系学院，山东 济南 250357)

劳动法存续的利益基础决定着它必须将私法性规范与公法性规范驾驭在同一法律体制之下，达到公私双赢。我国现有的两套劳动执法体系便是为贯彻劳动法的这一目的而设定的。然而实践中，这两套体制却存在功能上的失位：以劳动仲裁为主要内容的劳动争议处理制度没有有效发挥其私权救济功能，以劳动监察为核心的劳动行政执法制度也没有很好地发挥其公权救济功能。重塑劳动执法体制的功能是必要的，也是国际劳动公约对我国劳动立法和执法体制的要求。

劳动 执法体制 和谐 劳动关系 公私融合

利益是法的核心问题，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[1]P82从根本上说，“法学就是关于发现利益、认识利益、确认利益、保护利益、选择利益、促进利益、协调利益的学问”。[2]P13劳动法学也有其存续的利益基础。对此，学者们往往将其归结为公益或者私益，把劳动法的产生过程归结为公法的私法化或者是私法的公法化。其实，劳动法的难题不是在公、私益之间做出非此即彼的选择，其生命力源自于公益与私益的融合。作为一种法律现象，劳动法是典型的社会法，兼具私法自治和公法管制的特征，它以劳动关系为主要调整对象，以保护劳动权为宗旨，驾驭着私法性规范与公法性规范的平衡，因而在促进和谐劳动关系、构建和谐社会的过程中发挥着重要的作用。“徒法不足以自行”，科学规范的劳动执法体制是劳动法的地位和作用得以实现的重要保障。然而，纵观我国的劳动执法体制，我们发现劳动法公私融合的利益基础在其实施的过程中并没有得到充分的贯彻。

一、我国劳动执法体制功能的失位

我国劳动立法者为了贯彻劳动法律法规的实施，设计了两套劳动执法体系：一是以劳动仲裁为主要内容的劳动争议处理制度；二是以劳动监察为核心的劳动行政执法制度。这两种制度彼此所依据的实体性规范性质是不同的，在理论上前者的直接依据是劳动合同，是一种私权利救济的方式；而后者的直接依据是劳动基准法，是一种公权力救济的方式。在具体程序上，前者由劳动者主动提出调解和仲裁的申请，通过社会第三方力量对劳动争议在权利义务上做出评价，在此过程中当事人可以自愿地处分自己的权利；后者由劳动行政执法机构主动依法对相关单位监督检查，通过对违法行为进行行政处罚达到对劳动者权益保护的目的。由此可看出：立法者想通过这样的制度设计，使劳动法将私法性规范与公法性规范驾驭在同一法律体制下，达到公私双赢。然而实践中，这两套体制却存在功能上的失位，无论是具有私法特征的劳动仲裁制度还是具有公法特征的劳动监察制度都是严重虚化和弱化的，没有发挥其应有的功能。

(一)劳动仲裁私权救济功能的失位

因劳动权利、义务而发生的劳动争议适用调解、仲裁取决于劳动法的私法因素。世界各国的民法典均视员工与雇主之间的雇佣关系为一种自由的契约关系①，即劳资双方通过劳动合同构建的劳动关系是建立在民法契约自由的原则下的，具有平等性、自由性和财产性，反映了各方的意愿。“契约自由的基础是自由主义的个人主义，是指基于个人意愿来决定契约”。[3]P12其法律依据是被誉为契约自由典范的1804年《法国民法典》第1134条第1款的规定：“依法成立的契约，在缔结契约的当事人之间有相当于法律的效力。”即契约自由的核心是“契约应当遵守”。“契约应当遵守”的思想来自于中世纪的教会法。教会法学家们从赎罪戒律出发，认为契约是当事人之间的法律，古罗马有“契约胜法律”之说，亦是此意。[4]P7当然，这一思想并非是人们主观臆断的结果，而是人类“从经验中学习”的产物。“从经验中学习”是一个遵循、传播和发展那些因成功而胜出并盛行的惯例的过程。“这些惯例之所以获得成功，乃是因遵循这些规则的群体取得了较大的成功并取代了其他的群体而演化发展起来”。[5]P17“这些行为规则在人类生存的环境中使较多的遵循这些规则的群体或个人生存了下来”。[6]P88所谓“契约应当遵守”，是因为契约能给人们带来更多的生存利益，不遵守契约，人们就无法获得更多的资源，从而使人们对契约的遵守成为一种惯例。劳动合同的缔结和履行也遵循着这样的规则。劳动者通过出让劳动力来谋生或获得合理的报酬，而用人单位也在劳动者的有偿劳动中获取更大的经济利益。由此可见，缔约人在缔约过程中是完全理性的。劳动合同可谓是劳动者和用人单位为了利益最大化的目标而展开的一种行动。由于劳动合同是劳动关系形成的前提，劳动关系的运行过程便是围绕劳动合同展开的，大致可以划分为三个阶段：缔约阶段、履约阶段和解约阶段。其中，在缔约阶段，劳资双方法律地位是平等的，通过谈判建立劳动关系，无论是工人择业还是单位用人都有自由选择权；在履约阶段，劳资双方按照雇佣合同的约定主张权利并履行义务，企业有内部自治的章程，劳动者享有获得报酬权，用人单位拥有用工的自由；在解约阶段，劳资双方可能会因此发生纠纷，但纠纷的解决仍然要以劳动合同为主要依据。因而，无论是哪个阶段，劳资双方均是以平等、自由协商的方式缔结和履行彼此间的权利义务，在此过程中“协议就是法律”，即劳动契约关系是劳资双方的一种私权关系。

基于各种社会原因(如劳动力供求关系的影响、社会保障制度发展的影响等)或劳动合同自身的因素(如合同签订不规范或存在各种漏洞等)，劳动争议时有发生。为了预防劳动争议的发生和扩大，维护稳定的经济秩序，世界各国均根据自己的国情建立了“调解、仲裁和诉讼”三道防线，即劳动争议处理制度②。我国于2007年先后颁布了《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》。然而根据相关法律规定，我国劳动仲裁的适用范围、程序等与其应发挥的私权救济功能并不相匹配。表现在：

首先，我国劳动仲裁的范围超出了其私法的范畴。按照法律规定，劳动仲裁的范围包括劳资双方因《劳动法》调整的各种劳动关系产生的劳动争议。而劳动争议的内涵是非常广泛的，不仅是劳动合同中的权利义务之争，还包含依劳动法律法规、集体合同、内部劳动管理规定而确立的权利义务之争。我国劳动法笼统地将劳动仲裁的范围限定为各种劳动关系，实际上是扩大了其受案范围。另外，我国法律将“劳动标准案件”纳入强制仲裁的范围，亦是染指了公法关系。因为有一些劳动纠纷，如最高工时和最低工资争议，触及的是最基本的劳动条件，是劳动基准法的主要内容，并没有调解的余地，劳动仲裁机构无权对其进行行政处罚。

其次，我国劳动仲裁的机构设置和程序的行政色彩较重。根据我国劳动法律相关规定，劳动争议仲裁机构是按照行政区划设立的，人民政府有设立劳动争议仲裁委员会的决定权。在我国的司法实践中，劳动仲裁委员会一般都设在劳动行政部门下面，其仲裁员都是由政府部门考核发证。劳动行政部门制定仲裁规则并指导本行政区域劳动争议仲裁工作，确认或更换仲裁委员会委员均须报同级政府核准。由此，我国的劳动仲裁蜕变成了行政仲裁，因而往往被认定为一种“特殊的劳动行政执法行为”，更不存在实质上的“三方原则”，难以担当公正中立的仲裁业务。另外，根据《劳动争议调解仲裁法》，我国劳动争议处理采取的是“一调一裁两审制度”，劳动仲裁和诉讼是两个完全独立的程序，其中仲裁程序只是诉讼程序启动的一个必要条件，法院并不对仲裁裁决进行实质性审查。即在诉讼程序启动以后，仲裁程序以及仲裁裁决在法院的审理过程中等于零。这一规定，一方面限制了当事人的诉权，平添了诉讼的障碍，无法体现当事人面对民事纠纷时的诉讼自由原则；另一方面也置仲裁机构中立的地位于不顾，导致仲裁的虚置，仲裁权威受损。这种不管不顾、不合逻辑的制度设计和实践操作，严重影响着仲裁裁决和法院判决的公正性。

(二)劳动监察公权救济功能的失位

契约自由与契约正义是相伴相生的。如果说劳动仲裁的私权救济功能始于契约自由理念，那么劳动监察的公权救济功能则源自于契约的正义。当西方国家进入垄断资本主义社会以后，自由主义者倡导的“自由平等”的私法精神与现实产生偏离时，私法的精神遭遇严峻的挑战，公权力对私权利的干预也成为一种必然③。《法国民法典》第1134条在规定契约自由的同时，也规定了对契约自由的限制，即该条第3款“前项契约应以善意履行之”。后续的社会法学派也在反思契约自由的过程中，提出了契约自由必须与诚信和公平共存。如内田贵把契约定义为“为实现已谋划完毕的目标，相互协作而结成的一个紧密有机关系，一个由诚实信用原则支配的协同体”。[7]P328尤其是在劳动合同领域，契约自由的运用与其他领域是不同的。虽然表面上劳资双方是平等的两个民事主体，但实际中劳动者和用人单位是完全不对等的，表现为经济实力、信息、资源、社会力量的不平衡，使得劳动者在整个劳动关系的运作过程中都处于弱势。基于对劳动者“弱势身份”的认定，各国均通过劳动立法的方式对劳动者进行倾斜性立法，将劳动权及其相关权利赋予给劳动者，并将一部分个别权利提升为社会公共利益予以特别关注，表现为劳动基准立法④。在此，劳动基准立法的目的在于通过保障劳动者的合法权益来矫正劳资双方严重失衡的利益分配关系，即劳资平衡与劳权保障。而这也正是劳动法的公法性价值所在。在市场经济社会中，劳资关系是整个社会生产关系的基础，劳资平衡是社会诸多利益合理分配的核心内容。而“劳动法是具有限制资本的商品分配，修正民法契约自由的机能”的，[8]P10具体体现在劳动法对劳动关系运行过程的修正上：

一是在缔约阶段，虽然劳资双方可以自由地进行双向选择，但这种自由选择不可以违背非歧视原则等劳动基准法律规定；关于劳动合同的内容，虽然劳资双方可以就工作时间、职工工资、职业培训、职工休息休假、劳动安全卫生、职工社会保险等内容进行协商，但协商的内容不得违背劳动基准法。

二是在履约阶段，劳动者通过让渡劳动力获取工资报酬，用人单位可以通过内部规章和劳动纪律管理内部员工，但这些内部自治的管理规定不得违反劳动基准法。

三是在解约阶段，劳动纠纷的解决依据也不仅限于双方劳动合同的约定，还有集体合同和劳动基准法的强制性规定。由此看来，用人单位和劳动者之间的关系，不纯粹是劳资双方的私权关系，而是关涉社会利益的弱势群体法律保护的公权关系。以劳动监察为核心的劳动行政执法制度，便是国家基于保障处于“弱者”地位的劳动者的合法权益，以社会利益横平者的身份进行的一种公权力救济方式。我国目前以劳动监察为核心的劳动行政执法体制是比较薄弱的，无论是法治层面(立法严重缺乏、法律位阶不高)还是技术层面均与其应承担的社会责任存在一定的差距，面临着规制的危机和法律权威的缺失，失位于其应发挥的公权力救济功能。表现在：首先是劳动监察的执法范围超出了其公法范畴。基于劳动关系社会化的特征，我国《劳动保障监察条例》将其受案范围扩大到了劳动关系的各个方面，劳动监察的功能已经远远超出了其建国之初对劳动安全的监督。现行劳动监察可谓是对用工单位进行全程的动态监控，既包括劳动基准，也包括劳动合同、劳动保障，既包括公法领域也包括私法领域。这便形成劳动监察涉足私法的范畴，使得政府公权力干预劳资双方自主权的事项时有发生，作为劳动保障部门基于有限的执法力量难以胜任这些工作，执法的权威也严重受损。其次是劳动监察的力度不足以承担起管制功能。强而有力的劳动监察制度是贯彻执行劳动法律、法规的重要保证，“如果只有劳动立法而没有劳动监察，(那劳动立法)只是一种道德运用，而不是具有普遍约束力的社会规则”。[9]P53然而现实中我国劳动监察的力度却不足以承担起管制功能。体现在：

一是劳动保障监察部门的机构设置存在弊端。从我国劳动保障监察管理体制上看，不同级别劳动保障监察组织由相应级别的劳动保障行政部门管理，而没有直接的上下级隶属关系，同时，劳动保障行政部门又受同级地方人民政府的领导。这种运行模式，导致实践中由于各地对劳动保障监察工作的重视程度不同，劳动保障监察组织在各地区的人员配置、经费保障等方面的差别很大，有的地方政府基于政绩考虑，往往将监察执法和经济发展相对立，导致重发展而轻执法，劳动保障监察组织更是形同虚设。

二是劳动监察缺乏强制措施。根据法律规定，劳动监察机构处罚用人单位违法行为的主要方式是罚款、责令改正等行政处罚措施。1994年劳动部颁发的《劳动监察员管理办法》，对劳动监察员的职权做了规定，但也仅限于查阅资料和检查劳动场所的权力，并没有赋予其一定的强制执行权。由于缺乏严厉的行政强制执行措施和“公法”特性，导致违法行为不能得到及时的处理，使劳动监察执法权威受损。

二、我国劳动执法体制功能失位的原因分析

如前分析，我国现行的两种劳动执法体制存在职能交叉、功能定位不清晰、衔接不力等问题。一方面，我国劳动执法体制整体呈现出公权力干预过重的特点，表现为理应发挥私权救济功能的劳动仲裁制度的行政化倾向，劳动监察范围涉足私法范畴且受地方政府干预过重。另一方面，受“公法私法化”执法理念的影响，我国劳动监察执法的力度又是较为宽松的，公权力的运作更多地寄托于企业和职工的内部约束管理上，导致劳资力量严重失衡。从这种揉杂的局面可以看出，我国劳动立法和执法对劳动法公私融合的价值取向把控不力，没有很好地调整好私法性规范与公法性规范的平衡。

公私法的明确界分始于近代资产阶级革命对政治社会与市民社会的界定，正如孟德斯鸠提出的：“民法是以私人利益为目的的……政治法是以国家的利益与保全为目的的。”[10]P19但是随着经济社会的发展，价值取向呈多元化趋势。在市场与政府双重失灵的背景下，出现了“私法公法化”和“公法私法化”两股思潮。劳动法等社会法的产生便是公法与私法相互渗透的结果。我国劳动法的产生也经历了公私法融合的过程，从计划经济时期的劳动行政规制到市场经济的劳动合同自由再到1994年《劳动法》的制定，劳动法呈现出了 “私法公法化” 和 “公法私法化”的演绎进程并逐步的发展和完善。现行劳动立法规范中既包含以契约自由为核心的私法性规范，也包括以公正秩序为理念的公法性规范。劳资双方可以自由订立劳动合同但是不得违反劳动基准立法的规定，国家作为公权力的行使者还负有保护弱势群体合法权益和平衡劳资双方利益的义务。可见，劳动立法者公私双赢的立法目的是很明确的。但是如何在公益与私益之间掌控平衡，从而使“以自治为导向的私法规范与以管制为目标的公法规范能够在同一法律体制下和谐相处”，[11]P125这成为劳动法在构建和谐劳动关系中的一项重大技术性难题。在我国现行“大政府、小社会”的模式下，公权力具有染指和干预私法领域的随意性，这一点从我国劳动仲裁机构设置的行政化可见一斑。司法实践中我国劳动者的诸多权益如就业权、劳动报酬权、职业安全权、社会保险权等的实现往往是通过政府的介入才更有效，而通过诉讼等方式则难以解决，从而在劳动执法领域形成了 “大政府”的管理模式，这种模式使公权力以维护公共利益为借口对私法自治的领域干预过多，对于市民社会的形成是很不利的，这也成为我国劳动者团结自助能力不足的体制性原因。正如江平教授所言：市场经济必须贯彻公权力不与民争利的原则。在劳动执法领域，我们需要把公权力关在笼子里，对于国家公权力介入私域的范围、程度等都应当有明确的权力清单，严防公权力的滥用。当然，随着福利国家的兴起，政府对社会权利的保障功能突显，因为“任何须经政府规制和控制的活动，由于它是现实和发展社会团结所必不可少的……只要它具有这样的一种性质，即除非政府干预，它就无法得以保证”。[12]P150劳动权的实现离不开公权力的保障，对劳动权的保障也是国家的义务。公权力与私权利是具有同一性的，政府作为公权力的拥有者理应成为公民私权利的最大保护者，劳动者权益的基本人权特性⑤也决定了政府在劳动关系领域中的责无旁贷，即“一切公法权利皆需借助公共权力来创设推行和实现”。[13]P684但是在以市场为取向的改革背景下，由于地方政府的自利性，我国政府在对劳动关系规制的加强与放松的处理上陷于盲目放松的歧途，表现在我国劳动执法活动合法性和有效性的缺失。当然，改革开放之初政府的放松规制对于促进经济效率和社会发展是有力的。但是随着改革的深入，在劳资力量失衡严重的情况下，政府应当加强对劳资关系的规制，承担起社会利益衡平者的责任。国际劳工组织在1998年提出了核心劳动标准，具体包括结社自由和集体谈判的权利、消除一切形式的强迫劳动的权利、禁止使用童工的权利、消除歧视的权利等，作为保障劳动权的底线。在此，国家对劳动关系公权力的干预应以最低标准为限，从而达到保障劳动者基本生存权的同时，又不妨碍劳动关系自治的目的。在构建和谐社会的今天，自由并非我们这个社会追求的唯一价值，对秩序、平等、正义等价值的追求也是不容忽视的。当然，公权力对私权利的干预是为了避免自由成为一种“邪恶的自由”，使社会地位低劣者以及经济上的弱者，免于在“契约自由之美名下，为社会地位之优越者及经济上之强者所迫”，[14]P502而非取代私法自治。如若不然整个社会秩序将会紊乱。因而，在我国劳动执法领域中，公权力介入私权利领域的程度要掌控恰当，让公法更好地为私法办事，让私法更有利于公法的施行，从而使劳资双方在意思自治和实质的正义间找到一个较好的利益平衡点。据此，劳动法的发展其实是其公法制度与私法制度同步完善的工程，任何一项制度的缺失和不足都会影响劳动法功能的发挥。

三、我国劳动执法体制功能的重塑

对于劳动权保障而言，劳动立法是内容，劳动执法是手段。劳动权的享有需要立法层面的确认，更需要对劳动法的贯彻实施。重塑我国劳动执法体制的功能，既是对我国劳动立法的审视，也是对我国劳动执法体制的再设计，对于完善我国劳动法公法制度和私法制度具有重要意义，这也是国际劳动公约对我国劳动立法和执法体制的要求。

(一)我国劳动仲裁制度私权救济功能的重塑

劳动关系的建立在理论上是契约化的结果，政府对此应予以尊重并固守其职责范围而不能随意干预。正如哈耶克所言：“现代意识强调的是尊重社会的自发秩序和自发规则,政府不应在非公共生活的领域有太多的自以为是的作为。”[15]P67仲裁机构与政府机关或司法机构是不同的，并不享有国家行政权或司法权。相反，仲裁机构的公正性取决于它特有的民间性或社会性。由于仲裁是一种由双方当事人共同信赖的第三方公正裁断的制度，劳动仲裁作为仲裁制度的组成部分应当具备仲裁的性质和程序规则，否则就不能称其为仲裁。我国劳动仲裁制度的行政化倾向使其染指了公法范畴，弱化了劳动监察的职能，也严重影响了其私法救济功能的发挥。因而，劳动仲裁作为劳动执法私权救济方式，应首先与“劳动行政”相分离。改革现有劳动仲裁机构应把握好以下几点：一是劳动争议仲裁委员会应当从劳动行政部门中独立出来，与民事仲裁委员会一并不按行政区划设置，使劳动仲裁回归仲裁的民事特点；二是在逐步确立工会自治的基础上，严格按照“三方原则”组织劳动争议仲裁委员会，建立真正独立的劳动仲裁委员会和公正、公平的“三方参与机制”；三是提高劳动仲裁员的任职资格和专业素质，取消(由劳动行政部门的人担任)专职仲裁员的设置。从而在机构设置上使劳动仲裁的私权救济功能得以归位。其次是要构建裁审分离、区别对待的纷争解决机制，以强化劳动仲裁的权威性和公信力。现行劳动争议“一裁二审”的解决机制已然被学界所质疑，立法者原本是为了缓解法院压力，维护和谐稳定的劳动关系，实际操作中却牺牲了程序效益，造成了制度设置的重叠、司法资源的浪费，给当事人平添了诉讼成本。回归仲裁的权威和独立性，应当尊重当事人的私法自治和程序选择权，实行“裁审分离”。目前从理论上，我们普遍把劳动争议划分为集体劳动争议和个体劳动争议，前者以利益调整为核心，旨在保护劳动者的“劳工三权”⑥，而后者以权利争议为核心。然而现行劳动法律规范却将集体劳动争议事项仅限于因签订、履行集体合同发生的争议，不包括其他的集体争议行为⑦。而且《劳动争议调解仲裁法》明确将劳动调解仲裁的受案范围限定为“权利争议事项”，作为例外，因履行集体合同所发生的劳动争议也被纳入劳动仲裁的范围。由此，“我国的劳动争议处理机制没有为传统意义的集体劳动争议提供可行的救济途径”。[16]P3按我国现行法律规定，对于前述的“其他集体劳动争议”，只能由政府行政介入进行协调，这种将集体利益置于政府严密控制之下的做法与劳资自治的精神是相悖的，对于平抑集体劳动争议，有效化解劳资冲突也是很不利的。因而修订《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律规范，重塑我国的集体劳动争议调解仲裁制度是非常必要的。对于集体劳动争议，考虑到其影响面大、涉及因素众多，建议以革新现有劳动仲裁机构为契机，将集体劳动争议仲裁分为两种——自愿仲裁与强制仲裁。其中，自愿仲裁以当事人申请为必要，强制仲裁则主要针对具有公益性的集体劳动争议。但无论是哪种仲裁，裁决的终局性是对劳动仲裁权威的重要保障。而对于个体劳动争议则应一律实行“自愿仲裁、一裁终局”，以体现劳资自治，给劳资双方较大的自由选择权。

(二)我国劳动监察制度公权救济功能的重塑

按照国际劳动公约规定，劳动监察是一项公共职能，也是一项政府责任。劳动监察的功能定位“主要集中于国家机关以社会关系的管理者和社会利益衡平者的身份出现，运用国家公权力对用人单位侵犯劳动者合法权益的各种不法行为进行事前干预、事中制止和事后处罚，以维护劳动者合法的劳动权、人身权与财产权、最终实现劳资关系的实质性平等”。[17]P61因而，劳动监察介入劳动关系领域边界的框定应以劳动者权益保护之必要为标准。从国外的劳动监察现状来看，各劳动监察机构的职责是非常广泛的，不仅包括常规的工资工时、休息休假、社会保险等职责，还包括工作岗位的安全卫生问题，甚至还包括移民劳动者的工作环境及非法就业问题。然而，无论这些规定有多宽泛，劳动监察执法范围的公法性特征不能违背。从目前我国劳动执法体制来看，劳动监察作为保障劳动法律法规实施的一套劳动执法制度，同时也是行政机关以国家公权力身份介入劳动关系领域的一种行政执法行为，承担着劳动者权益保障“底线控制”的责任。因而，在执法范畴上，劳动监察的内容应严格限定在具有公法规制功能的劳动基准法和劳动保障法的范围内，而劳动关系协调法属于劳资双方可以通过劳动契约自由协商的部分，隶属私法体系，其争议解决方式应采取调解、仲裁等私法救济的程序。另外，劳动监察的公权特征和行政性特征决定了它不应是被动的解决劳动争议的手段，而是主动的执法方式；不仅仅是一种事后救济模式，还应承担起事前预防的功能。劳动监察应当成为政府的一项重要的公共监管服务手段，履行相应的经济职能，通过对劳动者倾斜性立法的践行，确保监察体系能够覆盖到劳动基准和劳动保障领域的各个方面，以达到劳资关系的平衡。从国际社会上看，劳动监察已然成为社会治理的重要工具⑧。我国劳动保障监察部门要担负起“社会警察”的重任，就必须将“关口前移”，在劳资矛盾纠纷之初，或者用人单位不守法之前，主动依法监督检查，尽量避免劳动争议、劳动保障纠纷、突发事件、生产事故等矛盾和冲突的发生或者将纠纷降低到可控范围内。相对而言，这种预防性执法和全程性的监管，较之以往的事后执法和反应性执法难度更大，也给我们的劳动监察部门和职员提出了更高的要求，需要我们对现行的劳动监察制度，包括劳动监察法制体系、劳动保障监察部门的体系和机构设置、劳动监察的程序运行机制和监督机制等进行重新设计，以改变劳动监察“权力虚置”状态的同时，确保劳动监察行政执法行为的理性。如在劳动保障监察管理体制上，我们可以吸收借鉴《(工商业)劳动监察公约》(第81号)的规定以及多数国家采取的中央垂直领导的劳动保障监察管理体制。一方面，可以使劳动监察免受地方政府保护主义的影响，依法行使行政职权；另一方面，也有利于科学配置资源，提高劳动监察效率，统一执法尺度，消除经济发展不平衡给劳动监察带来的不良影响。劳动保障监察部门“社会警察”的角色定位，要求我们应当以立法的形式赋予其必要的强制执行权，如有权依法查封、扣押、冻结等。近年来，世界各国也都开始关注劳动监察执法的法律效力和执行力，并赋予劳动保障监察部门必要的司法或警察的权力，如2010年萨尔瓦多通过《工作场所风险预防法》赋予监察员一定的处罚权。劳动保障监察部门有权采取强制制裁措施，将有助于建立劳动监察执法的权威，同时也能更好地发挥其劳权保障的公权力救济功能。

结语：

劳动关系是社会关系中的核心部分，建立和谐劳动关系是一个系统的工程，包括健全合理的劳动法律法规、科学规范的劳动执法体制和强而有力的劳动者权益救济体系。劳动法公私融合的利益基础要求我国的劳动执法体制理应根据其各自所执行的公、私法规范来界定其执行的范围，从制度设计上进行严格的划分，充分履行各自的执法功能。只有这样，劳动法公私双赢的局面才能实现，才能促进劳动关系的和谐与发展。

注释：

① 1804年，法国颁布了第一部资产阶级的民法典《法国民法典》(《拿破仑法典》)，将雇佣关系称为“劳动力租赁”，并对“劳动力租赁”做了符合资产阶级要求的解释；1900年《德国民法典》进一步规定了“雇佣”一节。

② 如英国在 1824 年制定《雇主雇员仲裁法》，1889 年颁布《仲裁法》，1896 年颁布《斡旋法》，1919 年颁布《工业法院法》；德国在 1890年颁布《工业裁判所法》，1909 年颁布《工业调解和仲裁法》；法国最早建立了由雇主、雇员参与审判工作的劳动法庭制度；日本在 1946 年颁布《劳动关系调整法》。

③ 契约自由的私法精神在垄断经济的环境下，导致了经济上的弱势群体——劳动者逐渐面临剥削和不自由的境地，劳资关系矛盾重重，严重影响了经济的发展。为此，社会意识期望公权力的介入(包括社会立法、行政规制、司法审查等途径)来调和经济发展中的不平衡现象。

④ 根据《劳动法大辞典》，劳动基准立法即是关于最低工资、最高工时、禁止童工、劳动安全卫生等确定各项劳动条件最低标准方面的法律法规。从本质上看，劳动基准的设置对劳动者权益发挥着源头保护的功能。劳动基准是法定的最低限度的劳动标准，具有双向约束的作用，既约束用工方的行为，也约束劳动者放弃权利的行为，是劳动者权益保护的底线。

⑤ 二次世界大战以后，劳动权作为一项基本人权被通称为《国际人权宪章》的三个国际人权文书予以确立。在此，作为人权的劳动权的内涵被定义为“保障劳动者的生存权”，即《经济、社会、文化权利国际公约》第7条规定的“过得去的生活”。 所谓生存权“是指公民享有维持其生存所必须的健康和生活保障的权利”，其内涵和外延是非常广泛的，不同的国家对其界定也是不同的。

⑥ 根据2012年6月27日，财经网报道的《陈布雷：劳动立法不能代替“劳工三权”》，这里的 “劳工三权” 即工人的组织权、谈判权和罢工权。

⑦ 按照国际劳工立法，集体劳动争议的内涵应当包括组织参加工会问题、集体谈判、集体合同、集体行动、不当劳动行为等，签订、履行集体合同发生的劳动争议仅为集体劳动争议的一部分。

⑧ 在《劳动监察国际诚信准则》中，劳动监察机构的角色被界定为：“现代监察机构的作用是通过与雇主和员工组织合作，预防不公平的工作行为以及与工作相关的事故或职业疾病，从而确保社会安定与公正。”可见，在现代社会劳动监察已作为国家治理的一部分，对推动社会公正起着举足轻重的作用。

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[17] Sean Cooney．The New Taiwan and Its Old Labour Law：Authoritarian Legislation in a Democratised Society．Comparative Labor Law & Policy Journal，Vol 18，1996．

(责任编辑：张保芬)

Lost Track and Reshape of China’s Labor Law Enforcement System Function

ChenJun-jie

(Labor Relations School of Shandong Management University, Jinan Shandong 250357)

The interests of the labor law survival foundation decide it must control private law and public law under the same legal system, to achieve public and private win-win. The existing two sets of labor law enforcement system have been set for the purpose of implementing the labor law. In practice, however, the two sets of system loss their functions: labor arbitration as the main content of the labor dispute processing system without play effective use of its private right relief function, labor inspection as the core of the labor administrative law enforcement system is not very good use of its public rights relief function. It is necessary to restore the functions of the labor law enforcement system, also is the requirement of the international labor conventions to China's labor legislation and law enforcement system.

labor; law enforcement system; harmonious; labor relations;fusion of public and private

1002—6274(2015)03—154—07

山东省高等学校青年骨干教师国内访问学者项目经费资助，2014年度山东省教育厅高校科研社会科学课题“和谐劳动关系语境下我国劳动行政执法问题研究”(J14WB08)、2012年度山东省哲学社会科学规划研究项目“弱势群体的刑事司法保护研究”(12CFXJ07)、2011年度山东省哲学社会科学规划研究项目“和谐劳动关系视野下的劳动者职业稳定权研究”(11CFXJ05)的阶段性成果。

陈俊洁(1980-)，女，山东武城人，山东管理学院劳动关系学院副教授，中国政法大学访问学者，研究方向为劳动法学、行政法学。

DF47 < class="emphasis_bold">【文献标识码】A

A