党对国家机关的领导要顺应依法执政的要求

董茂云（宁波大学法学院，浙江宁波315211）

党对国家机关的领导要顺应依法执政的要求

董茂云
（宁波大学法学院，浙江宁波315211）

随着我国社会主义宪政事业的发展，党对国家机关的领导，应当纳入宪法法律的框架内。党要坚持依法执政的理念，对国家机关的领导应当重在政治领导和组织领导，主要通过党员进入国家机关担任领导职务的方式，从国家机关内部实现对国家机关的领导。党要维护我国的人民代表大会制，在将领导工作重心转移至人民代表大会的同时，要根据不同种类国家权力的性质和特点，及时调整与改善对不同国家机关的领导方式。

执政党；国家机关；依法执政

中国共产党是在长期的执政过程中总结各种经验教训，才找到了依法治国的治国之道。依法治国，建设社会主义法治国家，是党在新时期的重要任务和伟大事业。依法执政，是依法治国的必然要求，依法执政是执政党根据宪法和法律的规定，依照法定的职权和法定的程序，在法定的范围内进行执政的活动。党不仅要遵守宪法法律，而且必须确立宪法至上的理念，加强依法执政、依宪执政的理念。作为国家机关的人民代表大会、人民政府和人民法院、人民检察院（以下简称：人大、“一府两院”）的组织形式、职权配置和运作方式，都是由宪法法律规定的，党对国家机关的领导，必须顺应依法执政的要求。党要坚决维护宪法所确立的人民代表大会制，根据法治国家对法律创制、法律执行、法律监督各个环节的不同要求、根据各国家机关在宪法中的不同地位和权力运行特点，调整和改善对各国家机关的领导。党要通过自己的依法执政活动，成为国家宪法法律权威的捍卫力量，成为国家公共权力稳定性、连续性与有效性的保证力量。

一、党对国家机关的领导要纳入宪法法律的框架内

（一）党要树立和坚持依法执政的理念

执政党的执政，就是党通过掌握和运用国家权力，实现对社会的有效组织和管理。其具体来看有三种方式：一是通过国家机关实施对政治生活的领导；二是执政党居于国家机关之上，直接命令国家机关；三是执政党不通过国家机关，而是在国家机关之外直接行使国家的职能。①参见金太军、张劲松、沈承诚：《政治文明建设与权力监督机制研究》，人民出版社2010年版，第152页。有学者尖锐地指出：“党政不分，直接执政是以党权为中心，执政党采取对国家政权直接干预、包办、命令的方式，实现党的领导，这是专制式的执政；而党政分开、间接执政是以政权为中心，执政党采取对国家政权提出大政方针的建议、通过法律程序立法、由国家政权决策执行的方式，实现党的领导，这是民主式的执政。”②许耀桐、胡叔宝、胡仙芝：《政治文明——理论与实践发展分析》，中央编译出版社2006年版，第258页。我国宪法设计的是第一种方式，即通过国家机关实施对政治生活的领导，这既符合民主政治的自身逻辑，也符合国家治理的现实需要。因此，共产党作为执政党，一方面要坚持党对国家机关的领导，另一方面，党要保证国家机关依法独立行使职权。我国曾经出现过的以党代政的执政方式，虽然在政权建设初期有一定的合理性，但是，这种执政方式完全不适宜于现行宪法实施已经达三十多年的今天，更不适宜于宪法实施的将来。

依法治国方略的确立，标志着党要完成从依权威执政到依法执政的转变。因此，党一定要遵守宪法法律、维护宪法至上、推进宪政建设，增强自身可持续的执政能力、增强自己长期执政的正当性基础。党主导宪法法律的制定和完善，但党必须在宪法法律的框架内活动。人民主权与依法执政的逻辑表明，党的权力是有限的，党的权力及活动受宪法法律规范和限制。“执政党对公共权利的影响应当无所不在，但这种影响又是有明确边界的。”③王长江、姜跃等：《现代政党执政方式比较研究》，上海人民出版社2002年版，第565页。任何认为党的权力无限，或者党可以取代国家机关直接施政的认识都是错误的。

在我国，由于缺少法治传统，树立依法执政的理念不容易，坚持依法执政的理念更加不容易。党依法执政的经验不多，依法执政的实践中会遇到各种各样的问题和困难。同时，法治本身也并非包治百病，法治有时需要付出更高的社会经济成本。然而，依法治国和依法执政事关国家的前途和党的前途，在任何情况下，依法执政的信念不能动摇，依法执政的原则不能动摇。要坚定不移地推进依法执政，要在法治的原则和框架内研究和落实解决问题和困难的程序和方法。任何走回头路的倾向，任何留恋人治传统的情结，任何只求依法之形不图依法之实的做法，都是危险的和要不得的。

党实行依法执政，核心就是依宪执政。树立和坚持依法执政的理念，其核心就是要树立宪法至上的理念。人民当家作主、党的领导、依法治国，均已入宪，社会主义核心价值观已经在宪法中充分体现，成为宪法的核心价值。因此，宪法至上，是人民利益至上和党的事业至上的集中体现和规范表达。崇尚宪法至上、捍卫宪法权威，坚持法治原则，既是谋求人民利益、幸福之需要，也是巩固党的执政地位之需要。“特别是执政党要在宪法和法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，切实保证社会主义民主政治制度化、规范化和程序化的实现，从而将依法治国与党的领导和人民当家作主统一而不是对立起来。这是中国特色的社会主义政治文明正在不断完善发展、走向成熟的标志。”④同前注①，金太军、张劲松、沈承诚书，第42页。

（二）党主要通过组织和监督国家机关实现对国家机关的领导

执政党依法执政的首要任务是依宪法法律的规定组织、产生各国家机关。我国实行人民代表大会制度，党要领导人民通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并通过人民代表大会产生人民政府、人民法院和人民检察院。党是通过法定的国家机关实现对国家的政治统治。

在一个法治国家里，执政党无论作为一个统一的组织还是就其各级组织，都不应该成为国家机关或国家机关外的公权力机关直接具体地进行国家和地方公共事务管理。我国宪法明确了共产党在我国人民政治生活中的领导地位，但是，宪法并没有将各级党组织纳入国家机关的范畴内，也没有授予其任何具体的公共权力职能，因此，各级党组织的活动并不能直接产生公权力范畴的法律效力及法律责任问题。党对国家机关的领导，重在政治上的控制，其主要途径，是通过依照宪法法律组织中央和地方的国家机关，通过领导党在国家机关中的党员，尤其是担任国家机关领导职务的党员，在执行公务中，贯彻党的执政理念、执政方针、执政政策。⑤参见魏宏：《权力论——权力制约与监督法律制度研究》，上海三联书店2011年版，第339页。

党要适应从依政策执政到依法执政的转变。在依政策执政时，虽然有国家机关的存在，但党与国家机关的职能不加区分，党直接进行政策制定与政策执行。依法执政，就要区分党与国家机关的职能，党主导法律制定但不直接进行法律执行（行政执法与司法）。党并非在国家机关之上领导国家机关，党不能对各国家机关发号施令，党必须尊重各国家机关依法独立行使职权。党是以党员进入国家机关担任领导职务的方式，从国家机关内部实现对国家机关的领导。当然，基于各国家机关领导职务的不同类型及不同性质，法律法规确定了相应的职务任职资格要求，党应当在尊重相关任职资格要求及推选程序的前提下，把优秀的党员（包括优秀的民主党派的党员）选派、推荐到合适的国家机关领导岗位上。

党不能代替国家机关行使国家职能，但党应当负责对各国家机关行使权力履行职责实施政治监督和法律监督，党应该从习惯于“以党代政”，向注重“以党督政”的转变。“它对国家机关及其工作人员的监督，主要是通过党的各级领导机关、党组和党的基层组织的工作领导，对各级领导干部、党员思想、工作作风等方面进行监督，通过党的纪律检查部门对行政机关中的党员干部的违纪行为进行调查处理和监督。”⑥同前注②，许耀桐、胡叔宝、胡仙芝书，第432页。“所谓监督制约，除了国家权力之间相互进行外，主要来自人民群众和作为其最高代表的共产党组织。党执政的主要目的是领导和支持人民当家做主，保证和监督国家机关切实按照人民的授权执掌国家权力，而监督权力运行又是确保人民主权的有力手段和强大保障。执政党通过立法、政策建议和人事任免建议，对国家机关实现党的意志提供了一定程度的政治保障和组织保证，这属于正面直接领导。而仅此还是远远不够的，还应当建立反向约束制度，对各级国家机关及其工作人员实事求是地执行党的决策实施及时的法律监督。”⑦汪习根主编：《权力的法治规约——政治文明法治化研究》，武汉大学出版社2009年版，第392-393页。当然，各级党委对同级国家机关的权力运行情况及其工作人员的监督方式与责任追究形式，必须符合党规党法，符合国家法律的要求。目前，加强对党政干部的教育、加大反腐倡廉力度，都是“以党督政”的具体表现。当然，从根本上说，最重要的是监督各国家机关依照宪法法律行使权力、履行职责，依宪法、法律的程序，追究所有国家机关、国家机关负责人的违宪违法责任。

（三）党要根据我国人民代表大会制度的特点调整领导工作重心

人民代表大会制度是以人民代表大会为政治核心的政治制度。人民代表大会是权力机关，承担着代表民意、议决国政（或地方事务）、制定法律（或地方性法规）、监督执法等重要任务。根据宪法，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会产生同级“一府两院”并具有高于同级“一府两院”的宪法地位。这一宪法确立的政治体制，必须在实践中得到维护。因此，党对国家机关领导的工作重心，也应该从传统上的领导人民政府这一单一的工作重心，调整为领导人民代表大会和领导人民政府的双重工作重心上来，甚至应该向领导人民代表大会这一工作重心倾斜。党的领导工作重心的调整，是体现依法执政的需要，是体现维护和加强人民代表大会制度的需要。

在法律创制、法律执行、执法监督各个环节中，立法权是根本性的国家权力，党应当把工作重心放在主导立法、监督执法这两个环节。也可以说，党在新时期的主要任务就是，在政治上主导立法，组织上推荐并监督官员，思想上教育官员。党更多地是通过主导人民代表大会的活动，主导立法以及对“一府两院”执法的监督，具体的执法（包括司法）工作由“一府两院”来进行。

（四）党要根据不同种类国家权力的性质和特点以区别对不同国家机关的领导方式

国家权力可分为国家主权和国家治理权。国家治理权表现为立法、行政、审判、检察等权力，这些权力有共性也有个性。立法、行政两权与审判、检察两权相比，前两权更重政治考量而后两权更重技术考量。立法权与行政权相比，立法权的政治考量又高于行政权。审判权与检察权相比，检察权的政治考量又高于审判权。可见，就立法、行政、审判、检察四权来看，立法权政治考量要求最高，主动性最强，体现民主讨论民主决策最为直接，最适宜于党从其内部直接主导。审判权政治考量最低，被动性最强，体现技术判断最直接，独立性要求最高，对党的领导方式的规范化要求最严格。

虽然人民政府、人民法院、人民检察院均须向作为权力机关的人民代表大会负责，但是，基于行政权、检察权和审判权的不同性质，“一府两院”行使权力有着不同程度的独立性要求。人民政府行使行政权，虽然也应该有一定程度的独立性地位，但并无宪法上的专门规定，人民检察院行使检察权和人民法院行使审判权则有宪法确认的独立性地位。单就人民法院与人民检察院相比，一方面，上下级法院之间的关系是监督与被监督关系，上下级检察院之间的关系是领导与被领导关系，人民法院更侧重每一个法院的独立性，而检察院则侧重整个检察院系统的独立性；另一方面，法院的审判权具有效力上的终结性，而检察院的检察权则不具有效力上的终结性。可见，就行政、审判、检察三权来看，行政权的独立性要求最低，审判权的独立性要求最高。结合人民政府、人民法院、人民检察院在行使行政权、审判权和检察权过程中的不同的法定决策或裁决机制，党应该根据不同种类国家权力的性质和特点以区别对不同国家机关的领导方式。国家权力的独立性程度要求越高，党对国家机关的领导方式就越是要受到严格规范和限制。

二、改善党对人民代表大会的领导

（一）党要积极通过人民代表大会内的党组主导人民代表大会的工作

党首先要把党信任的人选通过选举选进人民代表大会。“中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织，首先是依法广泛地动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关，选派党员依法通过选举进入各级国家权力机关。”⑧石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。“党要积极负责任地推荐和选派优秀党员进入国家立法机关，并对进入国家立法机关的党员及相应的党组织实施领导，保障党的政策在立法中的贯彻。”⑨陈俊：《政党与立法问题研究——借鉴与超越》，人民出版社2008年版，第365页。党对人民代表大会工作的领导，主要是通过党在人民代表大会内设立的党组来进行的，党组应当成为人民代表大会的主导力量。党组既要争取统一共产党籍的人大代表在人大表决中的立场，还要在重大问题上寻求非共产党籍人大代表的支持。各级党委必须尊重人民代表大会的权威地位，不能直接对人民代表大会发号施令，而是通过人民代表大会内的党组，通过党组领导的占多数的共产党籍人大代表，主导人民代表大会的各项工作。由省、市、县的党委书记兼任地方各级人民代表大会主任一职，从加强对各级人民代表大会工作的领导来看，是有好处的。

然而，党组书记也好，党委书记也好，都不应当把党内工作的行政化习惯带到人民代表大会中去。人民代表大会是以会议的方式行使权力的，参会代表的平等独立地位是会议民主表决的前提。无论怎样身份的人大代表，无论是专职的还是兼职的人大代表，无论是普通的人大代表还是人大的主任副主任，在人民代表大会的会议中都是平等的一员。人大的主任、副主任虽然有法定的职权，但该职权一般属于与会议程序有关的权力，就会议的实体辩论和表决而言，所有代表都是平等的。因此，党组在人大中的活动，不是对所有的人大代表发号施令，而是在尊重宪法、法律及人大议事规则的前提下，用说服和协商的办法，寻求全体人大代表的最大共识。共产党的党组，是人民代表大会中的唯一党组，共产党籍人大代表也在人民代表大会中占人数的绝对优势，因此，通常不宜简单运用组织纪律的方式，在会议前强行统一共产党籍人大代表在会议中的表决立场。应该用解释、说服的方式促成共识，但要容忍不同的意见和立场。从一定意义上说，人民代表大会的民主程度，是与党内的民主程度成正比的。人民代表大会的会议中如果丧失了真正的民主表决机制，人民代表大会制度的意义也就没有了。

（二）党要把政治协商机制引入到人民代表大会的工作中

我国不实行政党竞争和政党轮流执政，既不搞两党制，也不搞多党制。我国实行的是共产党领导的多党合作制。因此，西方国家议会中出现的执政党与在野党的对立、较量，在野党议会党团对执政党议会党团的监督及牵制，在我国人民代表大会中是不能看到的。政党制度是政治历史与政治现实的产物。我国政党制度的优点在于，执政党与参政党精诚合作、同舟共济。但不可忽视的是，在这样的政党制度下，执政党和参政党的政治地位是确定的：一方面，执政党一家独大，人民代表大会中的民主表决机制无法体现参政党对执政党执政行为的有效监督；另一方面，参政党事实上也缺乏对执政党执政行为进行政治监督的基本动力。

为了发挥各民主党派在人民代表大会中的积极作用，共产党与各民主党派在人民政协中长期的政治协商经验，可以酌情引入到人民代表大会中来，在人民代表大会中形成执政党与参政党之间既有合作又有监督的机制。共产党作为执政党，共产党籍的人大代表当然要占人大全体代表的多数，党在人大的民主决策中赢得多数决是容易做到的。但是，简单的多数决有可能导致专横。党应该在人大工作中，通过政治协商，一方面，主动接受各民主党派的监督，一方面，最大限度地赢得各个方面的理解与支持。党所主导的民主决策，是有协商基础的少数服从多数的民主决策，民主决策的目标，不仅要维护多数人的根本利益，也要尊重少数人的正当利益。

（三）党要加强主导全国人大的权力规范与人权保障立法及违宪审查

党主导全国人民代表大会及其常务委员会在涉及政治制度、社会稳定和市场经济发展、社会与文化发展等方面开展了有效的立法活动，中国特色的社会主义法律体系已经建成。但是，就政治制度的法律建设而言，特别是就权力规范与人权保障的立法而言，党应该在领导政治体制改革的同时，主导加快与完善这方面的立法。为加强捍卫宪法法律的权威性，党应该以党组的方式成为全国人大内部和全国人大常委会内部主持违宪违法审查的主导力量，积极推进我国特色的违宪审查制度的健全与有效运行。

三、改善党对人民政府的领导

（一）党要支持人民政府向同级人民代表大会和上级人民政府负责

虽然一级党委领导同级人民政府，但是一级人民政府是向同级人民代表大会（及其常委会）负责并报告工作的，并承担宪法与法律责任。“执政党执政权实现主要是通过国家权力机关使党的主张经过法定程序变为国家意志，而政府则担负起执行上述已上升为国家意志的法律之使命。按照此制度设计，党的执政权应该通过人大立法这一特定的法律程序将自己的意志转化为国家意志来实现，这就意味着党和政府之间应该存在着法律这一联系中介，党对政府的领导应该是以法律为中介的间接领导。”⑩同前注①，金太军、张劲松、沈承诚书，第157页。全国人民代表大会及其常委会负责制定法律，省、自治区、直辖市和较大市的人民代表大会负责制定地方性法规，同时，人民代表大会有权力、有责任监督人民政府执行法律法规。如果说党对政府的领导应该是以法律为中介的间接领导，那么，从另一角度来看，党对政府的领导，很大程度上应该是以人大为中介的间接领导。

党首先要通过对全国人民代表大会（及其常委会）及地方各级人民代表大会（及其常委会）的领导，加强人民代表大会（及其常委会）对同级人民政府的工作监督，同时，党要通过各种途径，支持并督促一级人民政府向同级人民代表大会（及其常委会）负责。地方各级人民政府，具有地方行政机关和国家行政机关的双重属性。中央人民政府领导各级人民政府，上级人民政府领导下级人民政府。一级地方人民政府同时承担着向同级人民代表大会和上级人民政府负责的宪法法律责任。地方党委要支持同级人民政府承担这种双重责任，当此双重责任有可能因为局部利益与整体利益之间的矛盾而发生冲突时，地方党委要从政治大局出发，在维护宪法法律权威和维护国家法制统一的原则下，帮助、指导同级人民政府履行职责。

（二）党领导人民政府的重点是监督行政立法与行政执法

人民政府承担行政立法和行政执法的组织与实施，党委承担行政立法和行政执法的指导和监督。然而，就指导行政立法和行政执法与监督行政立法和行政执法相比，监督工作更加重要；就监督行政立法与监督行政执法相比，监督行政立法更加重要。人民政府有依法行政的责任，具体的行政管理工作包括行政立法和行政执法应当由人民政府自行组织实施。党对行政工作的领导主要是体现为事前事中的指导和事后的监督。事后的监督尤为重要。党委要维护宪法法律的权威性，有责任监督行政立法及行政规范性文件的制定与宪法法律保持一致，当发现行政立法及行政规范性文件与宪法法律不一致时，应积极启动行政立法及行政规范性文件的违宪违法审查机制。党委有责任监督行政执法的合法性和合理性，及时对行政执法提出指导性意见，认真监督并按程序启动（或支持启动）审查行政执法中的违法违纪问题。

（三）党对人民政府的领导应该比对法院检察院的领导更为直接

人民政府的行政工作，涉及面宽、事务繁杂、变化快。人民政府的行政工作比起人民检察院的检察工作和人民法院的审判工作，前者的政治性远大于后两者，但后两者的专业性和技术性远大于前者。因此，党对人民政府的领导应该比对法院检察院的领导更加直接，更加灵活。既要突出政治领导和组织领导，也要在尊重行政机关工作独立性的同时进行一定的工作指导。在依法行政的原则下，党的政策依然要发挥积极的作用，当然党的首要任务是要将自己稳定化的政策及时地通过全国人民代表大会及其常委会的立法程序上升为法律。但是，基于法律的滞后性和行政事务的复杂多变性，党的政策还应当在一段时期内，在不与法律冲突的情况下，指导行政工作。

四、改善党对人民检察院的领导

（一）党主要通过主导人民代表大会的活动以实现对人民检察院的领导

根据宪法，人民检察院作为国家法律监督机关，依法独立行使检察权，但检察院的工作须接受同级人民代表大会的监督（人大闭会期间，接受同级人大常委会的监督）。各级人民检察院与最高人民检察院一样都是国家检察机关系统的一部分，就性质而言，并不存在地方检察机关。因此，党在领导人民检察院时，既要把整个国家的检察系统看成一个整体来领导，还要考虑如何保障人民检察院依法独立行使检察权。因此，党对人民检察院的领导主要应该体现在，通过主导一级人民代表大会依法监督同级人民检察院的工作来实现。

（二）地方党委与人民检察院内的党组织不宜建立上下级关系

人民检察院不仅根据宪法依法独立行使检察权，最高人民检察院对各级人民检察院、上级人民检察院对下级人民检察院还实行垂直领导，为避免检察机关受地方利益的不当影响，省（自治区、直辖市）、市、县地方党委与各级人民检察院的党组织，不宜建立上下级关系。建议各级人民检察院所设党组织直接受上级人民检察院党组织的领导，最高人民检察院的党组织直接受中共中央的领导。此外，从加强中央的反腐力度而言，这样的垂直领导体制也是有积极意义的。

（三）党对人民检察院的领导方式应该有所限定

就人民检察院的检察工作与人民政府的工作相比，前者的专业性和技术性要大于后者，而后者的政治性又大于前者，检察权的独立性要求高于行政权。因此，党对人民检察院的领导应该有别于对人民政府的领导，在领导工作重点和领导方式上要有所限定。党对人民检察院的领导，重在政治领导和组织领导，除了地方党委通过主导一级人民代表大会（及其常务委员会）依法监督同级人民检察院的工作来实现领导外，检察院内的党组织可以采取业务政策指导和人事组织安排（包括人事推荐、思想教育和纪律监督等）两项工作并重的方式来实现领导。

五、改善党对人民法院的领导

（一）党主要通过主导人民代表大会的活动以实现对人民法院的领导

根据宪法，人民法院作为国家审判机关，依法独立行使审判权，但法院的工作须受同级人民代表大会监督（人大闭会期间须受同级人大常委会的监督）。各级人民法院与最高人民法院一样都是国家审判机关系统的一部分，就性质而言，并不存在地方审判机关。因此，党在领导人民法院时，既要把整个国家的审判系统看成一个整体来领导，还要考虑如何保障每一个人民法院依法独立行使审判权。党对人民法院的领导主要应该体现在，通过主导一级人民代表大会依法监督同级人民法院的工作来实现。

在我国，司法审判的独立性要求似乎与现实中的司法审判公信力的缺失形成矛盾，但是，人民法院的独立性要求，是人民法院所承担的司法裁判任务所决定的，这不是一个对于人民法院公正性能力的信任与否问题，而是一个给社会以公正信心的问题，党不仅要尊重人民法院司法审判的独立性，而且应该为社会对于人民法院的公正信念创造和提供条件。①参见卓泽渊：《法政治学研究》，法律出版社2011年版，第238页。虽然任何权力都应当受制约，审判权也如此。但是审判权所受的制约应当是法定的且合理的。从审判独立与审判受制约而言，两者并非并列的问题，前者是第一层面的，后者是第二层面的。因此，不能用审判权依法受到制约，去否定审判权的独立性。

（二）地方党委与人民法院内的党组织不宜建立上下级关系

人民法院的审判工作与人民检察院的工作相比，前者的涉及面与涉及的地方利益远大于后者。为了避免受地方利益影响，地方党委与人民法院内的党组织更不宜建立上下级关系。最好是，各级人民法院所设党组织受上级人民法院的党组织领导，最高人民法院的党组织直接受中共中央领导。

（三）党对人民法院的领导方式应该有严格的限定

相比行政权与检察权，法院的审判权有很强的被动性。法院的审判工作重心是法庭审理，而法庭审理受三大诉讼法的严格规范。可见，人民法院的审判工作比起人民政府和人民检察院的工作来，应受法律程序更严格的约束。因此，党要在最大程度上保障人民法院依法独立行使审判权，党对人民法院的领导，无论在领导重点和领导方式上都应有别于对人民政府和人民检察院的领导。党对人民法院的领导，重在政治领导和组织领导，地方党委通过主导一级人民代表大会（及其常委会）依法监督同级人民法院的工作来实现（不得超越法定诉讼程序进行个案监督），法院内的党委要把工作重点集中到对审判人员的人事组织安排和教育监督上来（包括人事推荐、思想教育、纪律监督等），重视司法理念的引导，避免对具体审判业务的指导与干预。

（四）当前党领导人民法院的重点是规划与指导司法改革

从上世纪九十年代起，一些国家先后掀起司法改革的热潮，而执政党，一定是司法改革的主导力量。我国正在推进深入的司法改革，党中央已经成为我国司法改革的领导核心，一些具体的司法改革措施正在一些地方进行试点。当然，党中央关于司法改革的顶层设计，应该在宪法法律的框架下进行，如果司法改革措施与现行宪法法律相抵触，就应该按程序先行推动相关立法（包括宪法）的修改。各地方党委，要在党中央的领导下，积极配合、支持、指导司法改革的试点与推广。司法改革需要整合各种政治资源，在目前的体制下推进司法改革，需要各级地方党委在司法改革政治资源的整合中，发挥主导作用。

六、改善党对各国家机关相互关系的协调

（一）党要促进各国家机关在宪法法律框架下的分工与配合

中央各国家机关之间、中央与地方国家机关之间的关系，是由宪法和法律来确定的。从理想的角度看，各国家机关可以在宪法法律的框架下形成合理的职权分工和有效的工作配合。但是，一方面，国家机关的职权划分总有模糊之处，另一方面，国家机关在职权运行中也难免不受部门利益及地方利益的困扰。因此，在实践中，各国家机关难免出现分工与配合不顺的情形。作为一个执政党，一定要通过自身的各种措施，来支持和促进各国家机关在宪法和法律框架下的分工和配合，既要避免基于长期习惯而出现的权力不均衡，也要避免基于现实功利而出现的权力争夺或责任推诿。譬如，我国长期存在着行政权优越的传统，法院审判权、检察院检察权曾经受到来自行政部门的较多干预。党在加强对各国家机关的领导中，要督促行政部门尊重司法的独立性和司法权威，要积极并有力地支持人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权。

（二）党要支持各国家机关通过宪法实施监督机制解决公权力争议

党要积极推进宪法实施监督机制的完善。宪法实施监督机制重在承担以人权保障为核心的法律的合宪性审查，同时还应承担裁决各国家机关之间因权力划分而发生的公权力争议。当然，相当数量的公权力争议是可以通过国家机关之间的沟通和协商来解决的，但是，也有一些因权力划分引发的公权力争议的问题，是需要通过结合个案，解释法律甚至解释宪法才可以解决的。因此，将来有待成立的全国人大常委会的宪法委员会，应该既负责对法律的合宪性审查，也应该负责对国家机关之间因权力划分引发的公权力争议的裁决。党一方面应当支持各国家机关之间通过相互沟通解决公权力争议，也要支持各国家机关通过宪法实施监督机制解决公权力争议。

总之，党要顺应依法执政的要求，调整和改善党对国家机关的领导。“依法执政的展开，关键是要在法律上科学地设定执政党与国家立法、行政和司法机关的关系，从而据此提高执政党依法治国和依法行政的能力，在处理党政关系上总揽全局和协调各方即应用法律来调整各个方面的外部利益关系的能力。而党权与国权关系的正当化、理性化和规范化，正好是宪政国家构建的根本保障。”①同前注⑦，汪习根主编书，第364-365页。依法治国和依法执政是大势所趋，如何处理好党权与国权的关系，是我国国家政治法治化、国家权力法治化的核心环节。我国的执政党有着不同于任何一个西方执政党的任务与使命，因此，从西方政党的经验中来寻求执政党依法执政的办法是不够的，我们必须在汲取世界政治文明经验的基础上，充分认识中国问题的特殊性和复杂性，结合实际，通过制度创新和制度改革，寻求党权与国权关系的理性化与法治化，及时调整和改善党对国家机关的领导。

需要强调的是，党顺应依法执政要求调整对国家机关的领导，必须坚持以下三点：一是党要崇尚宪法法律至上；二是党的执政权和执政行为要规范化、程序化；三是党领导国家机关的方式方法要针对国家机关的不同性质有所区别。不过有一点是可以肯定的，加强党的领导，重要的不是党管的事情越多越好，重要的是党发挥的影响力越大越好。用一个人的身体来比喻国家，党的领导是思想灵魂，各国家机关的职能如同头颅与四肢，党领导国家，但党不能代替国家机关直接施政。

（责任编辑：姚 魏）

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1005-9512（2015）03-0057-09

董茂云，宁波大学特聘教授。