日本公务员“缓慢升迁”制度的利弊分析及启示

〔摘要〕近年来，由于日本经济社会发展受阻，J型管理（日本式管理）受到广泛批评，日本公务员“缓慢升迁”制度被认为应为日本社会现状负责。应该理性看待日本的公务员“缓慢升迁”制度，其既具有保持长时间人员竞争关系与组织稳定、推动全面激励机制的实际运转以及促进公务员自我投资与学习等优势，但也存在着引起“集体倦怠”、“论资排辈”以及人才流失等方面的问题。同时也要看到，其“坚持风格”、追求“效率”与“动力”的平衡及促进制度与环境的匹配等内容对于我国的人事制度变革具有极为重要的启示。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 1203（2015）05- 0112- 04

〔收稿日期〕2015-08-11

〔作者简介〕潘墨涛（1986-），男，山西太原人，国家行政学院2014级行政管理专业博士研究生。

日本式管理（Japan Style），即J型管理是以“理念”为主的管理，以终身雇佣制、年功序列制和企业工会制为其核心“特色”。其中，在人事制度和工资制度方面，日本公共部门和企业实行的终身雇佣制与年功序列制，虽然对员工的长期稳定发展有利，但却不利于员工自身能力的提高和技术创新。特别是近年来，由于日本本国经济社会发展受阻，独具日本特色的终身雇佣制使日本企业丧失了通过裁员等手段改善财务状况和重构组织机构的机遇，从而降低了企业抵御风险和衰退的能力。因此，无论是日本企业还是公共部门，J型管理（日本式管理）都受到社会各界的怀疑和指责。2015年3月26日，索尼公司申请破产，更是将J型管理（日本式管理）推向日本国内外舆论漩涡的中心。日本舆论批评剑指终身雇佣制的同时，以“缓慢升迁”为特色的日本人事行政制度也被认为压抑了组织和社会的活力，口径一致的批评声难免对制度优劣的解读出现偏差，尤其在对日本公务员“缓慢升迁”制度的认识问题上，长期的主观臆断对公共管理学界产生了消极的误导作用。所以，对于屡遭批评的J型管理（日本式管理），特别是对于日本公务员“缓慢升迁”管理制度的认识与评判，需要冷静、客观的思考，深入探究其利弊，并得出务实的启示。

一、日本公务员升迁制度：“缓慢升迁”

所谓“缓慢升迁”，主要是相对于美国企业（M型组织）人事管理而言的。罗森巴乌姆的“胜出模型（tournament model）”将M型组织的“快速升迁”解释为：组织成员进入企业之初（3年~ 4年）内的业绩对今后的升迁具有决定性的意义。而研究日本企业和公共部门的相关学者在分析M型升迁管理模式的利弊之后，认为M型的升迁管理模式将使组织管理面临窘境，易造成组织内部竞争过度、“升迁领域的马太效应”（即在组织升迁管理中，个体越早得到升迁则后期升迁更为顺利，呈现“一步快，步步快”的类似职位升迁马太效应的现象）以及无法维持长久的最大人员范围内激励等诸多问题。因此，为探寻符合日本实际情况的升迁管理模式，J型公务员升迁管理模式以个体职业生涯为基点进行“缓慢升迁”，以避免M型升迁管理模式所凸显的弊端。

具体而言，以“缓慢升迁”为特征的J型公务员升迁管理模式，从“对知识的熟练运用”以及“长时期的持续竞争”两个目标出发，在终身雇佣、论资排辈、公务员非流动性劳务市场等J型雇佣管理体系下，对公务员职业生涯进行整体性、长期性系统规划，使每一个公务员都能在长时期内保持竞争心与对自我能力的投资欲望。J型公务员升迁管理将个体公务员职业生涯划分为三个阶段，初期阶段的升迁规则是论资排辈，同样学历和工龄的成员拥有同样的升迁资格；职业中期阶段升迁速度取决于竞争，但即使有人在升迁上有些落后，但在经过某一段时间后仍然可以得到升迁，并没有像“胜出竞争”那样，给落伍者设置一个“最高极限”；职业的后期阶段，“胜出竞争”才成为升迁管理的基本规则，“升迁快慢”与“滞留原地”在此阶段呈现得十分明显。所以，这样的升迁管理呈现出明显的“缓坡状”，个人成败只有在退出组织的一刻才有定论，组织成员的架构也相对较为稳定。

二、日本公务员“缓慢升迁”制度的利弊分析

由于近年来日本经济走势不佳，本被日本经济奉为神明的“缓慢升迁”的升迁管理制度遭到了学界的反思与批评。但即使在当前经济社会问题突出、政府缺乏稳定性的严峻形势下，“缓慢升迁”制度依然在日本公务员管理中起了重要作用。因此，客观公正地评价日本公务员“缓慢升迁”制度意义深远。

（一）日本公务员“缓慢升迁”制度的优势

日本公务员“缓慢升迁”的人事制度对其本身具有三大积极作用：保持长时间人员竞争关系与组织稳定，推动全面激励机制的实际运转，以及促进公务员自我投资与学习。

1.保持长时期人员竞争关系与组织稳定。“缓慢升迁”被认为竞争是组织发展的动力，稳定是组织效率的保证，这种晋升制度将政府内部的职位竞争周期尽量延长，保证在一种稳定的内部职位体系下，保持一种必要的竞争态势。“围绕着职位的竞争越是激烈，越对从业人员的‘主动性’具有有效的促进作用。” 〔1〕8日本式“缓慢升迁”的晋升制度以这种方式维持了公共部门内部竞争、稳定与效率的平衡。另一方面，日本国民最大的优点就是长久以来已植根于国民性格中的钻牛角般认真做事的“匠人精神”，而这种“匠人精神”发挥极致的首要前提是组织中个人职位体系的稳定。从这个意义上说，灵活多变、立竿见影的“快速升迁”式的升迁管理制度并不符合日本国民性格特点，而“缓慢升迁”、循序渐进，可以给公务员个体更多适应工作、做好工作的时间，更有利于“匠人精神”在政府中的塑造，更适合日本的国民性格。

2.推动全面激励机制的实际运转。在竞争与合作二者关系上，“缓慢晋升”制度所维持的是一种稳定、中庸的竞争合作关系。它尽量使组织内部的竞争维持在一定限度内，但又不影响合作机制的正常作用。“为防止士气的下降，企业采取了仅仅适度唤起竞争意识，让其成员逐一参与竞争的机制” 〔1〕11。尤其是在政府部门中，在公务员之间，为了使竞争不至过度而削弱其激励作用，“缓慢晋升”的升迁管理制度还与“累积型奖励体制”相结合。所谓“累积型奖励体制”，即用间接的方式将不同职位报酬差别降至最低，将个体对组织的贡献作为参考并长时间存留在组织中，在较长时间内进行不间断、点滴式的奖赏。所以，日本政府每年年终考核所涉及的奖励并不能完全从下一年度的报酬中显现出来，这与“缓慢晋升”的制度形成了配套的激励机制，形成了一种“全职业生涯”的公务员激励办法。“缓慢晋升”制度与“累积型奖励体制”这两种配套的制度机制，实际上已经转变成了可以最大限度地调动公务员工作积极性的一种构造形式，形成了对组织的全面激励，对于组织稳定与发展都保持了长期的推动作用。

3.促进自我投资与学习成为一种组织文化。日本民族对于自我学习的投资长期保持在世界前列，其原因之一就在于无论是公共部门还是私有企业组织，“缓慢晋升”的职业发展图景为所有人提供了长期、平等的竞争环境，成为个体自我投资与学习的外在动力。“大型企业的组织体系期望能够对人力资源进行有效分配，同时也希望通过组织手段（对空缺职位的分配）令从业人员士气的高涨和工作能力的养成成为一种常态” 〔1〕10。政府公务员管理采用“缓慢升迁”模式，能够有效发挥“诱饵机制”的作用。相比较M型升迁管理而言，J型缓慢升迁的公务员人事管理模式并不急于发出对公务员群体高度信任的信号———快速升迁，而是以“缓慢升迁”有效防止公务员个体丧失对提高处理公共事务技能的工作热情，在这种情况下，以组织对成员的较低承诺、隐瞒有关成员能力认可度信息为条件，政府公务员“缓慢升迁”人事管理制度提高了公务员自我投资学习的热情，提高了对自我培训的格外关注，最终形成一种自我投资与学习的政府内部组织文化。

（二）日本公务员“缓慢升迁”制度的弊端

日本公务员“缓慢升迁”的人事制度同时也存在种种弊端，主要表现为引起“集体倦怠”、“论资排辈”的危害以及造成不必要的人才流失等三个方面。

1.日本公务员“缓慢升迁”制度的“集体倦怠”问题。“缓慢升迁”制度所设计的持久的竞争态势，在理论上具有合理性，但在实践中仍然会产生“集体倦怠”的问题。一方面，长时间的升迁压力和竞争并不必然提高公务员群体的工作效率，制度制造的紧绷的神经对于政府绩效也并不一定是件好事。日本政府公务员的绩效贡献只能为个人换来“不相称”的回报，绩效的“剩余价值”虽然承诺在个人绩效水平下降的职业生涯后期回补，但长期平淡的工作与“为未来投资”的愿景并不适合于现实社会的所有人。随着时间的推移，这种吃“大锅饭”的升迁制度必然会在办公室内制造一种“集体倦怠”的气氛，这对政府组织绩效的提高大为不利。另一方面，日本政府人事升迁管理极为重视“累积型奖励体制”。在日本，政府部门的《工资法》和工资表基本代替了《职阶法》对公务员职务分类的作用，同时期进入政府组织的公务员群体在整体职业生涯中工资水平差别并不大，升职与工资上涨没有绝对的关系，所以，“缓慢升迁”的长期激励作用也将因缺乏实质性的工资配套激励机制而大打折扣。简言之，“累积型奖励体制”与作为组织激励之本的工资管理相对分离，不利于调动公务员工作的积极性。

2.日本公务员“缓慢升迁”制度的“论资排辈”问题。日本公务员“缓慢升迁”制度虽然有一系列的配套措施以激发组织成员竞争活力，但归根结底是一种“论资排辈”的升迁管理。“缓慢升迁”制度所设计的政府内部长期竞争关系，其实大部分只涉及同年进入组织的公务员，年龄段差和代际之间竞争性并不明显，“前辈”“后辈”之间形不成“后浪推前浪”似的良性竞争合作关系，激励效果不如预期。尤其当年轻公务员队伍中的“优胜者”最终进入高级领导职位，成为同年龄段、同资历人群中的佼佼者后，这种激励非但不能使其继续保持良好的状态，反而会进入一种“比上不足比下有余”、“静待退休”的消极状态。另外，“论资排辈”不仅规避了不同年龄段、不同资历公务员群体间的竞争，而且相对稳定的晋升机会形成了封闭式、活力渐失的政府人力资源管理。“入口选拔和同一年次者同时晋升使得各部门间的人才不流动，加剧了机构组织的割据性，使政府的政策调整越显困难” 〔2〕。

3.日本公务员“缓慢升迁”制度的“人才流失”问题。就算是在对集体组织保持高度信任感和行为一致性的日本，也并不是所有人都习惯于“缓慢升迁”，“急功近利者”十分常见。在婴儿潮时期出生的公务员群体逐渐退休后，办事勤恳、甘于奉献、任劳任怨的特质在新一代公务员群体中已经逐渐消退，越来越多的人开始抱怨“缓慢升迁”制度对于年轻人“的不公现象”。尤其在近几年，经济不振加上天灾人祸，日本政府推行了减薪、减人的“双减报国”的举措，公务员从政府组织得到的稳定支持在不断减少，尤其对一直以来“忍耐”“缓慢升迁”制度而投资、奉献的公务员是一种残酷的心理打击。公务员个体代际特征因素与政府环境因素已经造成了一定程度的“人才流失”，相关统计表明，截至2015年1月，日本公务员人数较2014年减少了1 093人，即使加上临时增加人数，净减数也达到454人，这对于视公务员为“金饭碗”、公务员人数常年保持递增的日本社会也是一个不小的打击。

三、日本公务员“缓慢升迁”制度的启示

日本公务员“缓慢升迁”的人事制度在战后长时期内保证了日本各级政府组织的竞争力，近年来，虽然这种制度的缺陷在实践中被无限放大，但也不能否认其所具有的积极意义和在将来不断发展变革的潜力。所以，一味地认为J型人事管理制度已然过时，不如从发展的角度来审视问题，得出启示，寻求突破。

（一）升迁管理风格特点的坚持与变革

现阶段，基于问题和挑战，改革和改良公务员升迁管理模式已经成为日本学者研究的重要课题。但无论面对怎样的问题，日本管理学界都没有放弃“缓慢升迁”的基本思想，在创新中不断推动其与管理环境相适应，努力完善这种管理范式。虽然多种探索性、渐进性的改革尚未显现出成果，但“坚持风格”是值得我们借鉴的。升迁管理风格是在长期实践中逐步积累养成的，是成就，是信心，更是标签。日本公务员“缓慢升迁”的管理风格与J型管理一脉相承———以组织是家为荣，以改换门庭为耻，绝对地服从，谦恭地学习，这些风格对政府组织建设具有重要的积极意义，是不适宜进行根本性变革的。需要变革的应当是技术的因素更多一些，而不应涉及组织管理的风格特质。在日本公务员“缓慢升迁”制度的变革中，很容易发现这种对内部机制的“小修小补”，如增加附加的制度性规则、改变政府基本的行为方式等，这些方法在保证不“伤筋动骨”的同时，对公务员升迁管理中存在的问题都具有弱化危害的积极意义。

（二）“效率”与“动力”二者间的融合与平衡

一般而言，公务员升迁管理的基本关注点在于“效率”和“动力”两方面。在升迁管理中如何能够兼顾“效率”与“动力”，实现“人才选拔”和“激发工作主动性”的双赢，是公务员升迁管理的重要课题。日本公务员“缓慢升迁”制度在应对“效率”和“动力”问题上，认为二者并非一定对立，并尝试完善升迁制度以兼顾“效率”与“动力”。“缓慢升迁”制度强调以适度竞争刺激稳定的组织形态，提高组织效率，并在不急于对公务员个体进行生涯评价的基础上，实行缓坡式拔擢，维持公务员队伍的长期工作动力，这是日本式公务员“缓慢晋升”制度的科学性所在。政府组织要兼顾“效率”与“动力”，需从管理公务员雇佣关系和人际关系两方面入手，前者涉及政府工作效率，后者涉及公务员的工作动力。对目前我国政府来讲，公务员“效率”和“动力”因素中更加强调的是“效率”，对公务员个体的工作生态关注度并不够，这既是社会经济发展所迫，也是文化传统的影响。所以，从这一点来说，借鉴日本公务员“缓慢升迁”制度以平衡我国政府在“效率”与“动力”两方面的投入，是很有价值的。

（三）公务员晋升管理制度与环境的匹配与适应

公务员升迁制度需要有符合社会环境的风格，任何环境条件下人事管理中的每一环节都应是特殊的，是独一无二的，是无法照搬的。要认识到，无论人事制度的大环境如何变迁，总有不变的成分，比如我国在借鉴日本先进管理制度时，采纳、推广涉及日本“国民性”特征的制度部分难之又难。因而无论对何种人事制度的引入，我国特殊的制度环境也需要组织、个体与新制度间的相互适应。所以，借鉴日本公务员升迁管理制度，并不是完全照搬“缓慢升迁”的方法，而是要找到符合我国社会环境的公务员升迁管理的真正特色，找到根植于社会历史环境下特殊、不可轻动的部分，为我国政府组织、公务员个体和“缓慢升迁”人事制度相互适应创造环境，然后，才是随着经济社会发展不断寻找相关制度改革的办法，进而形成独具我国特色的人事升迁制度。