推行权力清单制度须把握好政策导向

〔摘要〕推行权力清单制度是党中央、国务院部署的重要改革任务，也是建设法治政府、服务型政府和廉洁政府的重要举措。地方政府在推进改革中，应注意把握好高位推进、依法行政、权责一致、人民本位、渐进改革五个政策导向，以确保科学、有效地推进权力清单制度建设，并取得实效。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 1203（2015）05- 0078- 04

〔收稿日期〕2015-08-22

〔作者简介〕卢晓蕊（1981-），女，河南濮阳人，河南牧业经济学院思想政治理论教研部讲师，法学硕士，研究方向为中国特色社会主义理论、行政体制改革等。

推行权力清单制度，是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，也是建设法治政府、服务型政府和廉洁政府的重要举措，对于进一步促进简政放权，厘清政府与市场、政府与社会、政府部门之间和层级之间的权责边界，推动政府全面正确履行职能，依法规范行政权力运行，推进依法行政，实现国家治理体系和治理能力现代化等具有重要意义。

权力清单制度的提出及对其基本概念和任务的理解，有一个逐步深入的过程。一般认为，推行权力清单制度是由党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的。其实，比其更早的《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）就已经提出，要“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”。随后，党的十八届三中全会将梳理行政职权，公布权责清单，上升为一种制度要求，明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会从依法全面履行政府职能的角度，将这一改革任务进一步凝练为“推行政府权力清单制度”。以上党的重要会议和文件，虽然明确提出了推行权力清单制度的改革任务，但只是一个笼统的要求，缺乏配套性的顶层设计文件。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号，以下简称《指导意见》），明确了地方政府推行权力清单制度的工作目标、实施范围、主要任务等，在中央层面完成了推行权力清单制度的顶层设计。

目前，我国各级地方政府正在按照《指导意见》明确的任务和要求，积极推进权力清单制度工作，个别省份如浙江、安徽等，已经公布了省市县三级政府的权力清单，但大部分省级政府还没有公布，市县两级政府则是刚刚启动。各地在推行权力清单制度方面，尽管取得了一定成效，呈现出了不少亮点，但也存在一些困难和偏差。有些困难和偏差是由于没有很好把握《指导意见》的精神和要求所致，需要我们进一步探寻基本政策导向，以确保权力清单制度沿着正确的方向科学推进。纵览整个《指导意见》，笔者发现其中蕴含着高位推进、依法行政、权责一致、人民本位、渐进改革等五个基本政策导向，需要在推进权力清单制度工作中加以遵循。

一、推行权力清单制度须坚持高位推进

推行权力清单制度作为全面深化改革的一项重要内容，与其他改革任务相比，一个明显特点就是中央重视程度更高，高位推进，这一点从《指导意见》的发文机关可一窥端倪。当前，全面深化改革成为一个新常态，国务院及其部门出台了大量改革政策文件，全面推进各项改革。这些改革政策文件大致分为三个层次：国务院部门制定发布、国务院制定发布、党中央和国务院联合制定发布。大部分改革政策文件由国务院各部门依照职责和改革任务分工制定发布。一些重要的改革政策文件，如取消和下放行政审批等事项、严控新设行政许可、规范行政审批行为、清理规范行政审批中介服务、加强市场监管等，属于全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”，由国务院或国务院办公厅制定发布。而由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的改革政策文件屈指可数，《指导意见》则属其中之一。此外，推行权力清单制度高位推进的特点，还可以从《指导意见》的有关规定看出，如一是明确“各级党委要高度重视推行权力清单制度工作，切实履行对改革的领导责任”；二是明确“权力清单审查结果按规定程序由同级党委和政府确认”。

一方面，从中央顶层设计层面来看，推行权力清单制度具有高位推进的特点；另一方面，从各地推行权力清单制度的实践来看，地方党委和政府必须高度重视，从党委和政府的层面高位推进，而不是只交给牵头业务部门就算了事，只有这样，才能真正把这项改革顺利、扎实地推行下去。首先，推行权力清单制度需要对政府工作部门、承担行政职能事业单位行使的行政职权，进行一次全面清理和大起底，在清权的基础上进行减权、制权、晒权，工作量十分巨大。从改革的牵头部门来看，中央层面由中央编办和国务院法制办两个部门共同牵头，地方各级政府大多效仿中央，由机构编制部门和政府法制部门牵头。目前，中央层面仅处于启动试点阶段，《指导意见》主要明确在地方各级政府推行权力清单制度。就地方来说，无论是机构编制部门，还是政府法制部门，承担的其他改革任务都十分繁重，再承担这一重大改革任务，人力、物力就有点捉襟见肘，市县两级尤为突出。各地破解这一难题的主要办法，就是从相关部门抽调人员，组成工作组，集中办公。可是，如果仅在牵头部门的层面上去运作，抽调人员比较困难，尤其是抽调同级政府其他部门人员，牵头部门没有相应的手段，难以抽调到人员或者能胜任的人员。如果没有足够的工作力量，扎实推进权力清单制度建设就是一句空话。此外，在推行权力清单制度过程中，需要与职能部门进行有效沟通和协商，不少部门属于强势部门，牵头部门如果缺乏高层领导的支持，就很难在改革中坚持原则，改革就会出现偏差。

因此，地方政府推行权力清单制度，在党委或者政府层面上主导改革、组织改革、实施改革，是改革顺利推进的关键。以河南省为例，在所有十八个省辖市中，当其他省辖市权力清单刚刚开始启动时，郑州市已经率先完成了权力清单和责任清单的公布工作，并同时完成了行政审批事项清单、政府性基金清单、行政事业性收费清单、产业集聚区企业投资项目管理负面清单的公布。其顺利推进的关键，就是市委书记亲自指导，市长亲自部署、亲自研究解决问题，由市委组织部发函各部门，抽调70多人集中办公，有力保障了工作的推进和完成。反观一些推进较慢的省辖市，大部分是由于主导改革的层级较低所致。

二、推行权力清单制度须坚持依法行政

坚持依法行政，是推行权力清单制度的一项基本原则。主要体现在两个方面：一是坚持职权法定原则，二是坚持先立后破原则。职权法定指的是地方各级政府工作部门行使的行政职权，必须有法律法规依据,没有法定依据，一律不得行使，即“法无授权不可为”。先立后破指的是清理调整行政职权，涉及修改法律法规的，要先修法再调整行政职权。这两个方面，《指导意见》中均有明确论述。

推行权力清单制度，职权法定是基础。职权法定原则，要求对梳理出来的行政职权逐项进行合法性审核，清理调整没有法定依据的行政职权。虽然说，无论是理论界，还是具体负责改革的政府部门，都将职权法定作为审核确认行政职权的一项基本原则，但对于职权法定的具体标准，即哪一类行政职权，其设立的法定依据到底应该是什么，却存在分歧。从《指导意见》中“以法律法规审核确认”的表述来看，法定依据指的是法律法规。但“法律法规”这个表述本身就具有两种含义：一种是狭义的，特指法律和法规（包括行政法规、地方性法规），另一种是广义的，泛指法律、法规、规章及其他规范性文件等。

从各地清理行政职权的实践来看，对法定依据的把握标准有较大差异。一些地区，从严格依法行政的角度出发，将法定依据限定为法律、法规和规章，明确没有法律、法规和规章依据，一律取消，不列入权力清单；一些地区，则从中国的法治现实和减少改革阻力的角度出发，放宽到只要不是地方政府工作部门自行设定的行政职权，均先列入权力清单中。前者的改革思维是，先严格限定，以后做加法；后者的改革思维是，先把行政职权关进笼子，以后做减法。两种标准各有所长，又各有一定的局限性。笔者认为，行政职权的法定依据，应该根据行政职权的不同类别，进一步进行细分。一是行政许可、行政处罚、行政强制三类行政职权，有专门的法律对其设立依据进行明确规定，应按照法律的具体规定进行把握。二是行政给付、行政征收、行政确认、行政检查以及其他类别的行政职权，虽然没有专门的法律对其设立依据进行规定，但原则上要有法律、法规和规章依据。三是对于不属于“减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务”类的行政职权，如行政奖励、政策扶持类职权，建议放宽到以省政府、国务院部门规范性文件加以规定的范围。四是考虑到我国的立法现实，对于个别属于“减损权益、增加义务”性质，没有法律、法规和规章依据，但又确需保留的行政职权，可以适当开一个口子，暂予以保留，同时加快立法进程使其合法化。

此外，推行权力清单制度，还需要把握先立后破原则。当前，无论是行政审批制度改革，还是推行权力清单制度，大力简政放权都是一个基本任务。然而，一些地方在简政放权中，存在过于追求数量的倾向，甚至不顾法律法规规定，违背法定程序进行取消下放。如一些行政许可，国务院行政法规明确规定由省级实施，一些地方却擅自下放给省辖市实施。这种做法，可能有利于简政放权，但却不利于依法行政。据河南省审改办的有关负责同志介绍，正是因为这种倾向引起了中央编办的重视，中央编办在起草《指导意见》时，特意加上了先修法后调整，先立后破、有序推进的相关规定。因此，推行权力清单制度，要注意把握先立后破原则，依法推进。

三、推行权力清单制度须坚持权责一致

法国管理学家亨利·法约尔（Henry Fayol）说过，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方，就有责任”。推行权力清单制度，同样是权力清单和责任清单的统一。《指导意见》明确提出，“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单”。全国各地通过近两年对权力清单制度的探索，对其主要内容基本形成了共识，但对于什么是责任清单，各地有不同的理解。从实践来看，可以分为两种模式：一种以浙江省为代表，责任清单包括部门职责、与相关部门的职责边界、事中事后监管制度、公共服务事项等。江苏省又进一步将部门职责对应的权力事项、行政权力运行流程图、权力运行中涉及的中介、盖章、收费纳入责任清单当中。另一种以安徽省为代表，将每一类行政职权按照权力运行的流程，划分为不同环节，并按照环节逐一明确责任事项和追责情形。浙江模式中，权力清单和责任清单是两张事项不同的清单；而安徽模式中，责任清单与权力清单是一一对应关系，根据行政职权确定责任事项。从《指导意见》来看，中央目前主推的是安徽模式，即根据权力讲责任，先解决有权必有责的问题。但不管哪种模式，推行权力清单制度必须注意把握好权责一致的原则，在建立权力清单、推行“法无授权不可为”的同时，同步建立起责任清单，推进“法定职责必须为”。

推行权力清单制度，坚持权责一致，还需要注意处理好以下三个问题：一是如果按照安徽模式推行责任清单，则会漏掉一些责任，因为责任的范畴大于权力，如一些公共服务事项，政府部门有提供公共服务的责任，但公共服务的提供却不是行政权力。因此要明确，对于虽然没有纳入权力清单和责任清单、但应由政府管理的事项，政府也要切实承担起责任，以避免政府部门借口没有纳入权力清单和责任清单而不作为。二是要注意权力清单和责任清单的运用。权力清单和责任清单建立起来后，如果不去落实，不依照两张清单去行使职权、履行责任，则两张清单就是一纸空文。因此，必须建立起权力清单和责任清单贯彻落实情况督查制度，加强对两张清单运行情况的监督检查，切实维护权力清单和责任清单的严肃性、规范性和权威性。三是要建立责任追究制度，对不按照权力清单和责任清单履行职权的部门和人员，依纪依法追究责任。

四、推行权力清单制度须坚持人民本位

《指导意见》明确提出，要把有利于服务人民、有利于群众办事作为推行权力清单制度的基本出发点，体现出了坚持人民本位的政策导向。一项改革，出发点至关重要，它决定了改革的目的和价值。推行权力清单制度，其出发点是政府本位，还是人民本位，决定着改革的成败。如果坚持政府本位，则会局限于政府封闭式改革、形式化改革，无法让公众切实感受到改革带来的实惠。坚持人民本位，推行权力清单制度须从以下三个方面着手：

首先，要坚持问题导向，着眼于行政权力行使中存在的突出问题来推进改革。长期以来，我们政府和部门到底有多少行政权力，不但社会公众，甚至连政府及其工作人员也不完全清楚；政府与市场、社会的边界不太清晰，政府越位和缺位同时并存；政府层级之间、部门之间的职责不甚明确，职责交叉重叠、推诿扯皮等问题比较突出；行政权力运行不太透明、不太规范，行政裁量权过大，权大责小，容易滋生腐败等。因此，推行权力清单制度，要着眼于摸清行政权力的底数，着眼于理顺政府与市场、政府与社会的关系，着眼于全面正确履行政府职能，着眼于依法规范行政权力运行、推行依法行政，把握好清权、减权、制权、晒权四个关键环节，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题，切实让公众对改革有“获得感”。其次，推行权力清单制度要坚持开门搞改革。将习惯于政府“端菜”，更多地转变为由老百姓“点菜”，在审查和确认清单的过程中，要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。第三，要坚持行政权力公开透明运行。权力清单、责任清单和行政职权运行流程图不但要通过各种途径对社会进行公布，接受社会监督，还要配套推进行政职权网上运行平台建设，打造集权力运行、便民服务、政务公开、效能监察为一体的行政权力网上运行平台，大力推进行政职权网上运行，加大公开透明的力度。

五、推行权力清单制度须坚持渐进改革

推行权力清单制度，是一项前所未有的全新工程，具有很强的探索性。市场体系和社会组织的不完善、理论研究的滞后、立法现实与依法行政目标的差距、改革的艰巨性和复杂性等，都决定了推行权力清单制度须沿着渐进的改革路径前进。《指导意见》明确提出，“要立足于我国法治建设实际，渐进有序、积极稳慎推行”，从其具体的内容表述来看，也带有很强的渐进改革特点。从推行权力清单制度的范围来看，其清理范围主要是政府工作部门、承担行政职能的事业单位，而对于政府本身、党委及其部门、群众团体等未作要求。从职权重点来看，其所指的行政职权是“直接面对公民、法人和其他组织的行政职权”，即主要指外部职权、具体行政行为，而对内部职权、抽象行政行为未作要求。此外，《指导意见》还为推行权力清单制度留下了很大的探索空间，如责任清单、权力清单的动态调整和长效管理机制、权力运行监督机制等，都还没有成熟的经验可以借鉴。

坚持渐进改革推行权力清单制度，须把握好以下三个方面：首先，要纠正一个认识误区。有的人习惯于用理想化的最终状态来衡量和评判起初阶段的工作，仅从现阶段还未实现将所有的部门、所有的权力事项都关进制度的笼子，还未真正有效实现权力监督制约，还未完全解决企业和群众反映的问题，就否认这项改革的意义，认为建立权力清单没有什么用，而没有认识到，这是一项渐进的改革，如果不迈出第一步，什么都是空谈。其次，要防止急于求成。当前，地方政府在全面深化改革中，存在一种急于求成的倾向，对中央提出的改革目标、任务和时限，层层加码，不顾自身实际，要求提前完成。推行权力清单制度是一项十分艰巨复杂的任务，如果一味求快，质量就难以保证，较佳的选择是按照渐进改革的路径，稳步扎实推进，以避免出现“翻烧饼”现象。第三，要大胆进行探索。渐进不是不进，渐进也不是保守，渐进推进改革，也需要大胆探索、积极推进。一个可以选择的策略是，在完成权力清单、责任清单、行政职权运行流程图公布的基础上，一要推进权力清单的制度化。包括政府绩效评估制度化、对行政权力运行进行督查制度化、动态调整制度化、行政问责制度化等。二要推进权力清单的便利化、标准化、智慧化，包括权力运行流程的便利化、权力运行标准化和规范化、行政职权网上运行等。三要进一步实现权力清单全覆盖，包括部门的全覆盖、权力事项的全覆盖、层级的全覆盖等。