群体性事件中的责任追究

〔摘要〕建立健全群体性事件的责任追究制度，有利于促进社会良序发展。实践中要完善官员的责任追究制度，必须做到行政问责与法律问责并举，建立健全明确的问责体系。同时，政府应遵守承诺，诚信行政，并对因渎职造成重大群体性事件者进行严肃追责。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 1203（2015）05- 0058- 03

〔收稿日期〕2015-08-12

〔作者简介〕李国敬（1971-），男，山东栖霞人，中共烟台市委党校副教授，研究方向为行政管理与网络行政。

当前，我国正处于经济社会快速发展的重要战略机遇期，同时还处于社会转型和体制转轨过程中的矛盾凸显期。因此，利益格局的快速调整，使社会矛盾的触点增多，其中群体性事件就是各种矛盾不断聚集叠加的结果。群体性事件的发生一般是由人民内部矛盾引起的，涉及的责任主体主要是利益相关的双方：利益受损的上访群体以及侵害相关群体利益的责任方。不管是哪个责任主体，只要涉及违规、违纪、违法或犯罪，都要进行责任追究，这里主要涉及两种责任，一是法律责任，二是行政责任。群体性事件责任追究制度的建立健全，可以增强政府官员的责任意识，增加其危机感和压力感，促使其依规依法为民行政，可以对群体性事件的违法参与者起到惩戒和预防作用，有利于促进社会良序发展。

一、建立健全官员责任追究制度，明确尺度，细化标准

中共中央、中央纪委、中央办公厅等出台的一系列规定，如《党政领导干部辞职暂行规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等，都对群体性事件中负有责任的领导干部责任追究作出了规定。目前，对于群体性事件特别是一些影响极坏的事件，党和政府对在事件发生和发展中负有领导责任或直接责任的官员，一般都给予了责任追究，如党内处分、责令辞职、停职、降职甚至撤职。但是，对于领导干部在事件中具体应承担什么样的责任，谁负主要责任，谁负次要责任，谁负直接责任，谁负间接责任，相应的责任应给予什么样的处分，目前没有明确的规定，这就出现了问责弹性明显过大的问题。责任体系的过于宽泛就很容易在责任追究时出现“避重就轻”的现象，如以道德责任代替行政责任、以政治责任代替法律责任等，从而影响了问责效果，因此，有必要细化、完善问责的尺度与标准。

第一，问责标准要认真细化。一方面，行政问责要围绕领导干部的道德责任、政治责任、行政责任确立一些适用标准，将责任量化、细分。如可将责任类型分为决策失误类、失职渎职类、违规行政类、生活作风类、言行失检类等，并在规定中给出详细的问责标准和问责尺度，针对不同的责任类型，对相关责任者制定出应采取的处罚标准。另一方面，在制定群体性事件预防及应急应对机制时，政府各部门应依据各自不同的行政特点，对每一步的处置过程可能产生的后果要有一定的预见，因而可以有针对性地制定出相关责任的认定与追究办法。同时，在责任追究中可依据责任细化标准对官员的复出、职务晋升作出相应的详细规定。

第二，行政问责与法律问责并举。目前的官员责任追究主要停留在行政问责的范畴，大多只是针对领导干部滥用职权、失职渎职等方面的违法行政行为问责。而事实上，通过对以往发生的大量群体性事件的观察与分析，我们不难看出，群体性事件之所以爆发，一方面暴露出某些领导干部在日常行政中存在失职和违规行为，另一方面，往往还掩藏着深层次的腐败或其他违纪违法问题。如果责任追究仅仅停留在行政问责的范畴，而不去解决其背后的深层次违纪违法问题，一些严重的事故或事件将难以从根本上得到解决 〔1〕，并且必将纵容这些官员的违法行为，使其滑向更严重的犯罪深渊。因此，群体性事件中的责任追究必须做到行政问责与法律问责双管齐下，以儆效尤。

第三，建立问责官员的救济机制。群体性事件中被问责官员的合法权益应该得到切实保障。为避免对问责官员产生不适当的行政处罚，应该适时成立专门的行政救济机构，允许被问责官员对自己的不当处罚进行申诉，由专门的裁判（审理）人员对相应事实在职权范围内进行独立审查与裁决。

二、明确问责体系，使符合复出条件的问题官员通过公开竞争上岗

由于没有建立明确的问责体系，这就给官员日后的复出带来了不确定性，即应该在什么条件下、何时以及任何职重新复出，这种问责及复出尺度很难把握。据相关报道和不完全统计可知，对大多数群体性事件中的涉事官员都进行了责任追究，如受到了党内处分，停职、降职、撤职，甚至被追究法律责任。然而，在群体性事件慢慢被公众淡忘后，有不少问题官员在未经公示的情况下，在高调问责后的很短时间内便悄然复出。有的更换了职务，平级任职；有的异地任职，甚至依然官任地方一把手的高位。问题官员复出不公示、不透明，同时也没有公布复出的理由与原因，这使得社会公众无法对其复出提出自己的意见，无法监督政府的任命是否合理、合法。这种高调问责、低调复出的做法让人觉得问责并不是真想处理违规违纪官员，而是为了应付公众监督，装装样子，避避风头，躲躲媒体，堵塞百姓的口舌而已。问责事由与问责程度更多地取决于媒体和上级领导的关注度，对上应付中央，对下糊弄百姓。这种做法侵犯了民众的表达权、监督权，从而增大了复出的随意性，极可能滋生腐败，损害政府的权威。

就目前我国行政问责的实践来看，问责主体是各层级政府或各级纪委，由他们对下级政府官员负责问责，在官员复出上一般是由相关组织部门来任命。这种任命有时可能会出现脱离群众的情况，如带病提拔或任用。虽有官员任前公示或民主投票，但有的流于形式，或效果不佳，如最近有些贪腐官员落马后，媒体对其工作或生活过的地方进行深入采访，发现这些官员绝大多数口碑不佳，甚至极差，有的官员落马后百姓放鞭炮庆祝。这就说明一个问题，如果这些官员在提拔任用前能充分听取群众的意见，可能就不会出现这些问题。同理在官员复出的问题上，也需要充分倾听群众的声音。

问题官员所受的处分有轻有重，对被问责官员并不是全部一棍子打死 〔2〕，对于那些符合条件的官员当然可以复出。但是，无论是引咎辞职、责令辞职还是被免职、停职的官员，复出时必须满足复出条件。对于符合复出条件的官员，可以制定相应的复出任用规定，使其得以回到相应工作岗位中去。其中比较好的做法是：一是让符合条件的官员与在岗在编符合职务晋升条件的官员竞争上岗，这一方面可以让群众对官员复出进行监督，体现了官员复出的透明性，减小不可告人感，让民众有知情权；另一方面也体现出官员职务晋升与任职的公平性。二是完善任前公示。任前公示在我国已经实行很多年，一般是通过单位内部、政府网站或党报公示，但是这种公示的范围太过狭小，群众知晓面太窄，因此必须充分发挥广大媒体的作用，如扩大电视、网络媒体的宣传力度，使公示起到应有的作用。同时，还要完善举报制度，如充分保护举报人权益、允许匿名举报等。

三、政府既要杜绝对参与群体性事件违法者责任免予追究的承诺，又要避免秋后算账

在处理解决群体性事件时，部分地方政府会采取两种错误做法：第一种做法是，政府官员往往都能清楚地认识到，发生大量群众聚集，特别是当事件中参与群众处于激烈对抗状态时，需要及时消解、疏散甚至制止群众的过激行为，防止事态进一步恶化，因此，有些地方政府官员，为了快速地使事件在较短时间内得到化解，对于参与违法闹事的人员，有时会不顾程序和行为的合法性，不顾当事人违反相关的法律及后果，而轻易承诺不追究当事人的法律责任，以换取群体性事件激烈对抗的停止，息事宁人。第二种做法是，在处置某些群体性事件时，地方政府虽为换取群众停止激烈对抗而承诺不追究相关违法者的责任，但是在事件得到平息后，考虑到群体性事件中违法群众特别是情节严重的行为对社会产生的不良影响，因而会采取秋后算账的办法，将违法犯罪的群众依法惩处，从而使政府承诺变成一句空话，让政府严重失信于民。第一种做法是违背法治精神的，其带来后果是在以后类似的群体性事件处置中，违法者会以过激行为要挟政府，直至政府承诺“赦免”这种罪行才肯罢休；第二种做法的后果是让政府失去公信力，让政府失信于民，陷于“塔西佗陷阱”，这会加大政府处置日后类似群体性事件的难度，因为政府的任何承诺都不会被群众相信。

因此，政府应减少甚至杜绝对参与者违法责任免予追究的承诺。在群体性事件恶化后，领导干部不能为避免事态扩大而轻易承诺不追究参与者违法的法律责任。这样就可以促使政府特别是领导干部在处置群体性事件中，能认真对待民众的合理诉求，及时着手解决群众反映的矛盾问题，不回避、不拖延、不压制，避免群体性事件的恶化。通过承诺适当时间给群众以合理的说法，让群体性事件化解在初级阶段，引导现实中的矛盾与纠纷在基层得到较为有效或彻底的解决，避免矛盾的累积与上移，避免群体性事件出现反复。特殊情况下，政府一旦作了承诺，就要避免出现秋后算账等出尔反尔、损害政府形象和公信力的做法。

四、对因渎职造成重大群体性事件者要进行严肃追责，绝不姑息迁就

群体性事件的发生与群体性事件发生前相关官员不作为、回避矛盾、不认真对待与解决群众的诉求有直接关系。在群体性事件发展为激烈对抗的恶性事件时，也与政府应急处置时不认真对待群众反映的问题，甚至通过警力打压、强行解散聚集群众，从而引发聚众上访群众的不满情绪不无关联。对于应当承担相应责任的官员，如果不追究其相应的行政甚至法律责任，就有失公允，不利于问题与矛盾的解决，只会让积怨加深，引起百姓对政府的不信任，进而走向对立。同时也会助长部分官员的不良习气与粗暴的工作作风，使个别官员认为将来如果有类似的事情发生，政府仍然不会追究责任，甚至会有政府给自己背书。如有报道称，启东事件之后多人被控冲击国家机关，但并未追责相关官员，这将带来极坏的示范作用 〔3〕。

因此，在群体性事件责任追究中，不管是领导干部、政府公务人员，还是普通百姓，只要有违纪、违规、违法行为都要公平、公正、公开地追究其应该承担的行政责任和法律责任。这样，一方面可以给政府官员“戴上紧箍咒”，规范其行政权力，真正“把权力关进制度的笼子里”，促使其依规依法行政，用好手中的权力，杜绝利益驱动，全心全意为人民服务，减少社会磨擦与矛盾积累，对百姓反映的问题做到事事有回音，件件有着落，以避免群体性事件的发生。另一方面，坚持对群体性事件参与者违法行为的追究，就会减少暴力对抗以及打砸抢烧等违法犯罪行为，使群体上访变得更加理性，甚至减少群体上访发生的几率。总之，只要政府应对得当，就会避免群体性事件走向恶化。