浅谈司法行政法治系统建设

阚肖虹（江苏省扬州市司法局局长）

陈 健（江苏省扬州市司法局）

在全面贯彻落实党的十八届四中全会精神、国内经济发展呈现新常态的宏观大背景下，强化法治系统建设，进一步发挥司法行政法治引领作用，具有十分重要的意义。本文试图从司法行政法治系统建设的内涵、司法行政工作的法治特点、推进法治系统建设的制约因素、新时期法治系统建设的要求、如何加强司法行政法治系统建设等方面进行初步探讨。

一、司法行政法治系统建设的涵义

（一）法治的概念 。古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》一书中就提出国家由最好的法律来统治。当然，这并不是意味着国家进行法治治理就否定人的作用，因为国家的法律要通过人来制定、执行。法治的根本不在于否定人的作用，而在于当法律与个人的意志发生矛盾冲突的时候，法律的权威高于个人意志，就是法治。那么，法治的基本内涵就是法律在国家生活中的至高无上性和最高权威性，国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面以及公民的各种行为都要依据法律的规定来进行。

（二）司法行政法治系统建设的涵义。司法行政的基本概念是与司法有关的行政或行政管理，是关于司法行政机构的性质、任务、组织体系、活动原则、工作内容和程序的总称。世界各国关于司法行政制度的性质、内容等内涵方面存在差异。我国司法行政概念的涵义：

1.行政活动。它通过提供法律保障和法律服务，依法维护政治稳定和社会安定，维护国家、集体利益和公民的合法权益，运用法律手段对社会生活实施有效管理。

2.司法活动。它参与各类诉讼活动并负责执行刑罚，与各司法机关形成配合与制约关系，是实现公正司法的重要环节。

3.综合执法活动。它集行政管理和司法活动于一体，既有执法性又有服务性，既有社会性又有专业性。

系统是指相互联系相互作用的诸元素的综合体。司法行政系统是从事与司法有关的行政或行政管理工作的相互联系相互作用的综合体。司法行政系统以及所从事的司法行政工作是为司法行政制度服务的。

司法行政法治系统建设就是构建依据法律的规定来进行与司法有关的行政或行政管理的相互联系相互作用的综合体。司法行政法治系统建设除了服务于司法行政制度，更是促进法治国家、法治政府建设不可或缺的力量。

二、司法行政工作的法治特点

司法行政工作具有广义和狭义之分。狭义的司法行政工作，是指司法行政机关依法对司法行政事务实施行政管理的活动；广义的司法行政工作，则是指由司法行政机关依法实施司法行政管理和依法履行司法职能的活动的总称，具有多元性。我国基层司法行政工作主要包括人民调解管理、律师管理、公证管理、依法治理和法治宣传、法律援助管理、社会帮教、社区矫正管理和基层法律服务管理。司法行政工作的法治特点为：

（一）执行法律。从总体上说，司法行政工作就是执法工作，所有的管理工作，国家都有明确的法律或法规规定，作为主管国家司法行政工作的国家行政主体，应严格按照宪法和有关法律法规的规定管好执法工作，并在依法治国、建设社会主义法治国家及在依法行政过程中起表率作用。

（二）法律服务。虽然司法行政工作首先体现了执法特性，但是在国家政治、经济和社会生活的各个方面，更广泛、更充分地体现了法律服务的特征。开展业务的指导思想，就是坚持为社会主义经济建设服务、民主法制建设服务，为国家和谐稳定服务，为保护人民合法权益服务。司法行政工作就是要围绕党委政府的中心工作，进一步推进法律服务业的健康发展，使之在维护社会稳定中发挥更大的作用。例如，律师、公证、基层法律服务所等通过提供全方位的法律服务，维护改革发展稳定的大局，为经济建设创造良好法制环境。

（三）依法管理。管理是我国司法行政工作的一个重要特征，就是对一切法律事件和司法活动紧密相关的司法行政事务实施管理。司法行政系统管理着法治宣传、法学教育、法学研究、律师、公证、人民调解、社区矫正、社会帮教、法律援助、基层法律服务等，这些都是与司法活动相关的司法行政事务，是司法行政管理的主体部分，所以说司法行政工作在司法行政管理中发挥着主要作用。

（四）基层治理。基层司法行政工作主要是市、县、乡司法行政工作，它直接和基层的各种主体接触，它的优势就在于扎根基层、贴近群众、服务便利，充分利用既懂法律又熟民情的双重优势，发挥维护基层社会稳定、保障市场经济发展、推进基层依法治理工作进程的重要作用。基层治理是司法行政事业的基础和命脉。

三、推进司法行政法治系统建设的主要制约因素

伴随着我国改革开放和经济社会发展，县级司法局和司法所工作职能不断充实和强化，机构设置进一步规范，人员编制逐步增加，在推进基层民主法制建设、维护群众切身利益、保障经济社会发展方面的重要作用得到了充分显现。但是，由于体制性、机制性等因素的制约，司法行政基层基础工作仍然比较薄弱。

（一）依法履职不够充分。根据法律法规规定，县级司法局承担着组织开展普法依法治理、法学教育、安置帮教、社区矫正、指导管理人民调解、律师公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定等重要职能。近年来，县级司法局为维护基层社会稳定、促进城乡经济发展、推进依法治国进程作出了突出贡献。但是，县级司法局的社区矫正、司法鉴定等工作受到各种因素的制约，职能履行不够均衡，有些职能还有很大的发挥空间。

（二）配备保障不够到位。县级司法局和乡镇（街道）司法所从无到有，逐步发展壮大，成为县、乡政权和政法组织体系的重要组成部分。但是，县级司法局编制配备基数低，虽经多次增编，仍然很难满足职能不断增加的需要。乡镇（街道）司法所是县级司法局的延伸，但大多受人员编制、经费等制约，很多地方为数不多的司法行政专项编制也被挪用。加之县级司法局领导交流频繁，对辖区专项编制的使用情况心中无数，职能科室对编制管理的政策规定掌握不够，缺少协调争取，从而出现了县级司法局和乡镇（街道）司法所一方面人员编制紧缺，另一方面资源流失，影响了职能的充分发挥。

（三）机制体制不够完善。司法行政的律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等监管职责主要在各省司法厅，一部分在市司法局，而县级司法局对辖区的法律服务机构和人员管理权职较弱，职能上下级连贯性差，影响到基层工作的积极性；涉及多部门的普法依法治理、矛盾纠纷排查调处、社区矫正等工作，需要各部门齐抓共管，而这些工作在机构设置、工作机制、部门协调、责任落实、队伍建设、经费保障等方面，还没有明确管用的政策规定和法律依据，工作难协调、难落实，实际工作主要还是由司法行政系统承担；社区矫正等新增职能、改革举措缺乏配套政策保证，机构、编制、经费等制约因素有待制定法律来规范。内部各部门之间的联系协调机制也不健全。县级司法局对司法所的管理有的即使实现了收编直管，但是还难以建立起全面有效的工作指导和管理机制。安置帮教工作科学规范的衔接机制还未建立，增加了基层工作难度，也增加了脱管漏管现象的发生。

四、法治系统建设是新时期的要求

如何在推进法治系统建设中取得新的突破，完全取决于运用法治思维的新突破，我们必须深刻认识和准确地把握新时期对我们的要求。

（一）责任的要求。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是法治系统建设的基本要求。权力与责任是统一的，有多大的管理权力，就应承担多大的履职责任。承担责任是司法行政法治系统建设的第一要义，在司法行政系统行使管理权力的过程，也就是履行职责的过程。

（二）服务的要求。司法行政系统提供什么服务，通过什么程序提供服务都是法律规定的。如果不能提供，就要承担相应的法律责任。有人认为司法行政参与社会管理与提供服务之间存在对立的关系，我们认为，司法行政是把便民、高效服务作为重要原则之一，所以提供服务的过程也是参与管理的过程，在这个层面上应该是统一的，而不是对立的关系。

（三）公开的要求。执法信息公开逐渐成为行政行为准则。公开、透明的基本要求是司法行政权力运作的主体、依据、程序是必须公开的；司法行政权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。司法行政法治系统建设要求保障公民的知情权、参与权和监督权，就必须坚持事前、事中与事后全方位信息公开。

（四）公正的要求。正人必先正己，执政为民首先要取信于民。如果司法行政在执法、执业上随意性大，其结果就背离了司法行政法治系统建设的目标，不仅降低了公正性，而且损害司法行政系统的权威和形象。

（五）廉洁的要求。司法行政执法、执业人员应当廉洁自律、克己奉公，严格区分行使职权行为与个人行为的界限，不能假公济私、以权谋私。法治系统建设的目的不仅在于有效地约束司法行政权力，还在于保障依法行使，建设一个法治系统的同时还应当是一个高效系统。

五、推进司法行政法治系统建设的思路

法治系统建设是司法行政系统贯彻依法治国基本方略的重要举措，是司法行政从思维方式到行为方式的变革。要实现这个根本性的转变，必须构建“四大体系”，才能加快法治系统建设的进程。

（一）建立规范化的执法体系

司法行政系统作为国家行政权力实施主体，要切实提高对法律法规的执行力。国家的法律制度和上级的重大决策，一旦公布实施和作出决定，就必须规范、有效地贯彻执行。一是贯彻职权法定原则。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。严格落实行政权力清单管理制度，理清市县两级权利清单、制度清单、责任清单，严格规范司法行政各项权力的设定、增加、变更、转移、取消，将清理后的清单目录和运行流程依法公开，并根据法律法规规章的修改或废止依法进行动态调整，不得法外设定权力。加强行政许可事项办理工作，深化行政权力网上公开透明运行工作，既严格制约行政权利，防止乱作为，又从源头上对法律服务机构、人员准入质量进行严格把关。逐步强化县局对辖区律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等工作的管理职能，真正实现上级行政许可与下级实地监管的职能融合。二是落实执法责任制。要通过建立执法责任制，将法定职责落实到执法单位、执法部门、执法岗位、执法执业人员。同时对执法、执业人员实行严格的资格管理。司法行政执法、执业主体也是责任主体，要充分履行法律服务职能，建立诚信管理体系，强化准入、退出管理，严格执行违法违纪执业惩戒制度，促进统一、公开、公平、公正的现代法律服务体系的建立，强化公共法律服务功能，切实提升法律服务水平。推进普遍建立法律顾问制度和公职律师工作。要充分履行法律保障职能，扩大法律援助覆盖面，提高法律援助案件办理效率和案件质量。强化矛盾纠纷排查化解工作，推进人民调解规范化建设，强化人民调解与司法调解、行政调解的对接。加强社区矫正执法规范化工作，建立矫正质量评估体系，提升信息化工作水平，提高矫正效果。充分履行法治宣传职能，落实“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”责任制，倡导全程普法式执法、司法，推行以案释法、宪法宣誓、考核任用等制度，强化普法与法治实践相结合。上级、主管司法局通过专项执法检查、日常执法检查、执法质量考评工作对履职情况进行监督检查，对失职行为实行责任追究，严惩执法腐败行为，纠正“庸、懒、散”为官不为问题。三是规范执法执业行为。司法行政系统执法人员、法律服务人员都是执法、执业的主体，在形式上，要求执法、执业主体及其活动符合法律法规的规定，不越权，不滥用权力，不违法执法、执业；在实质上，要求执法主体、执业主体及其行政活动要符合法律法规的规定，符合法律原则、目的与法理等；在责任上，要求执法主体、执业主体由此承担一定的责任，体现权责一致原则。还要进一步完善行政复议、行政应诉工作机制，坚决纠正违法或不当行政行为。全面完善行政指导、行政调解工作机制，推行全程说理式、普法式、以案释法式执法方式，建立健全行政处罚裁量权基准制度。健全行政执法与刑事司法相衔接机制，及时移送涉嫌违法犯罪案件，避免“有案不送”“以罚代刑”等问题。四是严格规范性文件审查制度。规范性文件是司法行政系统在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定的多数人和特定事项，在本行政区域具有普遍约束力的行政规范。因为它涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，所以在立项、起草、审查、评估等各环节都要积极引导公众参与，并由法制部门（人员）进行合法性审查，应当将征求公众意见作为审查的重要内容，进一步完善审查方式、程序和意见反馈机制。同时建立现行规范性文件的公开机制。

（二）建立科学化的决策体系

行政决策是司法行政工作的中心环节，民主科学依法决策，是各项工作的基础和保障。司法行政系统必须把行政决策纳入规范化、民主化、法治化的轨道，切实提高决策质量和水平。一是重大决策事项公开。按照公开原则，重大决策的事项、依据和结果应当通过适当方式予以公开，采取有效方式广泛听取意见和建议，接受群众监督。重大决策事项，主要指涉及本系统、本单位发展全局、与人民群众利益密切相关的事项；决策依据，包括法律、法规、规章，国家、省、市重大改革政策，政府及部门的相关文件等；决策结果，主要指重大决策事项的结果，以及执行过程的调整结果等。二是规范重大决策程序。应建立重大决策程序规则，严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大必经程序规范重大决策行为，并做到全程留痕。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定以及法律、法规、规章规定应当听证的重大决策都要组织听证，并将听证意见作为决策的重要参考。重大决策方案应当进行合法性审查。三是完善重大决策监督机制。凡涉及全系统、本单位发展和人民群众切身利益的重大政策、项目等决策事项，应当重点针对社会稳定、群众利益等可能引发群体性事件的问题隐患，通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式进行科学预测、综合评估，制定应对处置预案，未经风险评估的一律不得作出决策。定期对重大决策执行情况组织评估，引入公众参与机制进行实效性后评价，适时予以调整或停止执行。四是健全协商沟通机制。注重与管理相对人进行充分有效的沟通协调，要通过实施公众调查及召开座谈会、对话会、释疑会等形式，加强协商沟通，建立畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制；要建立管理与自律有效衔接的良性互动机制，构建司法行政机关执法、社会基层组织协同、公众参与的社会治理体制，发挥司法行政机关在协调利益关系、反映群众诉求方面的桥梁纽带作用，使之成为化解多元利益矛盾、协调多元利益关系的良性机制。

（三）建立系统化的监督体系

对司法行政权力的监督和制约，始终是法治系统建设的一项重要内容。只有建立系统化的监督体系，才能预防和控制执法、执业中的风险，有效防止执法、执业中的不正之风，保证执法、执业活动严格依照法律法规办事。一是推行政务公开制度。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执法公开、管理公开、服务公开、结果公开。向社会全面公开单位职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。做好依申请公开工作，提升依申请公开服务能力，加强与申请人沟通，做好解疑释惑工作，加强事后公开，提高执法效率和规范化水平。二是严格执法流程监督。依据法律、法规及规章的规定，制定执法事项的工作流程、操作指引等执法手册，明确各个执法环节、执法权限、执法标准和要求，做到执法流程清晰、要求具体明确。加强执法监督信息化平台建设，建立和完善执法全过程记录留痕，在社区矫正等重点执法领域要逐步推广先进信息监管技术的使用，实现远程电子监控互联互通，重大执法活动录音、录像。完善“闭环负反馈控制”系统，减少执法工作的随意性和偏差。三是扩大执法监督渠道。选聘人大代表、政协委员和企事业单位、基层社区人员担任行政执法监督员，积极开展执法评议等活动。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。重视网络监督，建立常态网上互动机制和快速反应机制，对网上反映的热点问题主动说明情况，加强政策解读，及时回应诉求。建立律师参与信访事件化解新机制，推动信访进入法治化轨道。

（四）建立职业化的管理体系

内部治理是履行职能的基础，也是法治系统建设水平持续提高的保证。内部治理的核心内容体现在加强系统队伍建设方面，要尽快制定人才发展规划，分工负责，努力建设一支专业化、正规化、职业化的司法行政队伍。一是积极做好增加编制的争取工作。要适应形势任务需要，认真贯彻落实力量下沉的思路，抓紧调查研究司法所收编直管等机构设置和编制配备情况，制定人员编制规划，采取切实可行的措施，确保司法行政专项编制用于充实基层一线；理顺管理体制机制，真正实现县局对司法所的管理指导；逐步建立凡进必考、统考统招等制度，严格进口，疏通出口，从根本上提高队伍素质。二是培养法治思维与能力。运用法治思维革新司法行政内部管理模式，在推动“12348网站”“12348咨询热线”公共法律服务功能、实现“数字司法”目标的同时，充分发挥“12348”与实体平台无缝衔接、分流指派作用，推动系统职能重新划分、流程环节重塑、机制制度调整，实现需求、问题导向的扁平化管理，改善现有不够合理的配置局面。司法行政系统带头自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决突出问题的能力。三是建立教育培训长效机制。要加强职业教育培训工作，建立集中领导、统一规划、分级实施、归口管理的执法、执业培训管理体制。要加强对县级司法行政机关、执法部门负责人及中青年业务骨干的培训，不断提高专业素质和实战能力。