试论在法治轨道上深入推进改革

四川省成都市委全面深化改革领导小组办公室

党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的宏伟目标，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。站在历史新的起点上，成都市要落实中央“四个全面”战略部署和省委对成都市“五个新作为”的要求，按照中央依法治国基本方略和省委依法治省战略部署，全面深入推进依法治市，建设法治成都，真正使法治成为成都市最鲜明的城市特质和最核心的竞争优势，确保改革始终沿着法治轨道有序推进、不断深入。

一、大力推进依法执政，确保党的领导和推动改革能力和水平不断提升

全面深化改革，离不开党的坚强领导。改革的深入推进要求不断完善党委依法决策机制，努力提高全市党员干部尤其是领导干部的法治思维和依法办事能力，不断提升党的领导和推动改革的能力和水平。

（一）完善党委依法决策机制，有利于确保改革稳妥推进

完善各级党委（党组）依法决策机制，是提高全市各级党委（党组）决策质量和水平的重要保证，也是促进政策和法律互联互动、有序推动改革的重要条件。成都市作为内陆改革开放先行城市，从20 世纪70年代末开始的改革，是在经验不足和法制不健全的背景下展开的，虽然在农村改革、统筹城乡综合配套改革等重要领域走在了全国改革的前沿，但随着改革进入深水区和攻坚期，“低垂之果”已经不多，剩下的都是难啃的硬骨头。随着改革不断深化延伸，实施改革不仅胆子要大，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩；而且步子要稳，方向要准，行驶要稳。为此，应当大力完善各级党委（党组）依法决策机制，把经过法律咨询、完成合法性审查作为党委（党组）作出重大决策和出台重要政策的必经程序，通过依法执政、依法决策，最大限度地降低改革风险，避免犯颠覆性错误，确保改革在深水区中稳妥推进。

（二）提高党员干部法治思维和依法办事能力，有利于锻造尊法守法的改革中坚力量

提高党员干部法治思维和依法办事能力，是在全面深化改革的新形势下，对执政能力和领导水平提出的新要求。成都市广大党员干部作为全市全面深化改革的重要组织者、推动者、实践者，在建设治理体系和治理能力现代化的先进城市进程中担负重要责任，对其他社会群体起着形象塑造和榜样引领作用。为此，应当切实把法治建设成效作为衡量全市各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，完善党内法规制度。让领导干部带头做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。通过领导干部带头形成良好的法治风尚，更好地规范发展行为、凝聚改革共识，在改革进程中不断提高科学执政、民主执政、依法执政水平。

（三）运用法治思维和法治方式深入推进党风廉政建设，有利于清除改革的阻力和障碍

全面深化改革必须规范公共权力、完善市场秩序；确保改革顺利推进，必须消除极少数腐败分子的寻租空间。为此，应当毫不动摇地坚持依规治党、法治反腐，严格执行党内法规制度，结合成都市实际大力探索“构建反腐败协调工作机制”、“实行一案双查”、“推行党风廉政建设巡察制度”、“推进人事权、财经权、资源权改革”，进一步明晰纪检体制改革的法治化路径，“老虎”“苍蝇”一起打，做到有腐必反、有贪必肃、有案必办，依法依纪排除改革阻力、扫清改革障碍，为全面深化改革营造风清气正的良好环境。

二、完善地方法规规章，确保重大改革于法有据

凡属重大改革都要于法有据，就是要求立法主动适应改革发展需要，通过加快制定和修改符合成都实际、与现代化国际化大都市相适应的地方性法规规章，更好发挥法治的引领和规范作用，使改革蹄疾而步稳，既生机勃勃又井然有序。

（一）坚持“破”与“立”的辩证统一

在全面深化改革中同步考虑改革涉及的立法问题，确保重大改革先立后破、有序进行，是全面深化改革必须坚持的基本原则。首先，改革必须充分利用宪法和法律提供的制度空间和条件，在宪法和法律框架内大胆探索和创新。其次，在改革进程中充分利用好成都作为省会城市的“半个立法权”，实事求是、与时俱进地分类做好相关地方性法规规章立改废工作。第三，利用成都市作为统筹城乡综合配套改革试验区和农村改革试验区的优势，对立改废条件不成熟而改革实践又迫切需要的，按照法定程序争取中央专门针对成都市作出特别授权的方式进行先行先试，确保立法同深化改革相向而行、同步推进。

（二）坚持改革决策与立法程序有机衔接

坚持改革决策与立法程序有机衔接，是改革决策法律化的重要途径。这就要求，在作出改革决策时，应根据成都市立法权限同步开展立法调研，根据改革规划确定立法规划；当改革取得的重要成果需要及时巩固、改革积累的成功经验需要普遍推广、改革理顺的利益关系趋于合理稳定需要固化定型时，及时对地方性法规进行立改废释，使改革决策通过法定程序转化为具有法律约束力的行为规范和活动准则，保证法治建设始终指向改革方向，保证推进改革始终不偏离法治轨道。

（三）坚持重点领域改革与重点领域立法同步推进

成都市自1986年取得地方立法权以来，累计制定、修改、废止各项法规240 多件次，为深化改革提供了重要立法保障。当前，成都市要结合推进全面深化改革和国际化进程，坚持重点领域改革与重点领域立法同步推进，积极探索加强城乡建设发展、城市管理、民生保障、科技体制改革、基层社会治理、环境生态保护、产品质量提升、市场秩序维护、食品药品安全、知识产权保护等领域立法工作，积极探索加强外资引进、对外贸易、跨国（境）合作、外籍人员服务等领域制度建设。让每一项立法都成为良善之法、管用之法，确保重点领域改革有法可依。

三、深入推进依法行政，确保政府职能转变与全面深化改革需求相适应

社会主义市场经济本质上是法治经济，建立完善的社会主义市场经济体制，不仅要让市场在资源配置中发挥决定性作用，还需要更好地在法律框架内发挥政府管理服务功能。通过深入推进依法行政、加快转变政府职能，挖掘市场潜力，激发社会活力，释放改革红利。

（一）通过法律授权明确界定政府职能

全面深化改革的大多数任务，都涉及政府职责和行政方式的重大调整。为此，成都市要把“法定职责必须为，法无授权不可为”作为政府管理经济社会事务的基本准则。既要按照法律规定切实履行分内职责，勇于负责、敢于担当，克服懒政怠政，杜绝为官不为；又要严守权力边界，按照权力清单用权、按照法定界限用权，坚决防止乱作为、滥作为，防止利用权力设租、寻租。要突出深化行政审批制度改革、工商注册制度改革等重点，科学界定政府与市场、市场主体之间的关系，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，以更好推进各项改革举措。

（二）通过严格执法依法履行政府职能

行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，政府作为执法主体，实施了大约80%的法律、90%的地方性法规和100%的行政法规和规章。但当前在行政执法方面仍然存在多头执法、选择性执法、随意执法等问题，一定程度上影响了广大群众凝心聚力推动改革发展的信心。为此，成都市要着力加强市、区（市）县两级政府行政执法管理统一领导和协调，加强关系群众切身利益的重点领域执法，完善执法程序，严格规范行政执法自由裁量权，加强行政执法信息化建设，全面落实行政执法责任制，坚持严格、规范、公正、文明执法，确保依法履行政府职能，增强全社会对政府管理能力的信心。

（三）通过政务公开和制度约束严格监督政府履职

作为规范化服务型政府建设的先行城市，深入推进政务公开、强化行政权力的制约和监督是确保政府依法履职的重要前提。为此，成都市要坚持以公开为常态、不公开为例外，全面推进政府信息公开；切实加强政府内部权力制约、完善审计制度，增强监督合力与实效；注重用法律法规取代和减少“红头文件”，消灭模糊地带，避免人为干扰和随意性；建立健全依法化解行政争议的各项制度，倒逼全市各级各部门提高依法行政水平，自觉在法律约束下用权，在制度笼子里用权。

四、切实维护司法公正，确保改革中各种利益关系调整获得应有的法律保障

全面深化改革进程，实质上就是一个对各方利益关系进行再调整的过程。要切实维护司法公正，通过公正司法保护改革中涉及的各方合法正当权益，保障和巩固全面深化改革成果。

（一）坚定维护公正司法，守住社会公平正义的底线

促进社会公平正义、增进人民福祉是全面深化改革的出发点和落脚点。守好公平正义这道防线，核心是增强司法的公信力。当前，成都市要围绕严守社会公平正义的底线，按照中央、省委部署，大力加强司法队伍建设，依法开展影响司法公正突出问题的专项整治，坚决破除各种司法潜规则，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，从源头上提高司法公信力和权威，守住公平正义的底线。

（二）大力保障公正司法，深化司法体制改革

保障司法机关依法独立公正行使职权，是深化司法体制改革的主要任务。当前，成都市要围绕全面深化司法体制改革，贯彻落实中央、省委改革要求，积极借鉴上海、重庆等地关于司法体制改革的经验，重点推动主任检察官办案责任制、审判权运行机制改革试点，完善轻微刑事犯罪快速处理机制。在改革中，凡是有利于实现司法公正的，就应当予以保留和坚持；凡是不利于实现司法公正或妨碍实现司法公正的，就应当坚决予以修改完善，确保司法公正权威高效。

（三）全面落实公正司法，保护各方合法权益

全面落实公正司法，是保护改革进程中各方合法权益、巩固改革成果的重要保障。当前，成都市要大力完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为、创新司法手段，加强对司法活动的监督，重点保障人民群众在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中参与渠道畅通，使各类利益纷争能够通过正当合法渠道得以有序化解，及时有效地保护改革中各利益主体的合法权益。

五、增强全民法治意识，确保改革拥有良好的法治氛围

法律的权威源自于人民的内心拥护和真诚信仰，改革的动力源自于人民的自觉参与和主动探索。广大人民群众既是改革的主体，也是依法治市的主体。要通过增强全民法治观念，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序，确保改革在良好的法治氛围中有序推进。

（一）加强宣传教育，营造全民学法知法的氛围

深入开展法治宣传教育，是全面深入推进依法治市的一项长期性基础性工作。加强法治宣传，重点在于结合成都市深入推进“法律七进”工作，进一步完善“法治大讲堂”工作体系，落实市委常委会会前学法、政府常务会学法、人大常委会审议前学法、政协专委会学法等制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍、法律人才库和法律智库建设，提高全社会依法推进改革、保护合法权益、维护社会稳定的意识。

（二）弘扬法治文化，形成全民自觉参与法治建设的社会风尚

良好的法治环境扎根于厚重的法治文化。弘扬法治文化，重点在于抓紧制定成都市政府购买公益普法服务的指导意见，积极引导社会力量参与全民普法；培育社会化的法治文化研发基地，创建多层次的法治文化示范基地；建立完善普法依法治理“市民观察员”制度，开展常态化法治体验活动，把法律规定内化为行为准则，将法治意识根植于心，让每个人都发自内心地信仰与崇敬宪法和法律，自觉成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，依法参与改革进程。

（三）培养公民道德，倡导全民崇法守信的价值取向

在经济社会深刻变革过程中，社会价值取向日益多元，追求真善美与道德行为失范相互交织，迫切需要在加强法治建设的同时加强公民道德建设。培养公民道德，重点在于坚持法治和德治相结合，制定成都市社会信用体系建设规划，健全公民和组织守法信用记录，推行守信激励、失信惩戒制度，把法律的要求融汇到道德规范之中，努力培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，在全面深化改革过程中大力倡导崇法守信的社会价值取向。

六、加快法治社会建设，确保改革在和谐稳定的社会环境中深入推进

稳定是改革发展的基础和前提。在推动全面深化改革的过程中，必须坚持在法治轨道上维护社会正常秩序、解决各种社会问题、协调各种社会利益关系、推动各项社会事业发展，确保改革在和谐稳定的社会环境中深入推进。

（一）完善现代社会治理体制，引导社会力量共同参与社会治理创新

完善现代社会治理体制，有助于调动一切可以调动的积极因素，汇聚推动社会治理创新的巨大合力。创新社会治理意味着治理主体由单一变为多元，应当全面深化具有成都特色的以信息化为支撑的网格化服务管理体系建设，建立健全政府向社会力量购买服务机制等方式，鼓励和引导各种社会组织健康有序发展，充分发挥人民团体和社会组织释放治理压力、缓和社会矛盾、提供高效服务的重要作用，依法有序参与社会治理。

（二）健全多元化纠纷解决机制，及时调处改革进程中的各类纠纷以维护群众权益

法治社会不是没有矛盾纠纷的社会，而是矛盾纠纷出现后能够得到及时有效解决的社会。解决好改革过程中的群众权益维护和纠纷化解问题，应当适应新形势下化解矛盾纠纷的实际需要，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，建立健全运行顺畅、有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，完善成都市“大调解”工作体系，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，实现保护人民群众合法权益与深化改革有机统一。

（三）建设西部法律服务中心，提升与改革开放相适应的法律服务配套保障能力

建设西部法律服务中心，既是省委依法治省《决定》的要求，也是成都市改革发展的内在需要。建设西部法律服务中心，应当通过建设完善的普惠型法律服务体系，推动法律服务资源均衡化，实现城市与农村法律服务网络广覆盖，形成“一小时法律援助圈”；通过培育和引进专业化、品牌化、高端化的法律服务机构，全面提升与改革开放相适应的法律服务配套保障能力，有效满足成都市建设现代化国际化大都市对法律服务层次和质量的要求。

（四）推进基层治理法治化，夯实全面深化改革的法治基础

推进基层治理法治化，是依法治市战略部署在基层的具体实践，对于维护改革发展稳定大局具有非常重要的基础性意义。推进基层治理法治化，应当发挥基层党组织在推进依法治市中的战斗堡垒作用，完善和发展基层群众自治制度，夯实依法治市和深化改革的底部基础，引导基层群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监管，打牢基层基础，形成既规范有序、又活力迸发的基层改革创新新局面。

（五）建设平安成都，为全面深化改革保驾护航

“治理之道，莫要于安民” 。平安是极重要的民生，也是最基本的发展环境。当前，成都市正处于快速发展期、改革攻坚期、社会转型期“三期叠加”的复杂阶段。面对严峻复杂的社会安全稳定形势，比任何时候都需要安定祥和的社会环境。要把深化平安成都建设摆在十分重要的位置，完善安全生产管理体制机制，加强社会治安综合治理和重点问题治理，确保人民安居乐业、社会安定有序，为全面深化改革保驾护航。