社区灾害治理的新尝试——北京市西城区“参与式”社区减灾工作观察

林 燕

社区灾害治理的新尝试
——北京市西城区“参与式”社区减灾工作观察

林 燕

近年来，北京市政府出台《关于加强本市城乡社区综合减灾工作的指导意见》，把提升社区抗灾能力、培养社区灾害管理人才、增强社区综合减灾实力作为灾害管理的重要抓手。2013年北京市民政局在全市推行“一区一品”项目建设，西城区将“综合减灾示范区”作为创建品牌。2014年，西城区政府与北京市民政局签署了《共建综合减灾示范区合作框架协议》，成立了综合减灾示范区创建工作领导小组，制定了创建实施方案，明确由西城区民政局作为承接单位牵头负责推动综合减灾示范建设，统筹全区减灾资源，全面推动西城区综合减灾事业可持续发展。

西城区民政局积极探索，率先示范，主动借助社会组织、高校、科研机构力量，努力拓展和改进防灾减灾公共服务，并广泛调动公众参与热情，形成了具有城市中心区特色的“参与式”灾害管理模式，有力促进了全国第一家“综合减灾示范街道”和“综合减灾示范区”建设。“参与式”灾害管理模式改变了原有的“命令式”灾害管理模式，灾害管理由传统以“物”为本向以“人”为本转变，以“救”为主向以“防”为主转变。在灾害政策研究、制度建立、队伍建设、宣传教育及基础设施建设等项目中，转变政府职能，改变服务方式，发挥居民作用，使社会参与在灾害管理中发挥最大效用。新的灾害管理模式，不仅极大地鼓舞和动员了公众参与综合减灾的主动性、积极性，提高了公众防灾减灾意识和能力，还促进了西城区综合减灾示范区建设的顺利展开，提高了西城区综合减灾实力。

实施过程

“参与式”灾害管理重在充分调动各方资源力量参与综合减灾。西城区民政局采用各种形式，将“参与式”灾害管理全面运用于综合减灾工作的各个方面。

一、在政策创制与理论研究方面的运用。政策是实施灾害管理的工具，“参与式”灾害管理既体现在政策创制的过程之中，也体现在政策创制成果上。为建立综合减灾示范街道标准，西城区民政局邀请民政部国家减灾中心、北京市师范大学作为技术支持方参与标准制定工作，对试点创建综合减灾示范街道的什刹海地区社区减灾情况的实地调查、近三年工作资料查阅，并通过社区居民座谈方式掌握了什刹海地区灾害管理现状，于2014年8月研究撰写了《西城区城市综合减灾能力建设报告——以什刹海街道为典型》。同时，深入什刹海街道的米粮库、西什库、前海北沿等社区开展实地调研，走进白纸坊街道开展座谈讨论，召集居民群众问卷调查，召开专家研讨，充分吸收和听取了各方减灾力量的意见建议，于2014年10月研究出台了全国首个《综合减灾示范街道标准》；标准的顺利出台，得益于各方力量的有效参与，也促使综合减灾示范建设有了明确的政策依据。2015年1月，西城区民政局邀请了民政部政策研究中心、中国地震局地球物理研究所、北京师范大学减灾与应急管理研究院、中国水利水电科学研究院、中国农业大学、中国气象局及北京市减灾协会等专家展开了综合减灾示范街道创建研讨会，发挥灾害管理专家优势资源，推动了西城区示范建设。

二、在队伍建设上的运用。在灾害风险管理队伍建设上，邀请联合国开发计划署（UNDP）、亚洲备灾中心（ADPC）专家进入什刹海、白纸坊街道社区，开展社区灾害风险管理培训，动员社区灾害管理人员与居民群众参与，通过理论授课、实践调查方式，由社区个体主动参与社区灾害风险源查找、风险地图绘制及风险管理规划编制，专家的指导与居民群众的参与相结合，在提高灾害风险管理意识和能力基础上，促进了专业灾害风险管理队伍的科学建设。在紧急救援员队伍建设上，与北京市紧急救援基金会合作，充分利用基金会的师资力量开展了基层防灾减灾救援技能的培训，组织社区灾害管理人员、一线城管执法人员、社区居民、辖区学校、物业公司等企事业单位员工报名参与，初步建立以居民群众为主体的基层救援队伍；同时利用基金会资源，为救援队伍配备个体及公共救援装备设施，激发了公众参与积极性，从而促进了基层救援体系的初步建立。

三、在宣传教育上的运用。宣传教育是实现灾害管理的手段。为了更好达到宣传教育目的，西城区民政局运用专家资源成立西城区综合减灾智库，设计了调查问卷，从居民群众的需求出发，组织开展了综合减灾公益大讲堂巡回宣讲活动，使综合减灾宣传切实符合和体现公众需求。同时，利用中关村减灾科技联盟的资源，引进科技公司企业，充分运用其科技备灾预警设备，提高西城区科技备灾支撑力量。在丰汇园、前海北沿2个社区试点安装了灾害应急广播系统，以便在灾害发生时，第一时间通知居民群众疏散逃生；针对前海北沿社区平房院落多、社区火灾风险系数高的特点，试点安装了火灾智能识别系统，运用智能识别技术，提高了社区灾害预警响应能力。为了更好检验与运用试点安装的装备设施，整合西城区综合减灾示范区创建工作领导小组成员单位资源，与相关公司合作展开各种形式的宣传演练活动，动员社区居民使用科技设备和救援装备，实现灾害宣传、预警、灾情报送、救援及疏散安置项目居民的有效参与、技能的有效掌握，从而促进灾害管理与综合保障能力的进一步提高。

四、在基础设施建设上的运用。

装备设施是实现灾害管理的基础。动员社区居民开展了社区防灾减灾电子地图绘制，由社区居民绘制包含本社区基本信息、政府机构所在、风险源、疏散逃生路线、疏散场所等信息在内的地图，同时根据居民绘制的地图，试点实地标识了应急疏散场所及疏散路线。这个标识，不仅充分体现了居民的意志，也方便了居民疏散逃生。针对西城区暴雨、火灾、雪灾等易发特点，建立了区级救灾物资储备库，储备相应的救灾物资，并在每个街道建立物资库，引导每个社区设置救援物资储备箱，为社区及时救援提供硬件支撑。

案例分析

——白纸坊街道社区居民参与灾害风险管理

西城区作为老旧城区，城市内涝、火灾等致灾因素相对较多。2014年11月在白纸坊北里一栋老旧楼房发生火灾，火灾过火面积达210平方米。起火的老旧小区楼在拆迁范围之内，属于60年代末的简易楼。起火的3层房顶基本坍塌，3层房屋损坏，屋内物品被烧毁，10多户居民家庭被转移安置。

为了减少灾害的发生，保障居民群众的生命和财产安全，2014年12月西城区民政局邀请了亚洲备灾中心（ADPC）减灾专家，在白纸坊街道新安中里社区组织召开了以社区为基础的灾害风险管理培训，充分动员了新安中里及火灾事故发生地几个社区30多名社工及社区居民参与。这个项目，由亚洲灾害管理专家蒋玲玲设计并主讲，为期三天，首先采用开放式互动授课方式，介绍了灾害管理、灾害风险管理及其发展趋势，致灾因子、易损性和抗灾能力等基本概念及其相互间关系，并由参与学员亲自参与识别，分辨致灾因子、风险元素、易损性等，专家还从风险管理实践操作角度介绍了社区灾害风险地图绘制、规划编制，使学员对灾害风险管理有了新的认知，初步掌握了制定社区灾害风险管理规划、实施参与式社区灾害风险评估的基本方法和技能。为检验和评估培训成效，培训课程专门安排实地练习，所有学员在老师的指导下，深入白纸坊街道崇效寺社区与社区其他居民一起，使用参与式风险评估工具，绘制社区致灾因子图、历史轮廓图、问题树等，模拟制定了崇效寺社区灾害风险管理行动计划方案，在提高社区居民群众的灾害风险管理意识和能力同时，也提高了居民群众参与灾害风险管理主动性、积极性，增强了社区抗灾能力和灾害管理能力。

社区灾害风险管理，注重社区居民参与性，重在发挥居民群众自身能力参与实施本社区的风险管理，从而达到管理目标。这个项目，是“参与式”灾害管理模式充分运用的体现，一方面由政府出资与ADPC合作，引进培训项目，另一方面充分运用社会组织资源，吸引灾害管理专家走进社区，最后通过动员社区居民群众参与方式，完成具体项目内容，达到了提高社区灾害管理能力、增强社区综合减灾实力的目标，也充分验证了“参与式”灾害管理模式的效用。

效果评估

自“参与式”灾害管理模式在西城区运用以来，西城区综合减灾实力得到全面提升。成功举办了“5·12”全国防灾减灾日、“10·13”国际减灾日，其中2014年“5·12”防灾减灾日宣传演练得到了国务委员、国家减灾委员会主任王勇同志的充分肯定；创建了全国综合减灾示范社区26个、北京市综合减灾示范社区90个；成立了西城区综合减灾智库，共进入6个街道举办综合减灾公益大讲坛巡回宣讲7次，500余名居民群众参与听讲；出台了全国首个《西城区综合减灾示范街道标准》；建成了区及15个街道救灾物资储备库；初步构建了由669名社区紧急救援员为基础的基层防灾减灾救援体系，建立了由566人组成的灾害信息员队伍；展开了以什刹海、白纸坊街道为代表的综合减灾示范街道试点创建，组织开展街道、社区调研、座谈10次，综合减灾示范区创建工作取得了阶段性成果，全区居民群众、企事业单位参与率明显提升。

中央电视台、新华社、《中国社会报》《中国减灾》杂志、北京电视台、《北京日报》《北京晚报》《北京社区报》《西城报》等多家新闻媒体对西城区综合减灾工作作了重点宣传报道。民政部政策研究中心、民政部国家减灾中心、联合国开发计划署（UNDP）、中国地震局地球物理研究所、北京师范大学减灾与应急管理研究院、中国水利水电科学研究院、中国农业大学、中国气象局及北京市减灾协会等专家参与了西城区综合减灾智库，并充分肯定了“参与式”灾害管理模式推动下的西城区综合减灾示范建设工作。2012年，在北京市第三届职业技能大赛灾害信息员项目中西城区获得了综合成绩全市排名第一。2014年，在北京市民政局年度考核中西城区综合减灾工作被评为创新创优项目。

创新亮点

“参与式”灾害管理模式，以社会需求为导向，政府提供政策扶持、组织安排、服务监督、资金支持等服务，社区负责具体协调落实，充分鼓励和吸引社会力量参与，由居民群众具体完成各个项目的社会治理新形式。这种管理方式比较简便易行，周期较短，资金投入量可大可小，且更接近居民，因而收效良好，主要集中表现在实现了“三个转变”：政府职能由管理向服务的转变、社会工作方式由自上而下到自下而上的转变、居民角色由被动受益到主动参与的转变；达到了“三个提高”：减灾服务的支持力度提高、社区灾害管理能力的提高、居民参与积极性的提高；呈现了“三个多元”：服务主体多元、服务内容多元、服务方式多元。

专业反思

作为当前灾害管理新模式，西城区民政局在具体项目的实施运用过程中也遇到一些困惑与难点。一是社区居民参与灾害管理的实战能力有待加强，虽然开展了相关培训，并制定了详细的参与方案，但是仍然达不到预期效果；二是灾害管理的特色项目相对缺乏，虽然从政策研究、队伍建设、宣教教育及基础设施建设上加大力度，项目覆盖面比较宽泛，但是缺乏能够突出区域特色、反映群体特殊需求的项目；三是社会力量有效参与机制不够健全，虽与国内外社会组织、研究机构、高校进行了多方合作，但是有关参与机制有效性、长期性方面还存在不足；四是政府在评估考核监督方面存在一定差距。

面对这些问题和困难，西城区民政局仍将坚持“参与式”管理模式，积极动员社区居民群众、流动人口、企事业单位、社会组织与志愿者团体参与灾害管理，充分发挥各方资源优势，从社会责任与利益相关角度出发，与企事业单位合作，鼓励与引进企事业单位参与综合减灾，推进综合减灾示范企业建设。落实到具体工作上，一是继续加强综合减灾公益宣讲，采用宣讲需求问卷调研方式，推进满足社会需求的公益宣讲；二是加大应急演练力度，分不同群体、不同地段举办应急演练，动员更多社会公众参与演习，提高公众的自救互救能力；三是采用分街道推出特色项目办法，鼓励各个街道根据本辖区实际情况，挖掘、培育与发展特色项目；从项目发展需求出发，加强政府对项目考核与监督，采用购买服务方式，加大第三方对项目评估考核，以此提高灾害管理的实效性。

“宁可十防九空，也要未雨绸缪”。将以“物”为本转为以“人”为本，以“救”为主转为以“防”为主，是“参与式”灾害管理的核心，也是国内外灾害管理发展新趋势。西城区民政局将继续以需求为出发点，以统筹协调、多元参与、共建共享为主要原则，进一步推进区域资源整合和社会资源有效利用，不断开创西城区防灾减灾工作新局面。

（作者单位：北京市西城区民政局）