坚持用法治思维法治方式反腐败

邵景均

（中共中央纪律检查委员会 研究室，北京 西城 100813）

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则和一系列重要举措，是新时期加快建设社会主义法治国家的纲领性文件,也为正确开展反腐败斗争指明了方向。十八届中央纪委四次全会，根据党的十八届四中全会精神，就当前全面推进依法治国、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，提出了一系列重要思想和举措。当前，深入贯彻落实党的十八届四中全会和十八届中央纪委四次全会关于党风廉政建设和反腐败斗争的重要精神，总的要求是坚持用法治思维法治方式反对腐败。

一、坚持依法治国是解决腐败问题的必由之路

一般地说，造成目前这种腐败易发多发状况的原因是多方面、多层次的。在如何反腐败的问题上，不应“就腐败讲反腐败”，而必须着眼于社会的整体进步和全面发展，从治标与治本、惩治与预防两个方面作出努力，尤其应注重治本，注重预防，注重解决“腐败基因”。但当务之急、治本之策，是坚持依法治国，把权力装进法治的笼子里。

第一，依靠法治解决腐败问题，是改革开放以来中国共产党的一贯思想和成功实践。

1980年，邓小平总结“文化大革命”的教训，深刻地指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1-1]“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。只有真正坚决地做到了这些，才能彻底解决好特权和违法乱纪的问题。”[1-2]1985年，邓小平指出，解决贪污腐化和滥用权力的问题主要通过两个手段，“一个是教育，一个是法律”[2-1]。1992年他在南方谈话中再次提出，廉政建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”[2-2]。至此，形成了邓小平“廉政建设要靠法制”的完整思想。

2000年12月，江泽民在中央纪委第五次全体会议上提出：“反腐倡廉工作要逐步实现制度化、法制化。”党的十五届五中全会提出：“健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督，使廉政建设法制化”。

2005年，胡锦涛在十六届中央纪委第五次全会上指出：“必须继续在完善制度上下功夫，推进反腐倡廉工作的制度化、法制化，发挥法规制度的规范和保障作用”。

习近平任总书记后，第一次到中央纪委全会上讲话，就提出“善于用法治思维和法治方式反对腐败”。他说：“要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”[3]

正是在这一系列思想的指引下，我国的依法依纪反腐败取得了很好成效。实践证明，坚持依法治国，就能够逐渐地解决好腐败问题。

第二，依靠法治解决腐败问题，是现阶段深入开展反腐倡廉建设的迫切需要。

十八大以来，党中央坚持从严治党的方针，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，取得了全党全社会公认的巨大成效。但现实的情况仍如王岐山在中央纪委四次全会所说：“在如此高压态势下，仍有一些党员干部不收手、甚至变本加厉，有些地方甚至出现‘塌方式腐败’，令人触目惊心！”

2014年10月公布的中央巡视组的巡视情况表明，当前腐败现象依然严重，反腐败形势依然严峻。如，赴黑龙江省的巡视组指出：“没能形成惩治腐败的高压态势。一些地方买官卖官问题较为突出；有的地方和单位党政一把手连续发案，农垦、森工、煤炭系统及工程建设、房地产开发领域违纪违法案件频发；一些领导干部官商勾结，权钱权色交易问题较为突出，有的贱卖国有资产、向关系人输送巨额利益，有的亲属子女在其管辖范围内经商办企业谋利，有的生活腐化、为情妇经商谋利提供方便，有的利用婚丧嫁娶和亲属生病收礼敛财。在执行政治和组织纪律方面，存在重人情、拉关系、不讲原则的风气。”[4]赴上海市的巡视组指出：“少数领导干部配偶子女在其管辖范围内经商办企业，群众对个别领导干部的配偶子女倚仗其权力谋取巨额利益反映强烈；文广系统有的单位存在利益输送等问题，医疗卫生、国有企业、土地出让、工程建设、科技等领域和部门腐败案件高发。”[4]赴江苏省的巡视组指出：“腐败问题多层次、多领域、广覆盖，表现形式隐蔽化、智能化、多样化；基层权力寻租机会较多、空间较大，‘能人腐败’问题突出；一些领导干部与老板之间保持相对稳定的关系圈子，进行封闭式权钱交易；腐败干部普遍存在权色交易问题，生活腐化与经济腐败互为因果，如影随形。”[4]

为什么有这么严重的腐败问题逐步被发现？一个基本原因，就是王岐山同志讲的：“有的领导干部根本不学党规党纪，不知法律法规，无视规矩、不讲廉耻，根本不把党纪国法当回事，毫无戒惧之心。”[5]另一个基本原因，则是法治欠缺，没有把权力装到法治的笼子里。所以，解决当前的严重腐败问题，必须全面推进依法治国。

第三，依靠法治解决腐败问题是人类文明的优秀成果，应借鉴吸收。

自进入阶级社会以来，廉与贪就是一个恒久话题。以人民群众为主体的推动社会进步的正义力量，总是要与贪污腐败现象做斗争。不论是中国还是外国，反腐、廉政的呼声始终不绝于耳。在反腐败的社会实践中，人们逐渐摸索出了一些规律性的东西，其中重要成果之一，就是依靠法治进行廉政建设。廉政建设和反腐败要靠法治，不是哪个阶级、哪个国家所特有的，而是人类共同的财富，是廉政建设应该遵循的普遍原则。

据“透明国际”调查，当今世界比较廉洁的那些国家，都是高度重视反腐败法制建设的国家。在法治背景下“系统反腐”，建设系统的法律制度，是当今世界反腐倡廉的总趋势。那些比较廉洁的国家在反腐倡廉制度建设方面，坚持从腐败现象发生的经济、政治、文化、社会原因入手，从宏观上、战略上进行总体设计；坚持统筹兼顾的原则，使多方面的制度紧密配合、环环相扣，不留制度死角，综合发挥作用；坚持通过廉政文化建设和加强社会监管等多方面举措，确保各项法律制度得到有效落实。例如：

进行反腐败立法。主要有预防性的廉政规范立法与惩治性的反腐立法。前者如美国的“从政道德法”，英国的“荣誉法典”“防腐败法”等；后者如美国的“1977年涉外贿赂法”，德国的“利益法”“回扣法”等。这些法律规定，公务员禁止经商，禁止接受礼品，限制兼职，实行回避制度等。

实行透明政治的法律制度。早在1776年，瑞典就开放了政府记录，供民众查询。美国制定了“情报自由法”“联邦行政程序法”等。1976年美国通过的“阳光下政府法”规定，联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行，应律师的请求根据法律许可而举行的秘密会议除外；美国的媒体也可几乎无限度地报道所有的人物和事件，以满足公众的知情权。

实行新闻监督的法律制度。通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，使各级官员的权力运行暴露在众目睽睽之下。尼克松总统曾抱怨，即使换一把椅子，也得小心翼翼，以免被新闻界抓住口实。1971年《纽约时报》连载美国卷入越战的文件，尼克松总统以涉及国家机密为由要求停止连载，但《纽约时报》拒绝，官司一直打到最高法院。最后法院裁决，总统败诉，报纸继续连载。1972年水门事件时，《华盛顿邮报》记者深入调查，尼克松总统威胁吊销其所属公司的营业执照，即使这样，也没能阻止报纸彻底地揭露丑闻。

建立严格追责的法律制度。这些国家反腐败无禁区，通过落实弹劾制度、责任追究制度等，即使贵为总统的尼克松、克林顿，也免不了尴尬甚至下台的命运。

规范政党筹款的法律制度。在实行政党政治的西方发达国家，政党如何筹款，是反腐败的一个大问题。美国规定，个人向候选人捐款一次不得超过1000美元，一年不得超过2.5万美元；候选人收到的捐款只要超过200美元，就必须公布捐款者的姓名、住址、职业、捐款日期和数额；候选人的开支超过200美元的，也必须公布。德国、法国、瑞典等国则按照获得选票的数量对政党进行补贴。

实行政务官与事务官分开的现代公务员法律制度。西方国家克服了早年恩赐官职制、政党分肥制的弊端，逐步发展为如今的占职位少数的政务官由党派轮流充任、占职位多数的事务官由考试录用的制度。美国规定，政务官官职不得作为竞选许诺；事务官不受政务官更迭的影响，其升迁实行考绩制，不犯过失即不得被解职。这些措施，都有力遏止了官员的结党营私。

实行金融实名的法律制度。大多数发达国家都规定，存取款必须使用真实姓名。韩国1993年8月12日起实行实名制，同时清查匿名存款，韩两位前总统全斗焕、卢泰愚的巨额秘密资金案由此东窗事发。

实行集中采购、招标投标的法律制度。大部分西方国家解除了政府对企业的行政管制，减少了其对经济的干预，让资源充分地市场化，从源头上断绝了钱权交易的机会。同时，政府对于办公用品、军火、市政建设、公共服务等，都实行集中采购、招标投标的制度。

实行司法监督的法律制度。西方国家司法权独立行使，不受行政的干预，能真正起到监督的作用。美国还设立了特别检察官制度，可以对重大事件、对总统开展调查、检控。

建立议会监督的法律制度。议会以立法权、重大决策审批权对行政进行监督。一些国家还在议会设立了监察专员制度，对政府的不良行政进行纠正，如瑞典设有新闻监察专员、警察监察专员等。

建立审计监督的法律制度。发达国家的审计部门要么独立于行政、立法、司法之外，如日本、德国；要么隶属立法机构，如美国、英国；要么隶属司法机构，如法国、西班牙。这有助于他们公正、独立地进行审计。

建立内部监督的法律制度。许多国家有行政内部监督，如行政监察；立法内部监督，如美国众议院的道德委员会、参议院的规范与品德特别委员会；司法内部监督，如美国的司法道德委员会。

建立公众监督的法律制度。选民通过选举、罢免等行为对行政官员、议员、党派等进行选择，公众通过舆论、举报、游行、罢工等揭露腐败，调整政府行为。

上述反腐败法律制度建设和举措，有力地保证了反腐败斗争的成效。尽管我们不可能照抄照搬他们的做法，但这些做法确实能够启示我们如何加强反腐倡廉法律制度建设，如何在反腐倡廉建设中贯穿民主、法治、文明精神，从根本上推进我国的反腐倡廉建设。

为什么法治能在廉政建设和反腐败斗争中起到如此重要的作用？这是由国家治理的一般规律和法治所固有的内在本质决定的。它们都具有以下共同特性：

一是依据性。国家治理必须有章可循，而法制就是其可循之章。实现法制化就能够克服人为因素的不确定性和主观随意性。二是程序性。程序是法的精髓。国家治理在法的范围内活动，就能够克服管理的随机性，防止管理者滥用权力。三是规范性。通常情况下权力本身具有无限扩张的特性。只有依靠法制的规范，才能够限制权力的扩张，使管理者不至于以权谋私。四是可控制性。法律和制度都具有强制性，这正是管理所需要的。依靠法制，既能够控制被管理者，也能够控制管理者，防止权力失控。五是可重复性。在常态管理下，管理者掌握了法规制度，就是掌握了对可重复性事件的处理方法，这样可以避免重复错误，降低管理成本，而这正是廉政本身的要求。六是可持续性。可持续发展是现代社会发展的必然要求。只要依靠具有长期性、根本性特点的法律制度，充分发挥其规范和约束的作用，就能够使管理者树立全局意识、未来意识，克服短期行为。

法治不仅具有路径的效力，更具有牵引的力量，发挥着引领和规范的双重功能。因此，法治能够起到防范、制约、监督和惩处腐败行为的作用。法治不仅是廉政建设和反腐败斗争的迫切需要，也是勤政、优政、治政的可靠保证。

二、当前运用法治思维法治方式反腐败必须解决的几个主要问题

根据我们党的法治理论和廉政理论，运用法治反腐的基本要求，就是在党和国家廉政建设的基本方面和主要环节上，都建立相应的法规、制度、体制和机制，保证国家机关及其工作人员所掌握的公共权力的授予和行使受到监督、制约和规范，教育和培养国家工作人员崇高的从政道德素质，促进其清正廉洁，保证及时揭露和依法惩处腐败行为。当前应做好以下工作：

第一，建立一套符合中国国情的健全的廉政法律体系和党内法规制度体系。

建立完善的廉政法律体系，是运用法治思维法治方式反腐败的前提和基础。无论是对公权力的授予、行使和监督、制约，还是对腐败行为的惩治、预防腐败的各种措施，都要以国家法律为最终保证。应通过完善立法，形成一整套内容翔实、形式科学、门类齐全、体系严谨的廉政建设法律体系。当前，应按照十二届全国人大三次会议关于推进反腐败国家立法的重要决策，尤其应制订一部权威的、管总的《廉政法》（或者叫《反腐败法》），使廉政建设、反腐败斗争的各个方面和主要环节都有法可依。

党规党纪是管党治党建设党，也是反腐败的重要法宝。王岐山同志指出：“拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势。”[5]经过近百年的实践探索，我们党已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系。但我们还必须与时俱进，应立足当前、着眼长远，统筹推进党内法规制度建设，确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。应将党的纪律检查体制改革的实践成果固化为制度。当前应修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例（试行）》等，不断完善党风廉政建设和反腐败工作相关的党规党纪。

第二，建立一套完善的体制机制，保证权力的授予和运行受到必要的监督制约。

运用法治思维法治方式反腐败的关键，就是通过改革和创新体制、机制，进一步细化和完善监督制约规范。要通过加强党内监督、法律监督、群众监督等，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，把权力关进制度的笼子里，尽快建立包括不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制在内的完备的制度体系。

第三，健全有足够权能的执纪执法机构，并保障其保廉惩腐的职能不受随意干预。

全面推进依法治国，深入开展反腐败斗争，需要精干、统一、高效并相对独立的、权威的执纪执法机构体系，专司廉政建设和反腐败的预防、监督、教育、惩处等职能。应通过党内法规和国家法律明确规定执纪执法机构的地位、作用、职责、权力和基本工作手段等，保证其可以采取各种法律法规授予的和允许的手段对国家机关及工作人员进行监督、检查、惩处。

一方面，这要求建设高素质的法治专门队伍。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。

另一方面，各级纪检监察机关应按照全面推进依法治国的要求，深化转职能、转方式、转作风，聚焦中心任务，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。有权必有责、责任要担当。要深入推进党的纪律检查体制改革，紧紧抓住落实党风廉政建设主体责任这个“牛鼻子”，强化“两个责任”，深化组织和制度创新，不断完善党内监督。广大纪检监察干部要心存敬畏和戒惧，自觉执行和维护党的各项纪律。要强化自身监督，坚决查处纪检监察干部违纪违法案件，防止“灯下黑”，打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍。

第四，及时揭露并依法查处违法违纪行为，切实做到执法必严、违法必究，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。

通过国家法律和党内法规的有效实施，保证能够及时发现、揭露并依法依纪严厉惩治各种腐败行为，是运用法治思维法治方式反腐败，最终使腐败分子不能逃脱党纪国法制裁的基本途径。要依法狠狠打击腐败分子，使各级领导干部充分认识到腐败是“高风险”“高成本”和“无收益”“负收益”的行为，最大限度地遏制腐败现象的滋生和蔓延。当前，党中央已经横下一条心，一定要遏制住腐败蔓延势头。各级党组织和政府必须保持高压态势，以零容忍态度惩治腐败，重点查处十八大后不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部。要通过“治病树、拔烂树”，强化“不敢腐”的氛围。

第五，加强法治教育，增强法治观念，提高法治素养。

增强全体公民和国家工作人员的法治观念，提高干部群众的法治素养，是运用法治思维法治方式反腐败的根本。推进依法治国，坚持依法依纪反腐败，最重要也最难的，是让法治被信仰，提高全民、首先是党和政府的法治素养。一个13亿人的大国，不可能仅仅靠法律来治理，需要法律和道德共同发挥作用。法律法规再健全、体系再完备，最终还要靠人来执行。领导干部一旦在德上出问题，必然导致纲纪松弛、法令不行。我们的一切权力来自人民、源自法授。这就要求所有领导干部和国家机关工作人员，能够自觉地敬畏法律，把法治内化于心，努力用法治思维思考问题、用法治方法解决问题。通过法治教育，一方面，培养国家工作人员高尚的从政道德素质，使廉洁从政和依法行政成为其发自内心的自觉行动；另一方面，增强公民的依法监督的自觉性和能力，实现对国家机关及其工作人员的有效监督。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。各级领导干部应带头遵守宪法和法律，不断提高法治意识和依法行政能力，用法治引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正。努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。