加强新疆消防安全责任体系建设的探讨

●曹旭东

(新疆消防总队，新疆 乌鲁木齐 830063)

加强新疆消防安全责任体系建设的探讨

●曹旭东

(新疆消防总队，新疆 乌鲁木齐 830063)

消防安全责任体系建设涉及责任主体、责任内容的高度统一和履职追责、奖惩兑现机制的有效运行。根据习近平总书记关于落实安全生产责任制的指示精神，按照“政府领导、部门协同、行业自律、消防监管、单位负责、全民参与”的原则，结合新疆实际，提出建立职责、考核、追究机制相统一的新型消防安全责任体系的若干建议。

消防安全；责任体系；规划建设

习近平总书记在中央政治局第28次常务会上强调，落实安全生产责任制，要落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管，坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产必须管安全，而且要党政同责、一岗双责、齐抓共管。习总书记的指示，思路清晰，高屋建瓴，抓住了安全生产工作的脉搏，为进一步推动消防安全责任制的落实提供了重要的思想引领。笔者结合当前工作实际，就进一步建立完善的消防安全责任体系做一些探讨，供同行商榷。

一、消防安全责任体系存在的主要问题

(一)责任体系不健全，责任内容存在落实盲区

当前党委、政府消防工作责任体系不够健全，没有配套的具体规定做到党政同责，责任内容存在落实盲区，主要表现在以下几个方面：一是各级党委掌握当地经济社会发展重大事项的决策权，但目前党内尚没有一部关于重大责任事故责任追究的法规，国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》明确了政府主要领导的责任，故在国内数个重特大责任事故的追究中，屡见政府领导被追责，但鲜见党委主要领导承担责任。二是消防安全工作涉及各行各业，包含设施建设、宣传教育、队伍建设、行政监管、行业自律等多项任务，而在政府统筹工作中，往往将消防工作安排给分管安全生产工作的副职领导负责，没有将消防管理的共同责任和行业属性特征的建设任务落实到其他分管领导身上，由于分管安全生产的领导普遍新上任且排名靠后，他们提出的人、财、物等加强消防工程的建议难以得到本级党委常委会和政府常委会的足够重视，而出现公共消防基础设施欠账、行业系统消防管理缺位等突出问题。以新疆为例，在自治区政府的目标责任制签订中，没有就消防站建设的具体任务与各地州市分管建设的领导逐一签订责任书，具体分管领导没有责任压力是导致公共消防基础设施建设推进力度不大的一个重要的原因。乌鲁木齐城市建成区面积已达368 km2，按照国家标准应当建设消防站约50个，但目前仅有17个，欠账率达67%；已有城市道路950 km，而设置市政消火栓的道路里程只有316 km。三是在政府职能转轨期间，一些地方政府没有首先将自己的职能定位在保障纳税人的公共安全权益上，致使在引导、保障、维护公共消防安全工作中，作为不充分，在涉及整改重大火灾隐患的公共安全事务中，态度不明朗，行政不作为，甚至把取消消防安全前置审批作为招商引资的“优惠”条件，造成许多先天性火灾隐患。四是政府层面的消防安全考核机制有待完善。自治区政府对各级政府消防工作的考核仅为安全生产类的综合考核，常常因为时间短，所占比值小，跟踪问效和限期督办不到位而无法有效推动消防工作全面展开。

(二)行业主管部门消防工作职责模糊，难以形成整体合力

行业主管部门消防工作职责模糊，缺乏专业人员和技术标准，工作浮于表面，难以形成部门联动的整体合力。近年来各地虽然摸索建立了相关职能部门联合执法的消防工作机制，并取得了初步的成效，但这总是在公安消防部门单方面提出，经政府协调督办下完成的。由于法律设定的缺位或笼统，建设、旅游、文化、教育、卫生、工商、房产部门在本行业、本部门涉及消防安全的问题上作为不充分，主动性差，加之绝大多数行业部门具体负责消防安全工作的人员没有参加消防部门组织的专门培训，不掌握本行业系统消防安全工作的有关内容和要求，不懂得本行业系统单位的火灾危险性，不清楚所属单位的消防安全状况，很难做到将消防工作与业务工作同部署、同检查、同落实、同考核，导致消防工作与业务工作“横向割裂”，造成消防工作的缺位。

(三)消防行政执法监督的模式难以适应经济社会发展的需要

一是消防部门大包大揽的工作模式难以应对复杂多变的消防安全形势。《消防法》明确了公安机关消防机构的消防行政执法惟一主体地位，而随着经济的快速发展，消防行政执法的承载量与社会消防安全问题的增长明显不对称，使公安消防机构在各类消防安全监督管理事务中疲于应付，没有精力加强社会面消防安全的宏观控制。同时，公安消防部门有限的行政约束力对社会单位缺乏足够的警示力度，人员编制数量不适应经济社会的快速发展。二是运动式的执法思维难以推动社会消防安全状况整体提升。消防部门人少事多，受单向型管理思维的影响，习惯于通过各种专项治理活动推动消防工作的开展和消防责任落实，结果往往是时紧时松，一段时间被治理的重点领域管理较好，其它领域则比较松散，也容易激化管理者与被管理者之间的矛盾，无法调动社会单位的主动性，消防安全整体状况难以改观。

(四)社会单位消防安全主体责任尚未完全归位

通过公安部令第61号的贯彻落实和消防监督执法、舆论曝光力度的不断加大，社会单位的消防安全意识和管理能力得到一定程度的改善，但仍然与防控火灾的客观要求存在较大的差距，突出表现在：一是消防安全意识虽然得到缓慢提升，但很多单位侥幸心理严重，对消防工作省一点、慢一点、笼统一点的思想观念比较顽固；二是工作质量虽有所改观，但消防管理要求未能统筹到生产经营的全过程，没有形成“人员责任、管理要求、设施部位”三位一体的闭环式消防安全责任链；三是消防安全责任虽被动落实，但防火设施能力、防火技术能力、防火制度能力、防火行动能力仍显不足。

二、存在问题的原因分析

(一)我国现阶段经济利益比安全工作更受重视

国家经济状况、政府财政状况和企业经营状况在一定程度上造成了我国现阶段经济利益比安全工作更加受到重视的现状。目前我国仍是发展中国家，人均经济状况远远落后于世界发达国家水平。2013年，我国的人均国内生产总值为6 767美元，世界排名第84位；全国财政赤字1.2万亿，较2012年上涨4 000亿。宏观经济面临的国内外环境日益严峻，经济下行压力持续加大，加之地区经济发展不平衡，我区的经济状况较全国仍处低位。在这一背景下，地方政府惟GDP论的政绩观念依然根深蒂固，渴望加大招商引资的力度，尽量优化“投资环境”，尽量减少消防安全投入，就不足为奇了。

(二)缺乏部门协同的具体法律支撑，监管合力强度不足

消防法律、法规虽然规定了建设、教育、文化等相关职能部门的消防工作职责，但由于行政隶属关系以及相关职能部门只有指导部署权，没有执法和处罚权等原因，出现了行业业务领域消防安全监管责任缺位的现象。如，建设行政部门对于施工现场的消防违法违规问题没有处罚权，文化行政部门对公共场所的消防隐患也缺乏有力的处罚措施。此外，长期以来公安消防部门包揽消防工作的工作模式以及消防工作责任重大的思想认识，在一定程度上形成了上述行政监管部门不愿管、不敢管的思想倾向，甚至个别行业监管部门还存在消防工作与己无关、不能为的思想认识。

(三)社会单位存在侥幸心理，责任落实缺位

火灾事故的偶发特点“培养”了社会单位的侥幸心理，缺乏持续的指导和过程监督导致责任落实的缺位。一是利益界定不明确，安全等于经济效益的概念模糊。一些社会单位往往将消防安全投入与经济效益对立起来看待，认为以确定的投入去预防不必然发生的火灾事故，不能立刻看到效益，消防建设投入的积极性不高。二是法律、法规的制裁力度和执行力度不足，造成社会单位违法成本过低，使其在主观上存在利用非正常的人际关系蒙混过关，以及大不了交些罚款的消极心理。实际执法过程中，责令“三停”和行政强制存在较大的执法难度，法律法规的规定可操作性不强，导致部分存在火灾隐患的单位“带病运行”，违法行为得不到有力制裁，现实危害难以有效消除。三是重事前审查和事后验收，缺乏过程指导和监督管理的工作模式没有形成督促社会单位规范消防安全管理的有效机制，监督者和被管理者之间没有良性互动。

三、进一步完善消防安全责任体系的建议

党的十八大明确指出：要加强党委领导，发挥政府主导作用，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理职责，完善发展成果考核评价体系，加大安全生产指标权重，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我管理[1]。对此，就进一步完善消防安全责任体系提出如下建议：

(一)建立更加明确、具体的消防安全行政管理责任链

一是根据习总书记指示精神，通过建立健全相关法律、法规的形式进一步明确各级党委、行政一把手，各行业分管领导，各行业部门的消防安全职责，进一步完善细化《消防工作考核办法》，多设置基础设施建设、经费保障等难以应付考核的硬指标，形成层层签责问效、追责系统规范的责任链。要研究推动形成党委政府研判、规划体系纳入、多方参与评估、考评激励问责、社会广泛监督等制度在内的大消防格局，成为人大监督落实的硬指标，成为舍得投入的政绩工程。二是强化行业部门消防安全责任，做实行业消防联席会议平台，长效运作消防安全前置把关、资源保障、会商联动等机制，同时，通过强化培训和推动行业系统消防安全管理标准的贯彻落实等措施，实现管行业、管业务必管消防安全的工作机制。三是深化消防“户籍化”管理，出台火灾高危单位界定标准、评估细则和管理规定，将消防安全管理水平能力纳入社会信用等级评价、企业等级达标内容，激发内在工作动力，提升单位消防安全主体意识和自我管理能力，扭转消防部门“保姆式”管理被动局面。四是强化责任追究，矫正“重原因调查，轻责任追究”现象，加大内外部倒查问责力度，实现“小则警示教育，大则震慑曝光”的举一反三、以儆效尤效应，推动各项措施落实。

(二)织密社会力量广泛参与的消防安全责任网

通过强化基层自治、关口前移，培养高质量的中介服务，推行公众责任保险，扩容公共消防治理空间。一是突出基层自治。在全区街镇、社区基本实现网格化覆盖基础上，明晰政府、部门、业主、物业、志愿消防等力量职能定位，厘清责任边界，鼓励以多种渠道筹措资源等方式加大人员、经费等配套保障，提升基层消防自治能力。二是突出中介服务责任。推动完善社会消防组织扶持政策，大力培育和发展符合产业导向、参与消防管理的消防技术服务机构，建立完善消防技术服务机构执业技术标准规范和行为准则，以《标准经济合同》的法定形式提振守法履责契约意识，并通过强化消防协会、产业委员会行业管理职能，引导消防技术服务机构履责能力持续提升。三是突出市场救济责任。将经济手段引入消防管理，促进保险机构成为消防管理的辅助力量和经济杠杆，尤其在火灾高危单位倡导火灾公众责任险，将单位重大火灾隐患、消防违法行为纳入诚信体系，用市场化机制筑牢防灾防损联动防线。

(三)运用科技手段，完善跟踪问效的追责网

依托云计算、大数据等互联网新技术，融汇海量的消防行政管理和安全管理信息，智能分析消防安全管理过程的各项数据，给以科学的分析评估和即时的跟踪问效，努力提升消防安全管理的效率。一是建强大数据、大信息服务平台。在政府的主导下，运用互联网相关技术，整合规划、建设、房地、质监、安监、设计、教育等部门各类信息，实现信息共享和平台兼容，拓展联动责任和综合评价等功能业务，优化消防监督管理系统，形成联合执法实施平台和跟踪问效的快捷通道。二是建强远程监控系统。开发运用城市消防安全远程监控系统，实时监测社会单位消防设施运行及日常巡查、维护等情况，并及时将可能存在的问题通过短信等方式发送给责任主体单位和监管单位负责人，强化管理效能和监督管理效能。三是建强应急指挥系统，实施记录演练过程。升级一体化应急救援指挥系统，整合各类社会救援资源，完善重点区域、自然灾害事故等突发事件等级处警、调度模式，通过实施定期演练并回访演练过程，客观评价相关部门的协同能力和执行能力，纳入奖惩机制，进一步推动社会整体救援能力的提升[2]。

(四)夯实政府及相关职能部门教育培训责任，提高全民消防责任意识

一是大力推行消防安全知识终身化教育。依托互联网，扩大消防教育资源的覆盖面，开发群众喜闻乐见的动漫游戏，提高群众参与度。科学布局集消防宣传、教育、文化于一体的消防博物馆、防灾减灾馆、消防主题公园，借力社区学校、公民警校等，将消防安全纳入基础义务教育、社区学校、党政干部及公务员培训内容，打造人民群众获得消防终身教育的体系和平台。二是推行职业化培训。通过立法的形式扩大职业化人群范围，加强对消防安全重点单位、消防技术服务机构、行业部门从业人员强制性消防培训，落实持证上岗和职业鉴定，提高相关人员的消防素质。三是推行对弱势群体和危险场所的消防安全宣传服务。聚焦老弱病残及建筑工地、危险化学品等区域，配置更多专业社工、志愿者力量和设施设备等资源，以“初起火灾扑救、火场逃生自救”为重点，以“重点投放、结对帮扶、逐步普及”为原则，提升弱势群体消防安全意识和自防自救能力。

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(十八届三中全会)[Z].

[2] 赵子新.凝聚民生的力量 创新特大型城市消防管理的理性思考和初步探索[J].新安全 东方消防,2012,(2):2-5.

Study on Enforcing the Construction of Fire Safety Responsibility System in Xinjiang

CAO Xu-dong

(FireCropsofXinjiangAutonomousRegion,Urumqi830063,China)

Fire safety responsibility system involves a high unity of its subject and its content; it also involves the effective function of its professional responsibility and reward and punishment mechanism. According to Chairman Xi’s direction about the implement the safety production responsibility system and the instruction of “government leading, departments coordinated, industry self-disciplined, fire controlling, unit supervises, and the mass participates”, combining the reality of Xinjiang Autonomous Region, this paper puts forward some suggestions to establish a new fire safety responsibility system which unites responsibility, evaluation, and accountability.

fire safety; responsibility system; regulation construction

2014-08-16

曹旭东(1968— )，男，湖南郴州人，高级工程师。

D631.6

A

1008-2077(2015)02-0054-04