新型城镇化进程中的消防立法问题研究

●边 洁

(武警学院 基础部，河北 廊坊 065000)

●消防监督管理

新型城镇化进程中的消防立法问题研究

●边 洁

(武警学院 基础部，河北 廊坊 065000)

随着社会和经济建设的持续深入，新型城镇化发展模式日益受到人们的关注，其在改变人们生活方式的同时，也给消防管理工作带来了诸多的挑战，对消防安全造成了极大的压力。与城镇化的快速发展步伐不相称的是消防立法的滞后。我国的消防立法起步较晚，消防法律体系不够完善，更加不能适应新型城镇化建设的快速发展步伐，应当完善消防法律法规体系和相关规定，从而为加快推进城镇化进程提供有力的法治保障。

新型城镇化；消防立法；消防管理

一、新型城镇化及其对消防安全管理的挑战

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。它是人类由农业社会向工业社会转变必经的历史阶段，是经济社会发展的必然趋势，也是国家现代化的重要标志。我国人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡，加快推进城镇化建设进程，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大的历史和现实意义。

中共中央、国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，指出我们要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。现在我国正处于新型城镇化快速发展的时期，城镇化建设取得了很大的进展和成绩，如大量农村劳动力转移就业至城镇，城乡生产要素配置效率得到提高，城市基础设施显著改善，教育文化、医疗卫生、社会保障等公共服务水平明显提高。可以说，新型城镇化建设推动我国国民经济取得了持续快速发展，然而，新型城镇化在促进经济建设的同时，也会对消防安全带来一些隐患。消防安全是城乡建设的重要保障，建设过程中若无视消防规划及其落实的重要性，必然给消防安全工作带来巨大的挑战，突出表现在以下四方面：

(一)人口集中造成消防压力剧增

城镇化进程中，城镇人口比重大幅提高，城镇吸纳农村劳动力能力不断增强，农业人口向城市人口转化。“1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口。”[1]大量流动性人员聚集在城乡结合部，文化素质普遍较低，消防意识淡薄，对消防工作的配合度和参与度较差，造成这些地区人口稠密、危楼林立、环境杂乱、道路狭窄，大大增加了火灾发生的可能性。

(二)生活方式和消费结构的变化加大了火灾发生几率

农民进城后，从村民成为了社区居民，高层住宅、大型商业综合体以及众多公共场所对于各种易燃的高档装修材料的需求越来越高，电力、天然气和柴油汽油的消耗也越来越大，使火灾发生的几率大幅提高。另外，农民的消费结构会发生变化，他们从农产品的生产者变成了消费者，易燃工业品消费的支出会大大增加，但其消防知识欠缺，对火灾缺乏较好的防范和应对措施。这些生活方式和消费结构的变化以及对消防重视程度不高的现状，都是造成火灾发生的重要因素。例如，据河南省消防总队统计，2014年1-8月，河南省共发生火灾18 256起，其中居民住宅火灾占火灾总起数的27.5%，在各类场所中所占比重最大，尤其以城乡结合部亡人最多。[2]

(三)产业集聚增加了火灾隐患

所谓产业集聚就是在产业发展过程中，处在一个特定领域内的相关企业或机构，由于相互间的共性和互补性等特征而紧密联系在一起，形成一组在地理上集中的相互联系、相互支撑的产业群的现象。这些产业通过相互之间的溢出效应，使得技术、信息、人才、政策以及相关产业的要求等资源得到充分共享，集聚于该区域的企业因此而获得规模经济效益,进而大大提高整个产业群的竞争力。[3]但多数地方政府履行消防管理职能不到位，当消防安全与经济建设产生冲突时，只顾眼前的经济发展，对消防安全保障工作缺乏规划，消防投入和消防设施的建设被无限期拖延。产业集聚区所在地未规划消防站，或虽有规划但被列入缓建或不建项目，甚至干涉消防行政管理和监督执法，造成消防工作不能适应经济发展的需要。更有甚者，无视《消防法》的规定，对产业集聚区的新建工程“未审先建”、“未验先用”等行为屡屡发生，产业集聚区在集聚资源的同时也集聚了大量的火灾隐患。

(四)消防基础设施的规划缺失

城镇化进程中仍然没有摆脱粗放型经济发展方式，许多城乡结合区域布局不合理，建筑设计不符合要求，私搭乱建等防火问题严重，基础设施缺乏统一规划，更不要说消防基础设施的建设了，这些都是造成城镇火灾事故频发突发的重要原因。据消防部门统计，农村火灾次数占全国火灾次数的70%左右，火灾损失占总损失的40%，有的县农村火灾次数占全县火灾的90%以上，损失则占85%以上，有的小城镇一把大火烧毁房屋数百间甚至千余间，不仅直接影响了广大农民群众的生产和生活,增加了社会不安定因素，而且困扰和制约着农村小城镇建设的进一步发展。[4]

二、现行消防立法关于新型城镇化问题的规定和不足

(一)《消防法》及地方消防法规对于新型城镇消防建设的规定

《消防法》第8条规定：“地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。”与原《消防法》相比，将“城市规划”修改为“城乡规划”，一字之差，“城”“乡”并重，体现了统筹城乡发展、城市与农村消防工作并重的立法思路和国家对农村消防工作的高度重视。

此外，为了适应新型城镇化建设的要求，一些地方消防法规纷纷作出统筹城乡消防建设的规定。“贵州、海南、黑龙江、江苏、青海、天津、山东等地在地方性法规中进一步细化和加强了农村消防工作，并专门出台了政府规章，如《北京市农村消防安全管理规定》(2007)、《长春市农村消防管理规定》(2009)、《江苏省农村消防管理办法》(2005)等，贵州省少数民族地区还针对地区特点，制定了单行条例，如《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》(2002)、对农村消防安全职责、消防组织建设、消防设施建设等作出规定。”[5]

随着城镇化进程的加快，广大城镇化区域已不再停留在单纯的农业生产上，第二、第三产业的比重大大增加，其公共消防安全事关广大群众的生命权、财产权等基本权益，事关经济发展和社会稳定，是加快推进新型城镇化建设的重要保障。将农村公共消防设施的规划、建设纳入城乡规划建设，必将有力推动加强和改进城镇化消防基础设施建设，切实改善广大城乡结合区域的消防安全条件，促进这些区域的消防工作与经济发展水平相适应。

(二)当前消防立法存在的不足

1.现行消防法律法规体系基础难以适应城镇化发展的步伐

目前，我国消防法律法规体系主要分为专门法律法规和相关技术性规范，从效力层级上看，有法律、行政法规、地方性法规、消防规章和规范标准等，可谓逐步实现了体系化发展。但从《消防法》乃至众多法律规范对于公共消防设施的规划和建设情况的规定来看，仍然将消防工作的重点放在城市，对广大城镇区域的消防工作鲜有提及或一笔带过。随着新型城镇化建设步伐的不断加快，城镇区域二、三产业的比重逐年增加，而消防规划、消防站的建设、消防水源、消防通道和消防通信设施的建设已不能适应新形势的变化，这就很容易导致具体工作环节的法律监管处于真空状态。此外，我国对于法律法规的制定和修改程序的要求极为严格，一部法律的制定要经过提出法律案、审议、修改、表决、发布等几个阶段，数年甚至十数年的努力才能完成，修订过程同样如此。并且，法律法规的规定过于原则化，缺少实施细则，甚至出现与实际情况不符的规定，使得法律法规的操作性不强，对于出现的新问题、新情况无法调整和解决。这些都会造成我国消防法律法规体系滞后于经济发展的形势，无法发挥法治的指引和保障作用，影响甚至阻碍城镇化建设的发展。

2.消防法律法规中责任主体不明，缺乏明确性规定

权责统一原则是2004年国务院10号文件《全面推进依法行政实施纲要》中确立的行政法六大基本原则之一。权责统一原则要求行政机关在享有法定职权的同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：第一，有权必有责；第二，权责必须对称统一；第三，用权受监督；第四，违法要追究。惟有如此，才能使法律起到其应有的规制作用，降低违法行为产生的危害，并能预防其再次发生。因此，法律中必须按照过罚相当的原则设置法律责任条款。《消防法》当中只规定政府对其所属部门和一些企事业单位遵守消防法律法规情况的监督，而对“谁来监督地方政府”却只字未提。《消防法》第3条和第8条均赋予地方各级政府以消防管理职权，但遍阅消防法律法规却难寻关于“地方政府不履行职权应追究的责任”之踪影。城镇化区域由于一些历史原因，本就存在消防规划不合理、消防设施不完善、消防投入不充足的弊端，加之地方政府自身消防管理意识不强，在执行《消防法》上难免变通或者打折扣。而法律责任条款的缺失，更使得责任追究难度加大，导致消防法律法规的实施效果不甚理想。

3.消防法律法规存在盲区，创新工作无法可依

随着新型城镇化建设和产业结构的不断升级，各种形式的消防中介组织不断涌现，如消防服务公司、消防咨询公司以及消防工程公司等。如果政府能够通过这些专业技术公司来对全社会的消防工作进行实体管理，就能从不擅长的技术工作中解脱出来，集中优势力量进行消防监管。而且，城镇化区域消防基础薄弱，与城市消防建设相比还有很大的差距，地方政府更加需要借助专业技术公司的力量来进行消防管理。但是我国目前的消防立法在这一领域还鲜有涉及，无法有效实施对这类消防中介组织的管理。此外，在城镇化建设进程中，地方政府积极进行招商引资工作，外商投资项目不断增多，新设备、新材料、新工艺纷纷涌现。相当一部分创新工作因为不符合我国现有的消防技术规范而无法进行，抑或我国还没有相关的技术规范标准。这在一定程度上会阻碍新产业的发展。

三、完善消防立法，保障新型城镇化建设

党的十八届四中全会决定指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，因此，我们要完善消防立法，提高立法质量，用严格、完善的法律制度为新型城镇化建设提供扎实的法治保障。

(一)完善现有的消防法律法规体系

“发达国家对于法律法规的制定和修订既有严格的程序，又有高效的管理机制，根据出现的新情况、新问题和新技术适时进行修改，使法律法规不断适应社会经济发展的需要。如日本的《消防法》自1948年制定以来，几乎每年修改一次，最多的时候一年修改3次。美国NFPA制定的规范标准也每年出版一个版本。”[6]因此，我们在消防法律法规体系建设方面，应当完善立法体制机制，缩短制定和修改周期，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。加强城镇化区域的消防立法，重点规范城镇化区域的消防规划建设，建设符合形势发展要求的消防站、消防水源、消防通道和消防通信设施。同时要拓宽公民有序参与立法的途径，广泛凝聚社会共识。使得消防法律法规能够跟上城镇化发展的脚步，为城镇化发展提供支撑保障作用。

(二)明确相关部门的法律责任

在我国，城镇化是个新兴事物，许多领域的发展都呈现“摸着石头过河”的态势，党政领导及一线执法人员更应强化法治意识，由法律引领其各项事业的发展。在完善消防法律责任、推进消防法律法规的落实方面，要着重注意几个方面：一是要强化政府的责任意识。在消防法律法规中明确政府相关部门要加强对其工作人员法律知识和消防常识的教育培训工作，使政府及公安消防部门能全面履行各自应承担的消防责任。二是要完善法律法规实施细则。罗尔斯在其恢弘巨著《正义论》中提到的“分蛋糕”一例提示我们人心有其自私性的一面，必须利用制度来进行管理和制约，如果仅靠人的自觉，并不能实现正义的目的，只有合理的规则和制度才能保障正义的最终实现。我们对待城镇化建设中的消防法规落实问题，就要结合本区域制定相应的具体实施办法和落实措施。三是强化对政府及消防部门的监督。在消防法律法规中增设政府违反消防安全职责的法律责任，严格确定执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对消防执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

(三)补充完善相关规定和消防技术标准，填补法律空白

针对目前法律中缺少对消防中介机构的规定这一现状，建立消防中介服务制度。一方面建立一批具有一定资质的拥有技术人员和技术装备的消防中介机构，将建筑工程消防审核和验收、火灾隐患整改等纯技术性工作交由中介机构来完成，可以确保消防技术质量，简化办事流程，并使消防部门有足够的精力从事监管工作；另一方面也不能忽视对消防中介机构的监管，监督其遵守消防法律法规的规定并落实责任。此外，为改善现行消防技术标准阻碍新产业发展的现状，有必要制定新的技术规范标准和国际通用的技术规范。消防技术的发展同样需要遵循与国际接轨的原则，按照国际通用的技术标准，对我国现行标准中不相符的规定进行修订。从另一个角度来看，对于引进的新设备、新材料、新工艺我们要制定相应的技术规范标准，对其进行管理和规制，以加强对消防产品市场的监控，从总体上完善消防法律法规体系的建设。

四、结语

新型城镇化建设进程中，消防安全工作任务异常艰巨。消防安全管理需要我们不断进行探索。依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。新型城镇化中消防工作的发展离不开法治的保障。面对新形势和新任务，我们要更好地统筹社会力量，规范各项消防行为，更好地发挥法治对于城镇化消防工作的引领和规范作用。

[1] 国家新型城镇化规划(2014-2020年)[Z].

[2] 王园园.前8个月火灾特点 居民住宅占比重最大电气故障引发的最多城乡接合部亡人最多[N]. 河南法制报,2014-9-11(2).

[3] 范平安.产业集聚区消防安全存在的问题及对策[J].消防科学与技术，2009,(11).

[4] 唐浒.如何加强小城镇消防规划建设的几点探讨[J].广西民族大学学报:自然科学版, 2006, (9).

[5] 韩子忠,王松.浅谈《消防法》修订后地方消防法规建设[J].消防技术与产品信息，2011,(7).

[6] 沈友弟,钟薇浅.谈建立和完善消防法律法规体系[J].消防科学与技术，2004,(6).

Studies on Fire Protection Legislation in the Course of New Urbanization

BIAN Jie

(DepartmentofBasicCoursesTeaching,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

With the development of society and economic development, the developing mode of new urbanization becomes more and more attractive. It not only changes people’s way of life, but also brings more challenges, putting more pressure on fire safety work. The development fire protection legislation far lags behind the fast pace of urbanization. Fire protection legislation started late in China, and its law system is not complete and could not adapt to the construction of new urbanization, so we should provide strong law guarantee for the acceleration of the process of urbanization by improving fire fighting system of laws and regulations.

new urbanization; fire protection legislation; fire-fighting management

2014-12-03

河北省高等学校科学研究计划课题“法治视野下的新型城镇化与公共消防管理问题研究”(SD145001)

边洁(1982— )，女，河北廊坊人，讲师。

D956.1

A

1008-2077(2015)02-0071-04