协商的“和谐”:新时期的公共冲突治理问题

威廉姆·D.马克尔 潘雯 译 罗婕 校

“稳定”与“和谐”一直是中国公共管理领域的两个关键词。然而，当经济发展的呼声超过了稳定与和谐的概念，产生出各种社会问题，发展至上的时代即将成为历史。目前，中国各级政府都无法忽视作为治理重要原则内容的稳定与和谐问题，尤其是造成社会不稳定的环境问题与土地流转问题。本文并不想就征地和拆迁补偿问题向有关部门献计献策，而是想探讨能否有更精巧的方法去推动决策过程中的公众参与，以减少大规模抗议事件的可能性与危害性。

一、公共冲突与中国的适应性变革

公众参与的技术问题在中国绝非新鲜话题，至少在一定程度上是这样。此类研究文章很多，如 Z.王和 X.陈①Wang，Z.，＆ Chen，X.，“The design of public participation in environmental impact assessments，”in Aquatic Ecosystem Health and Management，9，1:93 －97，2006.、豪斯利(Horsley)②Horsley，J.，“Public participation and the democratization of Chinese governance，”in Political Civilization and Modernization:The Political Context of China＇s Reform，World Scientific Press，Yang Zhong and Shipin Hua，(eds.)，2006.、A.王③Wang，A.，“The Search for sustainable legitimacy:environmental law and bureaucracy in China，”in HarvardEnvironmental Law Review，37:365－440，2013.、和Y.张④Zhang Y.，Liu，X.，Yu，Y.，Bian，G.，Yu L.，＆Long，Y.，“Challenge of Public Participation in China’s EIA Practice，”Proceedings from＇IAIA12 Conference Proceedings＇Energy Future The Role of Impact Assessment 32nd Annual Meeting of the International Association for Impact Assessment 27 May－ 1 June，Centro de Congresso da Alf?ndega，Porto－Portugal，2012.等都曾探讨过环境评估过程中的公众参与及其方式问题。早在2006年，中国环境保护部副部长潘岳就把改善环境与扩大公众参与联系起来:“在中国，环境保护成为日益严重的问题……其最根本的原因是——公众参与的缺失”①Yue P.，“The environment needs public participation，”in China Dialogue，5 December，2006.Retrieved from〈http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/604－the－environment－needs－public－ participation〉。2013年10月，习近平主席也要求领导干部依法解决公共冲突，学习1963年的浙江诸暨枫桥干部群众创造的“枫桥经验”，其内涵是依靠群众就地化解矛盾，而不是把冲突转交给上级部门。在环境建设问题上改善决策流程、提高公众参与是值得肯定的。但这种参与或者因为参与的时间设计不妥，或者因为参与者的分析能力不够，或者因为公众参与背后有不良的企图经常不能如期实现。

土地问题与环保问题是中国目前个人与群体性冲突事件最集中爆发的领域，如何通过公众参与来解决土地流转和环境建设两方面冲突是本文所关心的主题。而对于中国共产党来说，冲突事件并不是一个全新的问题。因此，在接下来的论述中，我想先勾勒一下中国共产党的组织系统，强调中国共产党有一套与时俱进的适应机制，让它能够灵活应对挑战。然后，本文将探讨中国社会治理与公共管理课程的设置，尤其是冲突或危机处理课程尚未系统进入大学职业培训的现状。

(一)中国共产党“自适应系统”

在过去的三十年中，中国共产党独特的政治与社会治理结构推动了社会经济增长。中国目前所有的成就都是在所谓的“一党制”国家体制中实现的——这是一种既有上下层级关系又极为讲求权力下放的制度。尽管我们说中国政府有权力分散下放的一面，但中国政府与各种政治机构更像是一套复杂系统的组成部分，各组成部分之间有着非常复杂的联系与互动。。

这个系统难以计数的组成部分之间或紧密互动或隔空互动，相互之间做出反应的力度因时间不同而不同。我们无法清楚描述系统中发生的政策变化和管理变化，马克思·韦伯和亨利·法约尔理性的、科层化的模式也无法解释。也许我们可以用Boisot and Child(1999)的术语来概括中国共产党等级结构的精髓，那就是相对较好的“自适应系统”(Relatively Adaptive System)——“系统有一套非凡的方式去匹配外部环境的复杂性，或者通过采取与环境适配的措施，或者通过形成一定程度的自主能力，以应对外部强加的各种束缚”②Boisot，M.＆ Child J.，“Organizations as Adaptive Systems in Complex Environments:The case of China，”Organization Science，10，3:237－252，1991.。在这个系统内部，有环状的反馈圈(Feedback Loops)，个体之间存在着不确定的行动－反应模式。如果一个系统能存续相当长的一段时间，且在此期间能够不断地回应外部的变化，那么即使从最保守的角度上说，这个系统也一定是具有环境适应性的系统。

复杂系统是怎样适应外部环境的?这不禁让人联想起艾赛亚·柏林(Isaiah Berlin)著名的关于刺猬与狐狸的比较:“狐狸知道很多东西，而刺猬却只懂得最重要的东西。”所谓复杂的自适应系统，它本身既是狐狸也是刺猬，既能解读环境又能适应环境，通常有两套不同的方法去处理外部多样性所带来的复杂性。

方法一:它可以通过了解外部，直接根据外部采取行动而相对减少外部复杂性。也就是说，系统中的人可以针对外部纷繁多样的现象作出一个最合适的理解，然后总结出一套适应性反应来应对。这种策略最终形成系统对外部的现象解码和意义提取的“专业化操作”。

方法二:它可以通过创造新的路径和风险规避策略来吸收消化外部的多样性。也就是说，面对外部多样性，系统中的人可以持有多种的、有时甚至是互为冲突的解释，同时保持他们“行动目录”(behavior repertoire)中有一系列的配套反应，每种反应都可以算是一种对外部挑战的“专业化操作”。系统用这种方法能够提高自身的可塑性，可以应对更多的外部环境中的偶然性因素，这比“专业化”的应对机制要优越，它可以不断努力，提高处理更大范围内的外部偶然性的能力。

简而言之，自适应系统可以通过判断与专业化操作发展出一套以不变应万变的反应方式;或者，系统可以变得更加精细，发展出多样化的反应方式以适应具体环境。

自适应性系统的一个关键特征是它有经历巨大变革却不会解体或垮台的能力。一个权力分散而动态复杂的系统会因为其适应性而存活。中国政府目前要解决腐败、环境污染与土地所有权转换的问题，就必须再次发挥中国共产党吸纳型、适应型发展模式的作用，这是首当其冲的公共治理领域问题。此外，当前公共管理理论的发展也可以提供比中国历史经验更有效的冲突解决方案。

(二)新公共管理理论发展的经验与借鉴

新公共管理(New Public Management，缩写NPM)这个术语指的是:从“市场、管理者和评估手段”的角度去思考公共治理，并以此来提高绩效与责任感。新公共管理中的一个焦点话题，也是现在更备受关注的话题，是“治理”(Governance)这一概念。“治理”指的是法律执行的背景——一整套的社会传统与实践，它从本质上说不仅指治理的水平还包括政策法规的合理性:这些法规制度是否合理?这些法规制度是否得到了适用对象的理解?政策执行是否公平?无论是新公共管理理论，还是治理的技术，都已在中国城市有所实践，以提高公共管理机构的办事效率。

中国政府明白如何应对群众意见，这方面有时候做得好，有时候做得不够好。通常人们会认为政府层级越高，领导权的掌控就越复杂，地方领导的晋升和发展GDP的关系越小，领导会越愿意倾听地方群众的呼声。

浙江省就是一个典型案例。作为一个走在开放和创新前沿的富省，浙江的行政体制改革也长期以来处在各省前列。比较著名的实践是浙江土地改革允许在地方政府内部和政府间进行“土地发展权转让(Transfers of Development Rights，TDR)”。最近，海宁被选作浙江土地改革的试点城市，农村住房也可以申请抵押贷款，农民土地可以卖给村外。浙江温州成立了“农村产权交易服务中心”，理论上也允许进行县域内的农村土地买卖。

除了推行管理方式公开化这个政策之外，行政领导本身也愿意尝试。绍兴就推出了房地产开发商和附近居民之间的沟通模式来解决他们之间的矛盾。此模式中，城市规划负责人介入调停，积极听取双方的观点，而不是政府坐等矛盾升级，事态严重。但是，这些积极正面的沟通尝试仍只着眼于管理者的行为上，即其服务传递的方式上。可我们这里需要思考的是宏大的规划性项目——公共服务，对于市民和农民来说一辈子的大事件，而不是小的办事程序问题。

在中国经常可以看到的是这样的案例:某地发生地方群体性暴乱事件或土地纠纷，省或者更高层的领导在紧急关头出面，来解决事态发展的戈耳迪之结(Gordian Knot)及其外部影响。武汉(省委领导出面解决)、大连(市领导承诺关闭并搬迁对二甲苯化工厂)、宁波(市领导决定取消对二甲苯建厂计划)、沈阳(沈阳发改委副主任出面会见抗议者)和其它许多地方都发生过领导出面解决环境与土地转让过程中的危机的情况。而这种情况特别危急和冲突特别严峻问题的解决模式是有问题的。

所谓“治理”，有两大构成部分:领导与管理。无论是领导还是管理，都是在行使权力，都需要展示出权力的合法性。中国是一个强调关系、强调对党忠诚的社会，它倾向于通过让领导来解决公共治理方面的冲突，而不是通过管理技巧。这种作法首先会置领导于被动位置，面临权威和公正之间的两难;其次如果谈判发生在低层级的政府，拿出解决方案可能会在形式上更加复杂。另外，领导出面治理的情形一向出现在地方群众不满已经上升到群体性抗议事件的时候，一旦立场已经对立，利益已被损害，对政府的信任也就剧减。靠领导出面治理的方法是高成本的策略，因为它只是在被动回应问题，而不是主动预见问题，对政府形象也不利。另外，对“领导力”的理解也不再是曾经的拍板做决定，还包括领导和下属、和其他领导甚至是和大众进行协作。

因此，对领导和公共管理人员加强培训，除教授领导、管理和办公技能等内容之外，还应将执行政策的能力，尤其是直接应对公众舆论能力纳入教学。社会环境在变，对行政人员的培训也要变，培训应调用更多样的、更复杂的模式。中国已经进入了新的发展阶段，它需要真正考虑到公众参与的、更尊重群众意愿的政策执行模式。

二、公众参与、课程培训与冲突应对

(一)公共参与的技术要求

“公众参与”有多层意思和多种实践方式。公众参与的“工具箱”里不乏种种构想:从政府部门获取信息;向政府投诉和上诉;尝试进行协商民主;举行公共会议或听证会;现场调查;专家分析;网上互动;上街抗议和示威。公众参与指的是公众参与到政府的决策制定过程中去，不管是制定规章条例，还是制定行政决策。这样的定义有利于我们探讨如何减少群众抗议事件，提高人们生活水平。但上述公众参与的技术清单的作用还是非常有限的，它并没有谈及政府该怎么去回应破坏财产和政府名誉的街头抗议。

因此，本文在此认为危机化解技术，包括与公众谈判技术，的确应该成为公众参与“工具箱”的重要组成部分。公众参与要想起到效果，必须操作及时，也就是说，参与必须发生在项目投入产生之前，当然更应该在项目开工之前。另外，与提案分析相关的信息也应该即时提供。公众参与必须有用，把“参与问题”设计成“公关问题”肯定会导致群众对政府的尊重和信任的丧失。

公众参与首先要展示出对公众意见的尊重，而且要保证在决策桌上有群众的“一席”。这“一席”正是危机化解技术施展的地方。与其用上文所说的“做出决定—宣布决定—维护决定”的模式，不如用复杂点的公众参与模式——“商谈—决定—宣布”。在公众参与的制度设计中，有三个维度必须要牢记。一是参与的范围在哪里?是要让群众做于事无补的抗议与上诉，还是让群众成为决策制定中的一方?二是沟通的方法是什么?是新闻发布会当众宣读决定，还是经过事先面对面的讨论，然后再做决定?三是进入政府活动参与者的权威有多大?双方能同样对决策起作用，同样有权去修改决策吗?如果不是，公众会处在会谈过程中不利的位置上。那么，既然群众什么都不能做，又何必谈判?

所以，在探讨中国公众参与模式时，把这三个维度纳入考量很重要:(1)参与的范围——必须包含相关主体;(2)沟通的模式——必须及时、有用，必要时需要特别从技术上给群众参考意见;(3)权威的边界——参与者必须尊重群众，同时明确并非所有人的利益，包括政府的利益，都可以均等的得到满足。

(二)公共参与的课程培训问题及其改善

检视浙江大学、复旦大学和上海交通大学的公共管理专业课程，无论在本科阶段还是在研究生阶段，似乎都没有危机化解和危机谈判方面的必修课或选修课。清华大学的公共管理硕士项目里有公共危机管理和谈判技巧课程，但两个课程都只有一个学分，而且不是必修的，显然未被视作教学的核心课程。事实上工作在社区或农村公共冲突一线的往往是城市规划、环境分析和土木工程领域的公共事务管理者，他们并没有经历过冲突管理或危机谈判的培训，而且在面对严峻冲突的时候，他们的权力通常也非常有限。因此，作为直接面对不满公众的公共事务管理者，他们应该接受这方面的培训。

1.在城市规划和环境管理的本科专业课程中开设“公共危机管理”课程。目前中国教授的谈判课程主要还是商业谈判，谈判的双方从根本上说是希望达成统一的目标，双赢的局面，但是中国农村的冲突问题中双方的力量并不均等，往往一方不愿承认另一方的合法利益，最后个人以暴力行为来保护自己的生活、生计和健康，不接受他所认为存在的危害。因此，无论大学还是行政学院，公共管理课程中应该有这方面的必修课，没有什么培训比危机处理培训更能通向“和谐”。目前从区到县，从县到镇，从镇到市都需要这样的一线冲突回应者。那么，这样的培训应该在哪里进行呢?我认为，可以自然地把它设计在本科和研究生的城市与环境规划课程里，以及党校和行政学院的系统培训里。

2.重视群众呼声，通过政策创新和机制设计激发公众参与。面对他们不希望看到的情形，公民会有两种可能的回应:他们可能选择离开，去往条件好一点的地方;或表达出他们的不满。我们把这两种反应类似于阿尔伯特·赫希曼(Albert Hirschman)提出的“退出”和“发声”论。在这两种针对冲突的反应中，中国人一般没有选择“退出”——即离开自己的村庄或社区，于是“发声”就成了他们解决冲突的方式，其渠道包括投诉、信访、媒体曝光和上街抗议等。但是在美国，比投诉、媒体曝光和上街抗议更重要的，是组织化与壮大的社区力量。组织化的社区，需要在弱势的、服务水平较低的社区里创造出一种强烈的共同体的感觉，通过集会、信息公开、主人公意识和力量意识等方法，以获得和政府对话的地位，其目的是获取关注与资源，能够坐得上谈判席，迫使政府必须关注组织起来的社区。把社区的力量融入政府决策过程中，这样不仅能产生好的决策，而且，在美国人看来，还能产生好的治理。

那么，“发声”行为在中国何以实现呢?就最近的历史来看，要想让更多的群众“发声”被听到，很重要的一点就是“发声”机制要远离地方政府的控制，而且这一制度设计要允许——甚至要求——在处理工程建设和土地转让问题时，延迟最终决定的做出。延迟往往对群众“发声”有利，对试图回避法规者不利。在与环境建设相关的冲突中，若要真正寻求“和谐”，需要一线的政府回应者有能力拿出真正的数据说话，包括环境报告。但是，在环境报告没有完成之前，一线的公共管理者们应该既能提供资料和信息给居民或农民，又能向群众解释所提供的信息。有鉴于此，本文提出第三条建议。

3.加强决策中的专业人员参与，公开环境评估报告，并要求遵照时间进度表。群众对于公共参与多有顾忌，包括害怕遭到当地领导的打击报复。政府要想让群众信任公共参与的程序设计，就必须要让冲突化解机制或冲突谈判机制足够脱离地方政府的掌控。就像曾经农村流行的一段民谣:“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，乡镇是恶人，村里是仇人”①Michaelson，E.，“Justice from Above or Below?Popular Strategies for ResolvingGgrievances in Rural China，”in China Quarterly，193:43 －64，2008.。减少地方腐败——包括村、镇、县级的地方——的一个方法就是让当地群众有力量可以与更上层的领导沟通，为此笔者建议建立起冲突解决制度和与民谈判流程，作为真正的沟通民意的手段，以避免发展到上访阶段。

4.依赖专业梯队与流程规范，建立起省级冲突解决制度。另一个导致公共参与不够的因素是反对的成本问题。长期的抑或短期的反对，都需要不同形式的成本，即荷尔林(Heurlin)提出的“农夫困境”理论。政府应该鼓励群众政治参与，这点很重要，因为它能够减少群众的愤怒，让冲突不致于发展到群体性暴力事件。对于个体来说，反抗的成本往往非常高，它包括损失的时间成本、收入的减少和日后可能的报复。结果自然是愤怒与怨恨日渐加剧，而不是随时间减损，直到最后发展为有组织的抗议活动。有些针对冲突的制度设计不是在地方的层次上可以改善的，尤其是上访制度。在最近提出的上访制度的改革举措里，还看不出确定的有利于市民或农民的举措，除非上访受理程序能增加延迟裁决的时间。

5.由省级政府出台明确的冲突解决程序，程序启动要及时，避免拖拉与请愿事件的发生。政府有必要建立起省级冲突化解管理机制，机制运作的资金来源不是市及市以下地区的财政，而且其队伍由经过培训的危机处理专家和协调员组成，他们必须有解决问题的能力，这种机制的好处在于它满足了市民和农民“发声”的需求。而要使城市规划和其它技术部门的行政管理者有权去解决危机冲突，必须使他们有权把情况上报给能和地方政府平级的，或者权力大于地方政府的更上层的领导，而且这种处理危机冲突的专业人员要相对而言不易受到腐败的利诱。具体的建议是，每个省都设立一个与城市规划相关的工作机构，譬如可由省级发改委组建，其职责是帮助地方技术专业人员解决公共领域的冲突问题。危机处理人员在冲突发生时有能力临时叫停项目规划，就像监管机构能够叫停担保公司发放委托贷款一样。暂时叫停可以防止村民在压力之下做出激烈反应，也可以迫使政府对地方官员进行调查，这将非常有助于恢复群众对政府的信任。

有观点认为，政府积极地使用上述冲突解决办法，尤其是与各方磋商谈判的作法，会与保持中国共产党领导地位的目的相抵牾。这种观点有其道理，但权力是统一社会意见的方法，这非但不会削弱领导力，反而会扩大领导能力。因此，除对政府工作人员进行培训外，我们有必要在政府不同部门之间进行分层的“公众参与”项目，该公共参与项目要包含如下几点要素:(1)在土地征用或流转发生之前，地方政府必须向市里或省里有关部门提交类似听证会等公众参与会议的记录;(2)对于目前环境问题上的公众参与，需要增加更多程序上的要求;(3)任何关于土地转让与“重点公共项目”的听证会的记录，必须经参会的市级或省级代表签字方能生效(此举措有望减少村级或其它地方级行政首脑的专权问题);(4)一旦抗议活动达到一定的级别或者冲突公开化，要立即启动冲突解决方案;(5)及时发布环境检测信息，让公众知情;(6)给公众提供技术支持，帮助他们理解提案的技术细节。

三、冲突处理技巧与党政形象的维护

在处理发展项目和土地转让引发的冲突事件中，冲突处理技巧能够为维护中国共产党的形象带来何种益处，此处笔者试列若干看法，各看法之间并无排列先后关系。

第一，有利于把冲突控制在地方范围内，提高党的执政合法性和保持政府的威信。把冲突控制在地方范围内，这一点很重要，而项目实施前的谈判与意见征求是实现控制的最佳途径。大连的市民不会对远在浙江宁波的一个甲苯化工厂的谈判特别关心，但是当谈判发展为群体性事件，他们就关心了。之前论述过中国共产党有着良好而复杂的“自适应系统”，允许地方问题地方自己解决，所以地方应该有更好的公众参与技术，把冲突解决技巧与谈判技巧加入到地方工作的“工具箱”里。在全国性的相关法律还不能有效实施的情况下，地方问题地方解决将是比较令人满意的替代方案。同时，如能明确采用一系列的冲突处理程序，则能给党的纪检部门和组织部门提供更多的判断与评估信息，使得他们能更客观地判断官员服务于人民的水平。

而政府主动使用危机化解技巧可以让自己更能掌控局势的变化。群体性抗议事件，就其界定不难看出它意味着群众认为自己的利益没有得到保护，意味着政府未能掌控形势的变化。毕竟，在一开始就直面问题要比后来在媒体的压力下做出让步容易得多，治理成本也要小得多。随着针对地方问题的地方性的解决方案不断得以完善——这里的“地方”一般是村或镇的范围内，政府可能需要考虑更大区域、更宏观问题的解决方法。

第二，有利于相关领导不受地方处理程序的影响，也有利于减少官民之间的对立和相互报复。规划部门的规划者和环保部门的管理者，往往要适应传统的中国式的工作方式。与西方倾向于去繁就简，依赖法规办事的工作方法不同，中国式的工作方法更复杂，更注重关系与和谐。因此，相关领导应尽可能地独立于地方处理的流程之外。项目启动前的意见征询与谈判工作可以提高群众对政府的信任，改善双方的工作关系，同时减少地方干部对老百姓打击报复的威胁。同样有时普通群众也会威胁干部，譬如说要曝光干部的隐私，以引起上层组织对地方官员的调查与处理。当然，揭发干部的腐败行径是好的，而造谣中伤就是另一回事了。

第三，有利于土地使用程序的合理化，提高行政透明度，减少腐败。尽管已有好几个省份，包括浙江省，宣布了农村土地使用与买卖的改革计划，目前依然存在今后如何在县以下进行土地管理的问题。如果农民们有了不断增强的土地使用权，那么就应该有不断强化的仲裁制度来与之配套。冲突处理制度可以提供这方面的解决方案，而且本文所建议的制度不必诉诸地方法庭，地方法庭总不免受地方政府的影响。应该像烟台的“社会服务承诺制度”一样，政府把处理群众抗议的制度明确下来，而不应像目前通行的以个案处理的方法、临时性的手段去解决问题。真正的公众参与可以减少腐败，因为它在项目操作之前就提出了日后会导致冲突的问题，让群众们能够有效地发问“为什么”缺乏公众参与，这个问题经常得不到答案。

真正的公众参与是为人民的需要服务的，不管是在地方层面上还是在地区层面上。“公众参与”的项目管理要求更多的数据与分析介入，也许这一要求通过政府的渠道很难满足，但这毕竟只是很小的成本，却能换来更多的和谐与福祉。对于中国的民众来说，其实有很多途径可以提供更多的“发声”平台。中国期待自身不仅在世界上经济领先，而且公共管理也得到认可，那她应该在政府的治理效果上做得更好。解决矛盾的制度建设是必须的、可行的，同时也要是中国式的，是中国特色的和谐理念的体现。