中国网络问政创新扩散过程研究:以注意力理论为分析框架

韩万渠

一、问题的提出

互联网对组织、个体的工作、生活、学习方式业已产生深刻影响，并将这一影响逐渐推向一个全新的境界，对公共治理而言同样如此。2008年6月20日胡锦涛总书记通过人民网与网友在线交流，掀起了我国网络问政发展的热潮，有关网络问政的研究和各级政府的实践创新层出不穷，尤其是2010年以来，微博的出现更是将网络问政引领到web2.0下的微博问政新阶段。在此背景下，网络问政已经成为促进公民参与、密切政府和公民关系的重要举措。

尽管网络问政在中国发展的时间较短，但是网络技术迅猛的变化制造了较之以往独特的时空样本。新制度主义的代表人物诺斯认为:“技术变迁与制度变迁是社会与经济演进的基本核心”①道格拉斯·诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2008年版，第5页。。中国网络问政的演进历程同样伴随着信息技术创新和政府公共治理创新的耦合变迁，笔者将此过程视为中国地方政府网络问政创新扩散的过程。由此，考察中国网络问政创新扩散过程中的地方政府行为转变及其影响因素，对于更好理解中国网络问政的发展及未来发展的方向，具有重要意义，也构成了本文研究的主要目的。

对网络问政的研究主要集中政治学、传播学和管理学(公共管理)三个学科领域。但是，这些研究并未关注到中国网络问政实践创新的变迁过程，笔者的研究主要将中国网络问政的创新视为:现实公共管理中对技术创新的采纳和制度化实践。但是，网络问政发展的时间短，并缺乏明确的采纳行为的判断标准，信息技术革新的日新月异使得这一过程呈现出“革新的突变性或非渐进性。因此，对其演进历程的分析一方面难以适用“渐进式”①林德布罗姆的渐进决策模型要求决策者保留对以往政策的承诺。因此其本质是并不强调创新，尤其是突变式创新，只是注重对现行政策的修改与补充，强调目标与方案之间的相互调适。在方法论意义上，渐进决策模型作为分析制度、政策、治理创新的分析框架的预设是创新的“渐进性”，正因如此琼斯提出了“间断—平衡模型，和金登的多源流模型共同构成了政策变迁的三个分析框架。的分析框架;另一方面，同时也和创新扩散研究中提出的“S”型扩散曲线②详见Walker(1969)、Gray(1973))、Berry(1990)在公共政策创新扩散方面的研究。存在显著差异。为了突破这一难题，本文以注意力理论为研究视角，按照注意力从稀缺、聚焦、转换、偏移到跃升的螺旋式转换框架，论述了中国网络问政演进历程中不同阶段创新者、领导者和学习者对网络问政本质的认知和选择过程，并据此对网络问政未来发展走势，做出网络问政“注意力跃升”下的预判。

二、注意力变迁分析框架的适用性

心理学家将“注意”界定为“心理努力的集中和聚焦，是一种有选择性、转移性和可分解性的集中”③John B.Best:《认知心理学》，希庭译，中国轻工业出版社2000年版，第16页。。赫伯特·西蒙的“信息的丰富导致注意力的贫乏”④Simon，Herbert H:《The Architecture of Complexity》，Cambridge，Mass.MIT，1981:114.的经典论断，将注意力这一概念和信息、选择、理性构成有限理性决策理论的理论前提。经济学家沃伦·桑盖特以及被称为注意力经济学派“三驾马车”的米切尔·高德哈伯、托马斯·达文波特、和赛斯·高斯坦因将这一概念拓展至经济学领域并伴随网络技术的兴起结合，形成了“注意力经济”这个当代经济学理论中的独特的一派。⑤姚利权:《略论西方注意力经济学派发展的精神特征》，《浙江工业大学学报(社科版)》，2012年第3期。注意力概念向政治学、公共政策理论的嵌入始于布赖恩·琼斯，在其《再思民主政治的决策制定》一书中，琼斯详尽地论述了“注意力”和“选择”的关系，提出“偏好满足路径”政治决策模式的局限，指出“问题解决路径”中注意力对根本偏好不影响下的选择变化。他认为“所有的决策都必定会涉及选择性，当注意力转变时，决策所依赖的那些价值观也会转变那也就意味着选择的变化”⑥Bryan D.Jones:《再思民主政治中的决策制定》，李丹阳译，北京大学出版社2010年版，第36页。。

国内学者对“注意力”的研究多见于经济学，将注意力作为稀缺资源，分析社会博弈中的注意力配置问题(汪丁丁，2000)⑦汪丁丁:《“注意力”的经济学描述》，《经济研究》，2000年第10期。，在营销、传播等领域主要将消费者注意力作为变量进行分析;而管理学界则主要关注决策者注意力配置影响组织决策的内在机理(吴建祖、曾宪聚，2007)⑧吴建祖、曾宪聚:《管理决策的注意力基础观》，《管理学家》，2010年第12期。和决策者信息注意力误用(朱敬，2006)⑨朱敬:《决策主体之信息注意力运用失误及改进方法》，《图书馆学研究》，2006年第7期。等;在公共行政和公共决策领域，黄健荣(2010)率先提出政府决策注意力资源[10]黄健荣:《政府决策注意力资源论析》，《江苏行政学院学报》，2010年第6期。;李文军(2012)以2003年－2011年人民日报的社论为依据，从注意力转换的视角分析公共服务政府建设中各领域报道的次数，以判断领导决策注意力的配置和转换[11]李文军:《注意力转换、媒体宣传与公共服务型政府建设——基于人民日报(社论)的分析》，《社会科学家》，2012年第8期。。由此可以发现:在公共政策和公共治理研究中，政策决策者做出决策的过程可以视为决策者对注意力资源配置的过程。

以传统创新扩散理论审视中国网络问政创新扩散过程，可以考察地方政府对网络问政创新实践的学习、采纳行为，但是这一行为不同于其他政策领域的文件出台作为采纳行为认定标准。从上述对注意力理论的分析可以发现:采纳行为的背后是对创新采纳的决策，而决策的做出从流程上，信息情报的获取是第一步，而对信息情报的筛选并运用于决策的分析，表现为决策者注意力的变迁和认知转换，并进一步外在表现为决策的变迁。基于此，笔者将注意力的概念和内涵进一步拓展。注意力不仅仅是稀缺资源和对决策信息的“注意”行为，更重要的是决策者在对备选方案进行选择过程中诱发认知转换的触发点和驱动力。注意力变迁的背后是对注意对象的认知转换过程，其本质上是知识和“信念体系”①Paul A.Sabatier.Hank C.Jenkins－Smith:《.政策变迁与学习》，邓征译，北京大学出版社2011 年版，第30 页。的转换。因此，注意力理论在创新扩散领域的应用，可以将注意力变迁解构为:“对创新信息的注意、注意后的认知转换、认知转换后的创新实践”三个过程维度。

同时，对中国网络问政创新扩散过程的分析，从主体的角度考察，包含了地方政府的创新、领导者对创新的倡导、其他学习者的采纳扩散。在此过程中，不同层次和不同角色的决策者因其自身认知判断、外界影响刺激等影响因素的敏感性差异，导致同一时期不同决策者选择的差异性。由此，中国网络问政创新扩散过程表现为:不同阶段，政府治理创新三个基本参与主体:创新者、领导者和学习者的注意力变迁过程。本文采用的注意力变迁分析框架，一方面解决了传统创新扩散理论中对采纳行为的认定难题;另一方面，将创新者、领导者、学习者在传统创新理论中的不同行为，纳入到注意力变迁的统一分析框架下，厘清了创新扩散过程中不同主体的行为、角色和动态过程，能够较好的解释中国网络问政创新扩散的演进历程，及不同阶段的影响因素。

三、注意力变迁:中国网络问政创新扩散的历程分析

网络问政的兴起是应用于社会信息技术环境变迁下的必然产物，web2.0技术的革命带来的双向互动式信息传播方式，催生出博客、论坛、微博客等交互工具。这些工具平台的交互性，使得政府和网络民意的关系由被动转为主动、由监控转为沟通。政府借助网络问政平台的主动沟通态势，“诱致式”的将公民的网络政治参与推向前所未有的阶段，网络空间的虚拟性、开放性、共享性营造出的“公共领域”催生并契合了民众的参与热情，使得政府通过网络问政强化与民众的网络互动成为必然选择;网络问政的出现同样基于政府自身建设的主动转型，“阳光政府”、“透明政府”、“回应性政府”这些政府改革目标，都需要通过网络问政这种方式形成通路，这也构成了网络问政在中国运行的三大意义——网络民意获取、公众政治参与和政府改革增进。但是梳理网络问政演进历程，可以说是学术研究界、政府实践界对网络问政本质的认知注意转换，因信息技术的特性，实质上伴随着对网络问政认知和实践的差异，并非是一个渐进的连续过程，而显著的表征为阶段性间断特征，由此可以通过学术界和实践界对网络问政注意力的聚焦、转换、偏移和未来的跃升加以分析。

(一)注意力稀缺:地方政府网络问政自发创新的“零星初现期”

笔者将网络问政的初始阶段界定为“零星初现期”。网络问政元年普遍被学术界和政府实践界定位于2008年。对“网络问政元年”的认识，必须建立在我国电子政务建设的演进历程。1999年我国政府提出“政府上网工程”②中国行政管理学会政府信息化建设课题组:《中国电子政务发展研究报告》，《中国行政管理》，2002年第3期。的倡议，但是受限于当时网络技术状况和社会信息化水平，政府网站建设既没有标准规范，也缺乏实践经验，政府网站仅仅是静态网页的信息展示，并且由于缺乏与之匹配的政府信息公开等制度保障，长时间不更新导致政府网站形同虚设。2002年中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发了信息化领导小组的《关于加强我国电子政务建设的指导意见》。2006年中华人民共和国政府门户网站的正式开通，与之相伴随的是全国各级政府符合标准规范的政府门户网站，在这一门户网站设计中，绝大多数网站设置了互动交流模块，将领导信箱(热线)、政务论坛等模块置于其二级目录，事实上这构成了网络问政发展的基础平台。

但是在现实实践中，很多领导干部和政府公务员对网络问政或者说电子政务发展至“双向互动阶段”，缺乏足够的认知储备和实践跟进。只是个别领导干部，比如2005年4月6日，时任浙江省委书记的习近平通过网络视频与扫帚山村的党员群众互动对话，并提出“希望你们年轻干部，能充分利用好先进的视听设备、信息化设备，在岗位上把工作做好，为人民服务。”①钟光伟、张荣:《与省委书记视频对话(现场)》，《人民日报·华东新闻》，2005年4月7日，第1版。。2008年至2010年，广东省委书记汪洋分别主持三次网友见面会，与网民代表就“广东科学发展”、“贯彻《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》”、“广东建设文化强省”三大话题进行交流和讨论。②雷强:《领导工作要充分利用网络平台——以广东省的实践为例》，《理论探索》，2011年第3期。时任洛阳市委书记的连维良要求洛阳市政府信息中心要及时回答网友的问题。2007年2月，政府信息中心的工作人员用部门的英文简写“LYIC”注册成为ID，并由一名副主任专享此ID发帖③孔璞:《网友代表，网友委员》，《新世纪周刊》，2009年3月2日。。LYIC借助洛阳市政府门户网站的良性运作，使其成为洛阳信息港等商业网站的民生论坛版主，多渠道听取民意、督办民情。这些案例中地方政府领导作为第一批网络问政创新者，通过网络视频、领导信箱、政务论坛等工具平台和网民的互动交流，构成了网络问政演进历程中的初始状态。

这一发展阶段的特征可以归为对网络问政注意力稀缺下的地方政府自发创新下的零星出现期。造成注意力稀缺的原因在于我国电子政务建设“自上而下”的推进模式中，地方政府对于电子政务建设大多处于被动接受任务的认知状态，因此，大多地方政府虽然接受“自上而下”的建设任务，但是并未将注意力聚焦于电子政务和网络问政，也就是说对电子政务和网络问政的认知处于盲目接受阶段。而电子政务和网络问政的推进有赖于政府内部改革需要和外部技术环境变化之间的耦合，真正认识到这一点的地方政府自发创新者，识别出互联网技术对于政府治理的促进作用，主动获取相关信息，并在实践中结合技术平台和治理实际，形成网络问政初期零星出现期的创新，表现为这一时期创新者相对于其他地方政府的注意力稀缺。由此可见，网络问政注意力的形成和政府官员对网络技术、民众参与的认知具有一定的相关性，即对网络技术越熟悉、对民众参与越认同，越有可能将注意力转换至网络问政，并将这一工具平台的互动优势发挥出来。

(二)注意力聚焦及放大:领导“注意”下的网络问政蓬勃发展期

虽然上一个阶段界定为注意力稀缺状态下的网络问政零星初现期，但“星星之火，可以燎原”。这一燎原之势的政治基础体现在十六大以来的党代会报告和政府工作报告中，这些报告中关于“政府改革和电子政务”关系的论述，构成了网络问政由“零星初现期”走向“蓬勃发展期”的政治基础。但是这些关于电子政务的政治表述淹没在经济转型、民生建设等信息中，并未引起地方政府决策者的注意进而转化为行动。这样的状况持续到2006年中国政府门户网站的开通，其客观原因在于这一时期我国电子政务建设重点在于政府部门纵向业务系统的“金字号工程”，零星初现期地方政府的自发创新，对于政府实践层面的学习者和电子政务的研究者而言，基本形成了以下共识:政府可以借助网络和网民互动交流。这一基本共识的达成体现了行动者对网络问政认知的深化，其积淀效应也促使中国网络问政演进得以在领导人的注意力聚焦下而放大。2008年6月20日胡锦涛总书记通过人民网与网友在线交流;2009年2月28日，温家宝总理到中国政府网和网民进行交流，并接受网友提问。两位国家领导人的示范所带来的全国各级政府对网络问政的注意力聚集，巨大的推动了网络问政在中国的蓬勃发展。

在中国当下的政治生态语境下，中国国家领导人的注意力聚焦无疑会对某一政治现象或政策举措具有极大的放大效应。央视新闻联播、人民日报、光明日报、新华网等官方媒体以及搜狐、新浪、网易等主要商业门户网站都对领导人的网络问政示范进行了直播或置顶为头条新闻，并在这些媒介上设置专栏予以评论，成为放大领导注意力聚焦的媒介工具。由此可见，网络问政的兴起发展和领导者的重视具有相关性，即主要领导越重视网络问政，说明其注意力聚焦于网络问政的强度越高，领导者聚焦借助多元化媒介渠道对注意力可以产生放大效应，作为网络问政发展的动力。领导者对网络问政的注意力聚焦，反映出领导者对网络问政内涵的认知和对地方政府自发创新的认同，进而转化为注意力聚焦的网络问政示范，推动着中国网络问政迅速扩散至全国各个省市。纵观西方国家电子政务发展历程，其领导人的注意力聚焦及放大效应同样对电子政务的发展上升为国家战略，起到不可低估的作用。

(三)注意力转换:网络问政“领导驱动—制度驱动”的转型期

任何事物的发展都是外因和内因共同作用的结果。领导注意力聚焦于网络问政，推动全国范围的网络问政蓬勃发展。对于地方政府学习跟进者而言，其本质属于领导人示范带来的外部压力，即政策扩散“自上而下”机制中所谓的“外部决定因素”。如果横向考察各地方政府，可以发现地方政府对网络问政的内部动力需求因素，才是网络问政走向持续发展的决定性力量。地方政府领导及决策团队对网络问政本质的认知、认同和践行构成网络问政发展的内因。地方政府在网络问政发展动力中的内因差异，使得某些地方政府网络问政平台或风光一时而趋于沉寂，或受限资源而日渐荒废，或流于形式而忽视本源。而另一些地方政府推动网络问政的制度化创新实践，使得网络问政发展得以转型，体现为地方政府网络问政发展由领导型驱动向制度型驱动的注意力转换。

网络问政制度化创新实践的典型是浙江省政府门户网站中网络问政模块，这一模块起始于2005年浙江试行的网上值班室，2006年浙江省人民政府办公厅在《浙江政报》中发布了《浙江省人民政府办公厅关于在省政府门户网站开展网上值班试点的通知》，第一次以政府公文的形式推动各级政府的网络问政制度化建设，并研发“浙江政务通软件”予以程序化、规范化;另一个成功转型的案例是河南省郑州市人民政府网民诉求网(简称ZZIC)，ZZIC的建设起始于2010年，当年原洛阳市委书记连维良调任郑州市委书记，有别于其在洛阳的“潜水式公共论坛问政”，由其“主刀”的ZZIC成为集“民意汇聚渠道多元化、交办—办理—督办—评价流程化①盛铎:《Web2.0时代的政府治理:郑州市网络问政平台ZZIC案例研究》，《电子政务》，2010年第6期。、网络问政建设制度化”的综合性网络问政平台。

这一阶段，网络问政注意力转换的实质是地方政府的再创新，这一创新的主旨是网络问政发展动力由领导型向制度型的转换。这些地方政府的主政者对网络问政的认知上升到了“网络问政如何实现持久性和规范化发展”这一问题上，将领导者的注意力聚焦放大效应转换为由制度带来的规范化持久驱动。这一转换可以视为网络问政演进历程中的“华丽转身”，避免了因领导者注意力“衰减”或“转移”导致网络问政“烂尾”现象的出现，实质是对网络问政的注意力由基本认知转换为方法论层面的探讨。即地方政府实践创新者的注意力不仅在于对网络问政的基本认知(网络问政的意义、内涵)和实践平台的构建，开始转向关注“如何将网络问政做得更好更持久”这一根本议题。由此可见，网络问政的生命力来源于网络问政的制度化，即网络问政的制度化越健全，越能够使得网络问政产生持久的社会效应，否则网络问政会随着领导注意力的衰减或转换而逐渐衰落。

(四)注意力“偏移”:网络问政转向微博问政的过渡期

网络问政转向微博问政存在着极大的不可预测性，这一不确定性转换的事实发生，恰恰是渐进式理论所不能解释的。微博在中国的出现并延伸至政府治理领域始于2010年，并在接下来的2年间呈现出井喷式发展的态势。据国家行政学院发布的《中国政务微博发展报告》，截至2013年12月31日，新浪、腾讯、新华、人民网四大微博平台共开通党政机构政务微博25.9万，较2011年增长46.42%。②国家行政学院电子政务研究中心:《2013年中国政务微博客评估报告》，社科文献出版社2014年版，第5页。“上海发布”、“精彩洛阳”等政务微博平台通过“微博互动”、“微访谈”等模块设计，由网络问政转向微博问政;湖北省政府、甘肃省政府还通过“集成式”的建设思路，打造微博政务厅，一些传统的网络问政平台纷纷开通微博互动模块，适应这一社交技术革新的快速发展。但是笔者对此持审慎态度，政务微博的功能是什么?微博问政与网络问政的关系是什么?放置于电子政务整体发展历程中，网络问政和微博问政的定位是什么?微博问政发展的持久性和公平性如何解决?部门或垂直系统行政命令式开博所形成的“僵尸型粉丝”和“僵尸型政务微博”的现象说明什么?这些问题的存在折射出来学界和实践界对政务微博认知和实践的迷思。

基于此，笔者在此将政务微博这一新工具出现带来的“注意力变迁”界定为“注意力偏移”。网络问政是电子政务发展至“互动交流”阶段的一个阶段性现象，作为互动阶段对电子政务整体贡献的边际效应正处于衰减期，按照电子政务整体发展的阶段演进，理应将注意力转向在线业务办理①韩万渠:《走向在线业务处理:网络问政研究转型的考量》，《理论与改革》，2013年第4期。。但是新工具“微博”的出现却将人们的注意力吸引至微博问政，尤其是因为这样的偏移导致对在线业务办理的弱化②2012年联合国电子政务调查报告显示，我国电子政务排名由2010年的72名后退至78名，在其调查报告第二部分着重提出:2012年全球电子政务调查报告考量成员国政府在加大政府整合力度、提供综合在线服务方面的所作出的努力。显然在线服务的提供在其指标体系中的重要性。。因此，注意力变迁的发生机理应注重内生型，而不能陷入外生型的牵掣。因此，网络问政发展面临的工具选择越多越炫目，越容易将注意力偏移至工具创新本身，而忽视网络问政本身的根源——技术创新和制度创新的耦合，并影响演进历程下一步目标的确立和推进。

(五)注意力跃升:网络问政的发展趋势分析

如上所述，笔者认为将网络问政放置于电子政务整体演进历程中审视，便可以对中国网络问政的发展趋势做出预判——网络问政应跃升并嵌入公共服务的在线业务处理，发挥其双向互动的功能优势。

按照联合国教科文组织对电子政务发展阶段的划分，电子政务经历了:1、起步阶段:政府信息静态发布;2、提高阶段:政府与公众、企业的单向互动;3、交互阶段:政府与公众、企业的双向互动;4、事务处理阶段:以整合为特征的在线业务办理、网络化阶段;5、无缝集成阶段:社会资源的无缝隙整合，组织的运行成本趋于零。③金江军、潘懋:《电子政务理论与方法》，中国人民大学出版社2009年版，第4页。结合我国电子政务建设实际，中国自1999年“政府上网工程”启动以来，各级政府部门纷纷建立了符合起步阶段政府静态信息发布特征的网站;随后经过2002年17号文件的规范，逐步走向提高阶段的单向互动，并和web2.0技术结合逐步走向交互阶段的双向互动，通过领导注意力的聚焦放大演变为中国独特的现象——网络问政，并在2010年以后被井喷式的政务微博所遮掩。但不论是网络问政还是微博问政，其本质都是电子政务发展进程中双向互动阶段，网络问政未来的发展必将走向公共服务的在线业务处理，并嵌入在线业务处理发挥网络问政的双向互动优势，提升公共服务在线业务处理的整体绩效。但倘若因为过于强化网络问政、或偏于微博问政而使公共服务的在线业务处理停滞不前，对于中国电子政务的整体推进是无益的。

“注意力的转换或者说依外部环境变化而引致的注意力变迁是个体和组织自适应的一个结果”④Bryan D.Jones:《再思民主政治中的决策制定》，李丹阳译，北京大学出版社2010年版，第57页。，而这一自适应的出发点或目的是持续和增进，而不是减损。在有机的生物界，每一次适应对于生物体来说都是一次蜕变，而蜕变中的痛楚又是必经的。网络问政转向在线业务处理同样如此，在线业务处理所需的组织和流程层面的优化重组，面临的阻力是难免而痛苦的，其中牵涉到的部门利益调整需要极大的政治勇气和智慧才能克服。智慧是勇气的底气，处理网络问政注意力转向在线业务办理的智慧来自于认知的提升和领导者注意力的再次聚焦放大。也就是对网络问政的注意力跃升为更高的层次，谋求在“在线业务处理”阶段发挥其双向互动的功能优势，实现技术创新和治理创新耦合的终极目标——为公众提供更加优质、便捷、高效的公共服务。可喜的是地方政府的创新实践已经给领导者的聚焦以现实依据。北京、上海、浙江、青岛等地能够通过政府门户网站实现在线业务办理的行政事项逐步增多，网民也体验到网上办事带来的便利，并且这些地区的实践中，毫无例外的都将在线业务办理和网络问政结合起来，充分利用网络问政的交互性优势，作为网上办事的流程咨询、满意度评价、意见反馈的一部分，发挥着其双向互动交流和民主参与的优势。

四、结 语

综上所述，中国网络问政作为地方政府创新扩散的过程，可以解析为:地方政府创新者注意力稀缺下的自发创新、中央政府领导者注意力聚焦下的创新示范、地方政府创新者注意力转向网络问政制度化、地方政府学习者注意力的盲从和偏移的过程。笔者将网络问政置于电子政务整体发展审视，提出网络问政未来发展的注意力跃升——网络问政嵌入在线业务处理。这一过程可以归纳为“注意力认知转换的螺旋式循环”。

当下我国处于社会转型期，政府治理创新是体制内外的必然诉求，大量不确定性公共事务的存在和公共治理环境的变迁，使得中国地方政府治理创新历程，同样具备上述特征。因此，地方政府治理者对创新领域的原初注意力关注和行动实践，是基于问题解决路径的突破式尝试，他们将政策问题纳入议程并富有创新的探索实践，表现为地方政府创新者注意力的稀缺性，也越发凸显其创新价值;这些零星初现的治理创新，如果缺乏领导者的注意力聚焦及放大效应，其自身的扩散效果将大打折扣，因此领导者的关注、聚焦、示范具有极大的扩散效应，使得治理创新得以更大范围的蓬勃发展;而此时，地方政府自发创新者对治理创新的认知注意力已经超越领导型驱动作为外部压力的局限性，开始将注意力转向“制度化推进治理创新”，并继续引领治理创新的扩散;但是地方政府创新者和学习者在领导者的关注下受“晋升压力”的影响，都不甘于“学习者”的地位而谋求属于“特色”、“亮点”等。此时新型治理工具的引入和出现，受限于新型治理工具自身的不足或刻意创新者的误用，极易导致的治理创新的注意力偏移，偏离原定治理创新的轨迹，表现为治理创新扩散期不同主体对治理创新的注意力无序状态，此时，地方政府创新者对治理环境变化的重新审视、反思，并进一步推进创新实践，构成笔者界定的“注意力跃升”，并开始新一轮治理创新的“注意力螺旋式循环转换”。

这一过程分析，既包含了既有创新扩散研究中提出的“自上而下”的扩散模式，也包括地区间的政策学习扩散模式，同时在此过程中地方政府创新的引领者的屡次突破式或跃升式创新，将中国地方政府创新扩散演绎为“螺旋式”发展的模式。但是，以中国网络问政演进历程和走势分析为例，本文仅仅从个案式实证的角度印证了“注意力螺旋式循环转换”作为分析框架的可行性。注意力变迁和治理创新及扩散、政策议程设置、政策变迁理论的结合，具有较大学术空间可供挖掘，尤其适合政策环境非线性变化引起政策议题突变式抉择下的间断性变迁历程，希冀引起同行关注一起开拓。