试论消防应急救援中的紧急处置权

徐 翱，蔡昊燃

(1.抚顺市消防支队，辽宁 抚顺 113000； 2.武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

试论消防应急救援中的紧急处置权

徐 翱1，蔡昊燃2

(1.抚顺市消防支队，辽宁 抚顺 113000； 2.武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

阐述消防紧急处置权的法律规范依据及现状，结合消防应急救援工作实际，分析现行消防紧急处置权规定尚存的不足，探讨完善消防紧急处置权的立法建议，为《消防法》的修改完善建言献策。

消防应急救援；紧急处置权；立法完善

一、消防应急救援中的紧急处置权概述

(一)消防应急救援中的紧急处置权的概念

现行法律体系中对于应急救援中紧急处置权的规定，主要存在于《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》中，公安部内部制定的《公安消防部队执勤战斗条令》(以下简称《战斗条令》)、《公安消防部队抢险救援勤务规程》等规范性文件也对该问题进行了细化。

应急救援，从广义上讲，是指对一切灾难的救援行动。但为了与消防部队日常的火灾扑救工作相区别，《消防法》第37条将应急救援规定为火灾以外的救援行动，即由公安消防队、专职消防队承担的重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。《公安消防部队执勤战斗条令》第81条将应急救援工作的范围进一步明确，分为八类。①(1)危险化学品泄漏事故；(2)道路交通事故；(3)地震及其次生灾害；(4)建筑坍塌事故；(5)重大安全生产事故；(6)空难事故；(7)爆炸及恐怖事件；(8)群众遇险事件。公安现役消防部队承担这八类事故的应急救援及处置工作。从法律性质上来看，应急救援是指应急救援主体对应急救援相对人所采取的涉及其行政法上权利和义务的具体行政行为。[1]从具体行政行为的分类上看，应急救援属于行政救助行为，即负有法定职责的行政机关在特定情况下，依职权对需要救助的公民、组织所实施的救援和帮助行为。

重大灾害事故具有的突发性、广泛性及耦合性特点决定了消防部队在开展应急救援行动时，需要迅速出动、临场应变，当面临紧急情况时，甚至需要采取特殊行动来确保广大人民群众及消防官兵自身的生命安全。在消防应急救援领域，当发生了法律规定的突发事件，而进入相应的紧急状态时，消防部队现场指挥员依照法律规定的范围、程序所行使的一种超越常规法律界线的特殊行政权力，就是消防应急救援紧急处置权。

(二)紧急处置权的特点

紧急处置权是一种“公权力”，它具有以下特点：第一，权力集中性。在紧急状态下，权力高度集中在现场指挥部或指挥员手里，将分散的各部门的权力集中以达到合理高效的配置，以便于快速集中协调管理各方面的人、财、物。[2]第二，自由裁量性。由于紧急状态的复杂多变性，立法时并未规定具体的紧急状态标准，而是制定一系列法律原则，将自由裁量的权力交给执法者，自主裁量现场情况，随机应变。第三，人权克减性。紧急状态下，为保护多数人利益、社会公共利益，紧急处置权的行使会对部分公民的一些基本权利造成暂时的克减和剥离。第四，程序简化性。设立紧急处置权是为了高效率地处理突发事件，可省略批准、审查等程序，直接由现场指挥部采取“当场决定”方式作出决断。

(三)消防紧急处置权的种类

根据现行法律规定，可以将消防紧急处置权分为以下三种：紧急疏散隔离权，强制破拆排险权以及强制征用权。

紧急疏散隔离权，是指公安机关消防机构在执行灭火及应急救援任务的过程中，对灾害发生场所依法采取的疏散群众、设立警戒隔离的强制措施的权力。《消防法》第45条第2款第3项规定了公安机关消防机构在执行灭火救援任务时有权“划定警戒区，实行局部交通管制”。《突发事件应对法》第49条第2款规定，当自然、事故灾难或者公共卫生事件发生后，消防机构应在人民政府的领导下，行使以下权力：(1)疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员；(2)控制危险源，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制及其他控制措施。《战斗条令》第85条规定，应急救援时应采取现场警戒，并可以采取设立警戒区，停电禁火以及交通管制等措施进行警戒隔离。

强制破拆排险权，是指公安机关消防机构在进行应急救援过程中，为排除妨碍应急救援行动、危害群众及官兵生命安全的危险而依法采取实施各种处置措施的权力。《消防法》第45条第2款第5项规定，为了抢救人员和重要物资，防止火势蔓延，拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或设施等。《战斗条令》第87条对强制破拆排险权做了更详细的规定，现场救人行动应根据现场情况，采取破拆、起重、支撑、牵引、起吊等方法组织。《战斗条令》第76条中，规定在灭火救援行动中，可以根据实际需要进行合理的破拆，加快救援行动，保证人员安全。

强制征用权，是指公安机关消防机构在执行应急救援行动中，对相关人员的财产使用权或者劳务依法采取的各种强制征集使用措施的权力。《消防法》第45条规定，火场总指挥可以使用各种水源，利用临近建筑物和有关设施，以及调动供水、供电、供气、通信、医疗救护，交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援。《突发事件应对法》第50条也规定，人民政府可对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制。

二、现行消防应急救援处置权存在的不足

前文将消防应急救援中的紧急处置权分为三类，其中《战斗条令》中的规定最为详实，依照实际救援行动中可能面临的状况，作了详细的规定，对紧急处置权的适用范围进行了明确。《消防法》和《突发事件应对法》作为法律，并未详细地界定紧急处置权的适用范围，以概括性的规定将权力赋予行政主体。《突发事件应对法》多以人民政府为主导，在政府领导下，公安机关消防机构配合进行突发事件的应对和处理。《消防法》则以公安机关消防机构为主体，在第四章灭火救援中，对紧急处置权进行了规定，但规定多适用于灭火行动，对于应急救援的规定较少。

Actually, recent data revealed that tumor stroma is a major extrinsic mechanism of resistance to chemo-therapy and targeted therapy of PC. The tumor stroma of PC is limiting the drug delivery to pancreatic tumor cells at therapeutically relevant concentrations[24].

消防应急救援紧急处置权是在紧急状态下行使的特殊权力，因此该权力的行使势必受到法律的规范与调整，法律需要通过规定紧急处置权的使用主体、适用原则、行使程序、法律责任与救济途径来对紧急处置权进行规制。但从目前情况来看，我国现行法律对于消防应急救援紧急处置权问题的规定存在以下不足。

(一)规范紧急处置权的法律文件立法层级较低

《消防法》第37条规定：公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。《消防法》明确了消防部队承担应急救援工作的职责，并在随后的第38条中要求消防部队“充分发挥火灾扑救和应急救援专业力量的骨干作用”。与之不相适应的是，《消防法》一方面对消防部队委以重任，一方面却没有给消防部队的应急救援工作提供相应的法律支持。在《消防法》第四章灭火救援中，仅在第47条提出消防部队在应急救援过程中拥有优先通过权，对于应急救援过程中可能面临的突发事件及采取紧急处置的权力，并没有进行表述。作为对比，《消防法》第45条对于灭火工作的紧急处置权做了详细的表述，列举了六项权力内容，对于应急救援工作，《消防法》第46条仅提出消防部队在参与应急救援工作时，由县级以上人民政府统一领导，并未作详细的规定。

现行消防法律法规体系中对于紧急处置权的规定源于《战斗条令》，在应急救援这一章节中，从侦检、警戒、安防、处置、救援等多个方面对应急救援工作的开展进行了详尽的规定，并对警戒隔离权、破拆排险权及临时撤退权也做了规定。但是，由于紧急处置权就权力性质而言属于行政强制措施，《战斗条令》为公安部内部规范性文件，依照《行政强制法》规定，只有法律、行政法规可以设立行政强制措施，《战斗条令》的层级太低，无权设立紧急处置权。规范紧急处置权的法律文件立法层级较低，导致紧急处置权的设立存在瑕疵，需要《消防法》对应急救援工作的紧急处置权做出相应规定。

(二)紧急处置权的行使程序缺失

重大灾害事故的应急救援处置工作是一项涉及多部门、多机构、多地区的复杂工作，需要统一协调、协同作战、互相配合才能有效地完成灾害处置工作。《消防法》《突发事件应对法》中规定，由县级以上人民政府负责统一指挥重大灾害事故应急救援工作，《战斗条令》第83条规定重大灾害事故应急救援工作需要在县级以上人民政府和公安机关的指挥下实施。上述法律法规都规定了应急救援工作的指挥权归属，对具体指挥协调的程序未作规定。现行紧急处置权的行使程序尚未细化，无具体申报批准流程，很多情况下仅为口头通知便可实行。同时，程序的粗犷化亦会导致责任的不明确，当出现过错时，无法判断是实施过错还是决策过错。程序的不规范将导致实体权力的行使出现纰漏乃至滥用，这样为救援工作的开展埋下了不少隐患，若出现法律纠纷将处于被动的境地。因此，对于紧急处置权的行使，还需要对程序进行细化，明确各机构的责任并增加可操作性。

(三)未确立紧急处置权的监督及法律责任条款

三、消防应急救援中的紧急处置权的立法完善

近年来，在国家的大力支持下，应对重大灾害事故的应急救援力量得到前所未有的发展，在人员编制、装备配备和设施建设方面都取得了长足的进步。但是，围绕应急救援的相关法律法规未能得到及时的完善，导致救援力量在面对一些法律问题时捉襟见肘。为此，完善应急救援，尤其是围绕应急救援中的紧急处置权进行一系列的立法完善，形成一个既能方便消防部队高效开展救援工作又能谨防其给公民、团体和国家带来危害的法律机制，这将有利于应急救援工作的稳定进步发展。[3]

(一)提高紧急处置权的立法层级

提高紧急处置权的立法层级可从两方面入手：第一，将紧急处置权写入到专门的法律之中。因《行政强制法》的出台，故行政强制措施必须由行政法规及法律规定才可创设，因此过去的《战斗条令》违反上位法之规定，其合法性有待商榷。在《消防法》修订之际，将应急救援的紧急处置权写入《消防法》之中，将有助于今后消防部队开展应急救援工作。可在《消防法》灭火救援章节之中增设相应的条款，赋予消防部队在应急救援过程中采取特殊措施的权力，可以仿照第45条，使用列举式的表述以限制紧急处置权的扩大，同时出台相应配套的法规及规章，完善细则，最终形成完善配套的法律体系。第二，在专门法律中进行责任细化。《突发事件应对法》明确了县级以上人民政府负责领导组织开展突发事件应对工作，但对于具体各政府部门、机构的职责则未作详细分工，在法律条文中多以“有关人民政府及其部门”作为代指，这样的规定过于泛化，无法落实到具体部门机构之上。[4]因此，可以将消防部队作为国家应急救援力量的主体，组建一支专业化综合救援队伍，并赋予消防部队作为应急救援主体的法律地位，有助于整合应急救援力量，统一开展应急救援工作，同时有利于实现法律之间的衔接，将具体应急救援职责落实到具体机构，实现权责一致。

(二)完善行使紧急处置权的程序规范

规范约束紧急处置权的程序规范可从以下两方面入手：第一，重大决策应由集体决定，并留有记录。虽然紧急处置权设置的初衷是为应对突发事件而快速处置，避免灾害损失扩大化，但在处置过程中对于涉及国家、社会、公民等重大利益的决策，应当慎重，可将行政法学理论中的比例原则引入其中，在认真权衡利弊之后方可作出决定，并留下记录便于日后厘清法律责任。第二，设置紧急处置权行使程序时，应尽量简化，提高效率。紧急处置权作为一项特殊的权力，其行使一方面要保证效率，针对突发事件，能做到临场应对，一方面也要兼顾合理性，不能违反行政法上的比例原则，切实保护人民群众的切身利益。由于突发事件的紧迫性，在行使紧急处置权时，应尽量减少申报、批准等程序。例如：现行《突发事件应对法》将突发事件应对工作全权交由县级以上人民政府指挥，指挥部门与救援力量相分离，救援力量进行请示的过程中浪费了宝贵的救援时间。因此在规定紧急处置权时，不应将指挥权全盘上交给政府，应该进行区分，将部分紧急处置权下放，授权救援力量自行行使，对破拆、警戒等涉及面不大的处置权交由消防部队自行实施，对涉及面较大的断水、征用等处置权由政府统一协调安排。

(三)设立紧急处置权的监督及法律责任条款

完善紧急处置权的内部监督制度有助于保障其正确行使。现行比较成熟的行政诉讼制度属于外部监督，当事人可以通过提起行政赔偿(或补偿)来请求法院对行政机关行使紧急处置权的具体情况进行监督。但外部监督只能作为最后的救济手段，无法从源头上减少紧急处置权的错误行使。因此，必须加强紧急处置权的内部监督，才能保证紧急处置权的正确行使。可通过完善重大决策事项的审查制度，建立快速复审制度来提高内部监督的力度。其次，救济条款应当进行细化，针对应急救援过程中的补偿与赔偿问题，明细补偿范围，避免因条文过于模糊导致补偿范围泛化。增补法律责任条款亦有助于加强对紧急处置权行使的监督与约束。现行《消防法》中没有涉及应急处置不当或错误处置应承担的法律责任条款，未来修订《消防法》时应予以增补，保证权力与责任相统一，同时法律责任条款不能只针对单位或只针对个人，应当予以细分，明确单位的职责、领导干部的职责以及具体实施者的职责，落实法律责任条款，才能促使有关单位或具体个人在行使紧急处置权时遵守职责，认真履行，减少损害事故的发生。[5]

[1] 杨隽，董希琳.论公安消防部队应急救援力量的法律主体地位[J].消防科学与技术，2011，(1)：76-78.

[2] 陈书笋，关保英.我国行政紧急处置权的现状、不足与对策研究[J].广西大学学报，2008，(12)：50-52.

[3] 李佑标.试论消防应急救援的行政责任[J].武警学院学报，2012，(10)：83-85.

[4] 秦扬，李俊坪.突发事件应急状态紧急处置权法律规制探析[J].西南民族大学学报，2014，(4)：98-99.

[5] 康青春，马宝磊.构建我国消防应急救援指挥体系的探讨[J].中国安全科学学报，2010，(2)：64-65.

(责任编辑 杜 彬)

A Study of the Power of Disposal in Fire Fighting Emergency Rescues

XU Ao1，CAI Haoran2

(1.FushunFireDetachment,LiaoningProvince113000,China; 2.TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

This paper elaborates the basis and current status of the fire fighting emergency power of disposal’s legality, analyzes the deficiencies of the current regulations in accordance with the realities of the fire fighting emergency rescues and finally provides suggestions on the improvements of the fire fighting emergency power of disposal’s legislation of the Fire Fighting Law.

fire fighting emergency rescue; emergency power of disposal; betterment of the fire fighting law

2015-05-13

徐翱(1987— )，女，辽宁抚顺人，助理工程师； 蔡昊燃(1991— )，男，云南曲靖人，军事法学专业在读硕士研究生。

D920.0

A

1008-2077(2015)09-0035-04