政府职能转变:有限政府与有效治理

2015-01-30赵光勇

中共杭州市委党校学报 2015年4期

□ 赵光勇

党的十八届三中全会公报提出了全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这里说的国家治理体系，是党领导人民管理国家的经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也即一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。［1］国家治理能力的现代化与国家政治统治和社会管理的基本职能定位紧密相关。国家的治理能力，通过党和政府的执政能力与执政水平体现出来，服务于政府职能和目的。在现代政治哲学的视野中，政府的基本职能为提供安全、秩序、福利和正义。也有学者认为还要加上自由。［2］(P43)为保证政府基本职能的实现，政府首先要实现社会治理。“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”［3］(P264)这就对政府的职能和效能提出了很高的要求。十八届三中全会决定强调，中央政府要加强宏观调控职能，下放审批权力，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责;严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。转变政府职能的目的，是要打造有限政府和有效政府。有限政府和有效政府，就是政府克服职能不清所带来的“错位、越位、缺位”，正确地做事，并且做好正确的事。

一、传统治理模式与政府职能转变

改革开放30 多年来，中国社会面貌发生了天翻地覆的变化。传统的计划经济已经被中国特色的社会主义市场经济所取代，各项社会事业也取得了巨大的进展。1992年，党的十四大报告提出建立社会主义市场经济体制的目标;2001年，中国加入WTO，但时至今日欧美发达国家仍不承认中国的市场经济地位。市场经济的健康发展，重要的一个原因，就是处理好政府与市场的关系。而这又涉及配套的政府治理体制的改革与转变。也就是说，相对于经济体制和社会结构的巨大变化，中国现行的政治体制和治理模式相对滞后。俞可平认为，中国政治改革是通过治理改革的形式出现。［4］(P3)但在谢庆奎看来，“尽管中国的治理变革，取得了很大成就，但传统的治理模式并没有根本改变。”［5］(P68)政府全能主义的治理模式不仅窒息了社会的活力和创造力，延缓了社会自身的发育和成熟，而且带来了一系列的问题。政府行为没有边界，职责不清，这不仅妨碍了政府效率和应有职能的发挥，而且造成政府与市场、社会以及公民之间关系的冲突与紧张。［6］(P14)

(一)传统治理模式遭遇挑战

中国传统的全能主义治理模式，是一对矛盾的结合体。一方面，政府垄断社会资源，权力高度垄断，行政力量高度介入经济和社会生活，政府职能混乱，权力边界不清晰，呈现出“无限政府”或“强政府”的表征;另一方面，政府因“全能”而效率很差，行政能力低下，又显示出“弱政府”特征。

作为计划经济时代遗产的“全能政府”，经常被认为以政府的“越位”、“错位”和“缺位”的状态呈现出来。“越位”和“错位”表现为大包大揽，管得太多。大量经济和社会事务需要政府审批，政府管了市场和社会该做的事情，不利于市场经济的良性运作，也阻碍了社会自身力量的发育和成熟。虽经多轮改革，政府经济审批权力下放或部分取消，但行政权力仍然在经济活动中发挥重要作用，经济审批行为不规范、非制度化，导致权力的部门化、个人化，从而产生“权力寻租”，引发腐败问题。而社会领域的巨量审批权，不仅增大了社会治理的成本，加大了腐败的风险，同时也延缓了社会的组织化和制度化建设。政府的“缺位”现象则是该管的没有尽到责任，主要表现在政府放弃了其应该承担的公共事务，政府应该履行的职责没有履行。一方面，各级政府官僚主义作风严重，与民众日益脱节;另一方面，政府职能市场化，官员以利益逻辑对待公共职能，将义务权力化，权力进而变现为经济利益。

政府职能是政府组织机构设置的基础，也在某种程度上影响到政府社会治理和公共服务提供的方式，影响到行政效率和效能的发挥。在全球化和高科技的时代，传统的政府能否解决新的难题?政府应该做什么?它如何才能最好地实现它的目标?它需要什么样的能力?在政府、市场和社会组织之间，应该如何分工?这些问题在今日的世界日益受到关注，正如世界银行发展报告所说的那样:“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题:它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”［7］(P1)理论的研究表明，不可否认，在某些方面，政府做得要比市场好。［8］(P218)政府在这些问题上具有优势:政策管理、管理实施、实行公平、防止歧视和剥削、提高社会的凝聚力。［9］(P260)政府需要重点解决至少这样几个核心问题:秩序和安全，包括国防外交;资源分配和信息整合;战略思考。［10］(PP64－65)政府职能的本质是服务。也有学者认为，政府职能归纳起来三句话，第一，政府是公共产品的主要提供者;第二，政府是环境的主要创造者，企业和老百姓创造财富，政府创造环境;第三，政府是人民权利的维护者。［11］(P207)这是对政府的服务性的具体描述，政府是个管家和保姆。然而在新的环境下，政府职能限于服务是不够的，还需要有战略性的思考，政府还被认为是个船长，以“掌舵”引领的身份和能力来凝聚和团结社会，获致善治实现。

(二)职能转变是政府机构改革的核心

改革开放以来，在中央政府层面，中国进行了7次大规模的机构改革，通过职能转变、组织重组，实现精兵简政、机构运作规范和制度化，提高了政府效率，取得了很大的成绩。然而由于政府职能转变的相对滞后，致使政府机构设置不稳定和出现周期性的收缩与膨胀。理论上来说，政府机构的设置是以职能为核心，政府职能决定政府机构和人员的配置与规模;如果政府职能不发生转变，仅对机构设置和人员编制进行改革，从某种意义上来说，是治标不治本的举措。职能转变是政府改革关键，而政府职能的模糊和不确定，正是中国政府周期性机构改革的原因所在。如果不从根本上转变政府职能，划分政府权力的边界，则政府机构改革仍然处于进行时态。

通过对历届中央政府机构改革的考察，我们发现:政府职能转变始终是一个重要的内容。

1988年的政府机构改革，“转变政府职能是机构改革的关键”。这次改革的目标要求是合理配置职能，科学划分职责分工，转变职能，提高效率，完善行政运行机制，加速行政立法;改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门;具体的改革举措是强化经济宏观管理，经济管理从直接管理为主转变为间接管理为主，淡化微观管理职能。1993年的政府机构改革，是“建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制”。改革的重点仍然是转变政府职能;改革的指导思想是:按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。其目标是建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、机构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。

1998年的政府机构改革，目的是“消除政企不分的组织基础”:转变政府职能，实现政企分开，按照精简、统一、效能，实行机构和人员精简;按照权责一致原则，明确划分部门之间职责权限与分工;按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。为了应对中国加入世贸组织后的行政管理改革，2003年又进行了一轮政府机构改革。这次改革的目的仍是转变政府职能，提高行政效率:“逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。［12］(P96)

2008年的国务院机构改革，探索政府职能转变与有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强与整合社会管理和公共服务相关部门。2013年的政府机构改革继续2008年改革的大部门体制，继续推进完善职能统一的大部门体制框架。

从改革开放以来历次政府机构改革的目标和内容可以看出，政府职能转变是机构改革的关键和核心诉求，机构改革服务于新环境下的政府职能转变，是政府职能转变的后果和必然要求。传统的政府职能观认为，政府提供公共物品，包括秩序和法律，政府对外维护主权，对内维护公共秩序，以强制性保证法律的实施。在经济发展优先的今天，政府还要有促进经济发展的职能，对市场进行监督和规范并调控经济，进行社会基础设施建设和完善社会保障体系，促进社会均衡协调和可持续发展。2004年，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，强调要“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”，明确提出了政府职能的“十六字方针”:经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。这是对现代政府职能的精炼概括。2007年，党的十七大进一步指出，建立服务型政府是政府改革的目标，“加快政府职能转变是行政管理体制改革的关键。”［13］2013年的十八届三中全会更是提出了“全面正确履行政府职能”，实现“有效的政府治理”。

二、有效政府与有限政府:绩效性与合法性的双重增长

对于中国而言，在现代化的进程中，政府的作用是显而易见且关键性的。同时，随着时代和环境的改变，政府也要进行转型、调整与改革，以应对必须适应的新情况和社会的新期望，转变政府职能、调整政府机构、从而优化政府治理。［14］(P72)我们需要在现代化转型的大背景下，为政府寻找一种新的职能定位:既能应对全球化和风险社会的挑战，满足公众对政府治理绩效的期望;又能恪守政府本分，处理好公共权力与市场规则和社会组织之间的关系，化解政府合法性的困局，满足民主化的诉求。简单说，我们需要的是具有政府质量和“绩效性”的“有效政府”，同时也需要一个满足“合法性”与政府伦理的“有限政府”。

(一)政府质量与有效政府

美国政治学家亨廷顿认为，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”［15］(P1)亨廷顿的观点延续了霍布斯对国家提供秩序能力的偏爱。世界银行在《1997年世界发展报告》中，也明确提出了“有效政府”的概念，并指出，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展在那是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。”［7］(P18)事实上，如果政府无法有效地提供公共秩序和公共物品，政府最基本的职能便落空了。“经济落后并不一定是因为人们缺乏创业精神，或是物质资源短缺，追根究底，是执行法律与政策的政府质量低下，导致公民难以预测政府行为，也无法获得准确消息以判断政府官僚对付公民的权限范围。”［16］(P7)瑞典学者罗斯坦认为，政府的质量，也即政治体系的输出面，对于政治合法性和治理绩效，具有十分重要的意义。

政府质量是国家非物质权力的重要面向，是制度权力的重要内容，是政府能力和有效性的外在表现。国家权力的诸要素能否形成合力并发挥最大效能，在相当程度上取决于政府的质量。在罗斯坦看来，政府质量是对政府行为的成本收益核算和质量保证。高质量政府意味着政府做正确的事情以及正确地做事。做正确的事指的是政府能够满足公民的需求，正确地做事则是以最低的成本和最好的质量把事情做好。透明度、问责制和高的参与度，是政府质量的指标。政府质量通过政府治理的有效性体现出来。高质量的政府，就是有效的政府，政府具备制定和有效贯彻政策的能力，而且政府和民众对基本制度给予足够的尊重。正如奥斯本和盖布勒所说的，我们争论的不是政府的大小，而是一个有效的政府。“我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。”［9］(P3)

有效政府，首先要求的是政府质量衡量标准的有效性，也即政府职能的明确性。罗兰·彭诺克认为，政府治理的有效性的衡量指标主要涉及安全、正义、自由和福利等四个方面。保罗·西格蒙德把平等、自由、仁爱、公共价值作为政府治理绩效评价的基本标准。［17］(P458)有效政府的有效性，还体现在法治和规则的约束上。即:政府的政策得到有效贯彻，官员和民众对规则能够做到一致的遵守，政府最有效的手段是得到普遍遵守的法律。

在转型期的中国，在全球化和市场经济的时代背景下，政府的质量和运行效率，直接关系到党的执政意图的坚决实现和路线方针政策的有效贯彻。一个高效能的政府能够依靠强大有效的政府力量，完成社会转型，最终实现人民的根本利益。这个高效能的政府不仅有能力、有效率，而且还有良好的社会效益。

(二)政府合法性与有限政府

我国《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。这便是主权在民的现代政治理念和价值观。政府所从事的行政管理工作无论其以什么方式进行，无论其包括什么内容，都不能倒置这种基本关系。［18］(P21)政府的合法性，即政府权力的归属，是“权为民所赋”，因而得到公民自愿的服从。

政府的合法性要求政府在法治的框架内行动。政府存在的目的只是服务于人民的福利。政府不能什么都包办。依法治国，首要的是政府要守法，政府要在宪法和法律下行事。对政府来说，凡是没有法律明文规定的、没有法律授权的事情，都不要去做，政府要管好自己的手脚。政府做它该做的、能做的事情，该做的一定要做，不该做的千万不要去做。这便是有限政府的基本要求。权力有限的政府，才会是一个有效的政府。

政府的合法性和有效性密切相关。民众对政府的认可与遵从，很大程度和政府绩效有关，民众预期政府有能力带来社会福祉。政府绩效，在某种程度上会转变为政府合法性的基础，也即绩效合法性。正如罗斯坦所言，政府的表现有时候比“人民意愿”更加重要。

政府合法性要求公民参与的扩大。事实上，在当下中国，由于国家向社会的分权不充分，人民缺乏参与公共事务的渠道，缺乏对政府的问责手段。有研究表明，当公民不得不通过集体上访和示威等方式来表达诉求时，他们对政府的支持度会大大下降，从而侵蚀政府的合法性基础。［19］(P36，PP161－162)现代政治是建立在主权在民的哲学基础之上的，人民主权、有限政府和权力制衡等现代政治理念构成基本的对政府的合法性要求。政府权力来自于人民，通过符合人民意志的宪法和法律体现出来，权力用之于民，为人民服务，对人民负责;公共权力的行使必须限制在法定的界限和框架内，不能侵入私人的经济、社会生活;政府权力必须通过各种途径予以制约，在保证行政效率与效能的同时又要防止权力滥用。政府要通过多种渠道，将公共决策和治理过程向公众开放，而公民参与公共决策、增加权力运作公开透明，是增强合法性、赢得政府公信力的重要制度建设。

政府合法性要求有限政府。有限政府意味着公共权力在政府、市场和社会之间进行合适的分割，政府权力有其边界。首先，政府向市场放权，处理好政府推动经济发展和市场规律调节经济的关系。政府对经济活动进行宏观调控和市场规则的监管，以法治维护市场秩序。其次，政府要向社会放权，培育和发展社会自我治理能力。向社会放权与赋权，就是要约束政府建构社会的冲动，促进社会自我调节能力的发育。可以说，激活社会是有效政府的力量源泉。在社会治理中，政府是公共权力的最主要的掌控者和责任主体，但并不是惟一的主体。在政府之外，还存在大量的准自治、半自治和自治的机构和组织，承担着多元化的社会治理职能，从而形成所谓“多中心治理”的结构。政府应向社会下放权力，培育社会的自治能力。还权于社会，不仅能减轻政府负担，还有助于政府与社会组织的良性互动。最后，有限政府要求维护公民权利。政府合法性的背后，是政府与公民的团结。这一社会团结的核心是政府与社会的良性互动，公共权力与公民权利的有效配置与协调。政府职能转变，要重新界定政府与市场、社会之间的权力配置关系。政府要在宪法框架下保证公民的政治权利和个人基本自由，保护和扩大个人利益。

三、转变政府职能，实现有效治理

在新的环境下，政府仍是我们解决问题的手段，要面对风险和挑战，我们需要政府“积极有为”，发挥“掌舵”作用;同时，我们又在思考，如何才能提高政府的责任性和回应性?使其不被个别利益集团俘获?怎样才能把公民对政府的不信任感降到最低?由此，我们需要对政府角色、能力以及相互关系进行梳理，寻求效率与公平、绩效与民主的平衡;也就是说，我们需要“有效政府”和“有限政府”的携手共进，实现有效治理。

改革开放以来，中国政府通过分权化和市场化，在经济和社会，特别是在日常生活方面，逐步划出了政府行为的边界。目前的政府改革和制度创新，其核心目的是要实现政府职能转变。这一转变一方面是继续下放权力，向市场和社会以及公众放权，收缩政府边界;另一方面，“简政精兵”，在基本职能方面，塑造一个积极高效有能力的政府。

2013年11月十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》是中国下一轮改革的蓝图，其中关于政府职能转变，《决定》提出了“有效的政府治理”，要求“全面正确履行政府职能”:继续简政放权，深化审批制度改革和政府机构改革;最大限度减少中央政府对微观事务的管理，发挥市场的有效调节作用;加强政府宏观调控、市场活动监管和公共服务提供;理顺政府与事业单位关系，推进社会的组织化建设。

转变政府职能，首先要处理好政府与市场的关系。从“全能政府”到“有限政府”，政府要“放权”和“归位”。政府要放弃公司和厂商的角色定位，从微观经济活动和市场行为中退出，让市场规律发挥支配性作用，凡是市场能做的事一律交由市场去做，政府要果断地从市场活动中退出，“谦卑地站在市场之外”，［20］实现政府职能“归位”。政府通过法律规范来监管市场，通过宏观调控来弥补市场缺陷。其次要理顺政府与社会的关系。实现政事分开，将公共服务的提供和生产分开，加大政府公共服务购买功能。对事业单位进行去行政化改革，改革社会团体审批登记制度，培育和扶持社会组织，推动社会的组织化建设。最后，还要处理好政府与公民的关系。政府权力要在“法治”的轨道上运行，依法行政，维护公民权利和利益，尽量减少对公民私人领域的介入和侵犯。在捍卫秩序和自由的同时，通过制度、社会规则和习俗的引领作用，建构和形塑社会文化和美好风俗。

概而言之，政府职能转变的目标是建立有效政府，以制度绩效实现民众对政府能力的期许;建立有限政府，满足公民日益高涨的“民意”呼声和日益增长的民主参与诉求。有效性和有限性的双重增长，服务于有效治理。政府职能转变的前提是政府职能的重新定位，明确政府的“有所为”和“有所不为”。公共服务型政府首先要清晰界定公共服务的内容和边界，强调政府的公共性和服务性、秩序和规则的监管、公共服务和基础设施建设、公民自由和权利的维护以及社会保障与救济、环境与生态安全，等等，这些构成政府职能的基本内容。政府职能转变，就是要以上述内容划线，除此之外的事项，政府都要退出来。也就是说，政府要理解政府权力的公共性与限度。政府通过放权与赋权，培育社会组织和公民的自主治理能力，对于市场能够自我调节的、社会组织和普通民众能够自主解决的领域和事务，要尽量减少行政介入。政府职能的履行，应逐步确立“法治”理念，依法行政，强调宏观监督与市场规则和环境的维护，强调公共服务和社会治理职能，建立公开、透明、法治、民主、公正、高效的公共服务体制和政府治理模式，推动社会和谐和可持续发展，从而由“善政”导向“善治”，实现有效治理。

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