以党政“善治”应对基层社会治理新挑战——杭州基层社会治理体制问题研究

□课题调研组

街镇(乡)是我国最基层的政府机构，社区(村)是最小的治理单位，其治理能力和治理水平关乎党的执政基础和人民生活品质，牵涉社会稳定和国家长治久安。党的十八届三中全会提出“深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。进一步提升基层社会治理能力，有效应对基层社会治理挑战，是推进治理体系和治理能力现代化的重要途径。

截至2014年底，杭州市共有92 个街道、75 个镇、23 个乡，涵盖2051 个村民委员会和1041 个居民委员会。今年3月下旬，市委、市政府部署推进年度重点课题“杭州市全面加强基层党组织和基层政权建设问题研究”。为参与该课题研究，本调研组先后走访了富阳区、临安市、桐庐县、拱墅区等地的6 个街镇、14 个社区和行政村，举行5 场由基层干部、群众代表、职能部门、辖区企业、社会组织人员等参加的专题座谈会，发放并回收300 余份调查问卷。在调查分析的基础上，提出以党政“善治”为导向，以“系统优化”和“政社合作”为主要手段，积极完善街镇(乡)政府的行政结构与职能配置，激发基层政府部门、自治组织和社会组织的内在活力，创新治理工具和机制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，全社会齐抓共管的新型治理格局。

一、基层社会治理面临新挑战

当前，由于社会大转型、利益大分化、人口大流动等原因，基层社会治理面临严峻挑战。

(一)公共服务需求不断提升。这是基层社会治理面临的最大挑战。很多社会矛盾都源于公共服务不能满足人民需求，又缺乏新的供给方式和途径，影响了人民群众的生活感受和社会公平。随着市民生活品质的提升，过去由政府统一供给的基本公共服务已难以满足民众需求，部门条块分割的现状又使服务资源呈现碎片化，必须在资源整合的基础上探索多样化、个性化、分层化甚至定制化的社会公共服务供给方式，这在养老、上学、就医、基层社会出行等民生领域体现得非常明显，对基层社会治理能力带来了更大的挑战，街道(乡镇)政府体会尤为深刻。问卷调查结果显示，在回答“工作中最大的困难是什么”时，有41%的被调查对象选择“难以满足群众日益增长的公共服务需求”，占比最高。

(二)公共管理难度日益加大。市场经济的发展增强了民众的主体性，但也削弱了基层政府与民众的利益联系和依附关系，依靠传统的运动式或强制性方式来推进工作已经难以奏效。近年来城市化进程的加快，也使城乡居民利益格局不断调整。像五水共治、三改一拆、“九峰”垃圾焚烧场建设等重大工程，不可避免地会触碰部分民众利益，利益协调非常困难。今年我市申办G20 峰会成功，既是城市发展的历史机遇，又给公共管理带来的很大压力。如何在这种民众管理的抓手弱化但城市重大项目工程又密集开展的新常态中，有效地进行公共管理，也是基层社会治理面临的严峻挑战。

(三)公共安全风险不断增加。近年来，一些城市公共安全事件频发。如宁波江东区楼房倒塌事件、上海跨年踩踏事件以及杭州7．5 公交车纵火案等，给人民群众带来一定的不安全感。这些事件的背后，是城市化快速推进过程中，基层社会治理的主体和责任不明确、参与协商机制不完善、民生保障不到位等原因造成的。一些部门管理职能如房管、消防、食品安全等被随意“下放”到社区，由不具备专业能力的社工来完成，也埋下很大的安全隐患。有效应对公共安全风险，要求必须推进基层治理体制改革。

(四)民众维权意识日益增强。杭州作为一个中等收入群体超过50%的城市，民众的维权和参与意愿较强。新世纪前10年，我市在推进城市重大建设工程中实施“民主促民生”战略，曾构建了一系列基层民主参与平台如民间庭改办、草根质监站等，在推动工程顺利实施的同时也培养了市民的民主精神和参与意识。但这些平台渐有萎缩和消失趋势，成长中的社会组织也尚未成为市民的组织化参与通道。当市民遇到利益纷争但又缺乏协商博弈的公开渠道时，诉求表达就容易转化为负面情绪和失控行为。因此，如何引导市民的参与热情尤其是社会主流人群的建设性参与，是基层社会治理的重要环节。

(五)利益价值协调更加困难。经济社会的快速转型，使个人利益与公共利益、个人信仰与社会价值的矛盾日益凸显。一些民生项目推进过程中，当地民众、开发公司、网络意见领袖、公益组织、职能部门、国有企业等多个主体利益复杂交织，作为属地的街镇和村社“压力山大”。此外，城乡社会中价值失序、情感失落、心理失衡现象突出，人与人之间缺乏信任感、安全感与归属感，一些民众转而向宗教寻求精神寄托。据统计，我国农村基督教徒已达2305万，占人口总数的1．8%，杭州的比例还要略高一些。这种信仰如果被一些别有用心的势力利用，后果将不堪设想。因此，如何协调利益冲突，引导社会主流价值，也是当前基层社会治理的重要挑战。

(六)网络社会结构带来挑战。当前已经步入“互联网+”时代，人人都是自媒体，人人都可结社入群。传统社会管理“自上而下的组织化”方式在网络社会已经失效，个体与群体的关系需要重新界定。网络社群成本低、速度快、范围广，适应中青年人员的交往习惯，具有较强的社会动员和舆论传播能力。一些重大群体性事件往往通过社区论坛、社区QQ 群等来聚集、发酵和扩散。在这个网络社群如火如荼的时代，如何让网络社群成为传递主流价值，推进创新创业的载体，而不是酝酿激烈情绪，形成对抗力量的不稳定中心，也是当前基层社会治理中一个值得关注的问题。

二、杭州市基层社会治理体制的新探索

为应对上述挑战，我市近年来高度重视基层社会治理工作，在基层党建创新的带动下，初步形成了政社合作、多元共治的社会治理体制与格局。

(一)基本形成基层党建创新的工作体系。近年来，我市把社区建设纳入党委、政府年度目标管理和考核内容，形成了职责清晰、责任到位的工作体制，为基层治理体系建设奠定了良好的政策环境。通过支部小班化、楼道建党支部等方式，共建立2713 个楼道党支部、3．5 万个特色党小组，组建园区、楼宇、市场、特色街区党组织1432 个，区域化党建格局基本形成。积极推进在职党员服务社区常态化，全市共有9．6 万余名机关在职党员到社区认领服务项目23 万多项，认领“微心愿”4 万余个。在全市推广《乡镇(街道)工作规程》，进一步提高镇街工作的制度化、规范化、科学化水平。切实加强镇街服务型党组织建设，探索建立党建和综治“两网合一”的基层社会管理服务工作机制，总结推广“片组户”民情联系、“基层走亲”、“驻乡进村访户”、“三认”服务、“周三访谈夜”、在职党员进社区服务和“走村不漏户、户户见干部”的建德寿昌经验等，推动党员干部联系服务群众工作制度化、常态化、长效化。这些工作实践使我市基层党建基本实现了工作体系从单位向区域的拓展覆盖，工作资源从分割封闭向开放融合转变，工作内容从管理为主向服务为主转变，党对新形势下基层社会凝聚的能力得到提升。

(二)基本形成村社公共服务创新的工作机制。我市近年来创新推出了流动公共服务工作站、楼宇社区服务站、新杭州人服务站等新模式，使社区工作由“静”向“动”转化，由“被动服务”向“主动服务”转化。实现了街道、社区服务中心(站)的覆盖率100%，“一门式”服务大厅普遍建立，2．4 万个社区服务网点分布合理，基本形成市区15 分钟生活服务圈。在全市推广建立“智慧社区”综合管理服务平台，搭建以“96345”全市社区服务信息呼叫平台，为市民提供24 小时热线服务。举办社区邻居节、文化艺术节、体育健身节等活动，实施了“时间银行”、“爱心储蓄”等社区志愿服务激励制度。在工作机制上，街道、社区层面建立了社区“四会”(民情恳谈会、事务协调会、工作听证会、成效评议会)工作制度，搭建起“邻里值班室”、“湖滨晴雨”工作室等社情民意沟通平台，不断拓宽社区居民有序参与渠道。近三年来共有4．2 万余人次参与社会评价活动，提供意见建议3．8 万多条。一些街道和乡镇也在主动探索社会服务新方式，如针对社会矛盾化解，拱墅区湖墅街道组建“道德评议团”，淳安县汾口镇形成“党政社联调”模式，临安市太湖源镇依托村民文化礼堂开展系列礼仪活动等。

(三)初步形成社会组织参与基层治理的工作局面。一是创新社会组织培育工作体系。2014年市委市政府出台《激发社会组织活力，推进社会共同治理》文件，为社会组织培育发展创造良好的政策环境。建立市、区、街三级社会组织培育孵化基地，开展公益创投活动。探索复合型社会组织“以社治社”模式，为社会组织发展提供整合性服务平台。通过政府购买服务，推动社区社会组织参与公共事务管理，每年安排1000 万元社区服务业发展资金、300万元社区共建经费、1500 万元社区居家养老服务项目补助资金、2000 万元养老服务体系建设专项资金。仅社区服务业发展资金一项投入，2014年就有老年食堂、“四点半”学校等近3000 个社会组织项目得到扶持。目前我市平均每个社区拥有12 个以上社区类社会组织，有力促进了政府职能转变和社区治理体制创新。二是初步形成社会组织和社工队伍体系。社会组织总数已达17837 家，其中登记类5681 家，社区备案类社会组织12156 家。共有社区工作者11420 名，平均每个社区配设11 名社工。三是社会组织公共产品供给能力不断提升，参与社区治理作用逐步显现。涌现出“滴水公益”、“乐仁乐助”、“明德公益”等优秀社工机构和“衣物重生”、“青螺营”、“善论坛”等一批品牌团队和项目。

(四)初步形成村社自治与共治结合的治理结构。全市所有社区全部建立居委会，并依托楼院、楼栋、楼门等组建居民小组20681 个，居民组织化和自治程度进一步提高。坚持推行社区直选，在2013年第五届社区居委会换届选举中，全市88%的应换届社区实行社区直选，居民参与率高达91%，还有2．5万名外来务工人员参与了选举。选举中创新使用的电子投票方式和选举观察员制度，受到了民政部高度肯定。此外，还在社区共治方面开展深入探索。例如在全市范围推行社区与驻区单位协商议事制度，鼓励企业单位、社会组织和个人共同参与社区建设。市、区两级中小学体育运动场地全部向社区居民开放，社区内大部分大中型单位的活动场地向公众开放，华数集团、蓝谷科技、华语之声等企业还积极投身社区服务，充分发挥企业的信息技术和网络服务优势，实现经济和社会效益双赢。在党组织领导下，政府组织、驻区单位、社会组织、经济实体和村社居民等围绕共同需求，开展协商合作，共建共享的社区共治结构初步形成。

在杭州市应对社会治理挑战的各种创新举措中，我们可以清晰地看出一个脉络:即善于利用社会和市场主体力量，动员社会各方参与，实现参与者的自我服务、自我整合、自我管理。这种社会共治的有益探索和氛围形成，是下一步我市全面提升基层社会治理的宝贵资源和重要参照，也是“党政善治”的重要支撑。

三、存在问题及原因分析

现在街镇基层在推进社会治理体制创新中面临很多现实困难，存在一些共性问题。这些问题如果得不到及时解决且继续发展，基层社会治理必将处于捉襟见肘、顾此失彼之局面。

(一)部分基层党组织“作用弱化”问题。由于镇街承担着越来越多的招商引资、社会稳定、经济发展等行政事务，镇街党(工)委抓党建主业的首要职责有所弱化，党(工)委聚焦党建工作不够到位。部分村(社)级党组织凝聚力、号召力和战斗力不强，甚至软弱涣散，严重影响了党组织作用的发挥。一些街镇党(工)委对于村两委工作难以有效把控，尤其是涉及村委会换届工作，很难做到在选举中实现党委意图，容易被村中家族势力、经营大户势力等把控，选出的村委会与村支部“两条心”甚至“对着干”，成为基层政权稳定的隐患。

(二)基层行政体系“不够适应”问题。现有的街镇管理体系，已经难以承担日益繁重的社会治理任务。街镇机构设置与城市管理要求不匹配，行政审批权限与经济发展要求不对应，财权和事权不对称情况比较普遍。街道和乡镇被比喻为“小马拉大车”，在管理上处于“功能弱、权力小、责任大”的境地。一方面，街镇普遍承担着上级政府的几乎所有工作，以及辖区内所有问题的兜底责任，另一方面，与责任相对应的权力大多集中在上级的职能部门，使得镇街“无限”的兜底责任与“弱小”的行政权力、“有限”的管理资源形成较大反差。问卷显示，街镇干部时间精力主要用于民生保障、综治维稳、招商引资、征地拆迁、党建等工作，分别占其精力的28%、20%、17%、16%、15%。

(三)工作方式“缺少规范”问题。目前街镇很多工作都是由上级部门下派的，由于下派程序不规范，责权利不明确，出现一些问题。比如，许多部门以创新项目考评的名义，给街镇下达任务目标，往往一个街道部门要完成上面十余个部门的创新目标工作，耗费大量人力物力，还耽误了日常工作。还有些部门将街镇作为延伸机构，将一些专业性工作下派，增加基层负担。从镇街干部个体来看，法治意识比较淡薄，习惯“摆平就是水平”的老办法，工作方式不够规范。重权轻法、不依法办事甚至滥用职权，以权代法的现象时有发生。

(四)干部队伍“激励不足”问题。街镇干部处于行政体系末端，职务晋升空间较小，近年来因为规范化管理也使原有的物质激励缺失，造成一些街镇干部工作干劲不足、热情减退。调研中还发现，由于受编制和职数限制，镇街干部队伍普遍老化，一些镇街甚至多年没有招录过公务员，也使这支队伍缺少活力和竞争。但同期社会治理的难度和复杂性却在不断加大，这就使街镇干部能力不足现象更加突出，处理突发事件、应对复杂局面特别是群体性事件时有本领恐慌、疲于应付现象。对“基层干部在社会治理创新中最困惑的是什么”的调查显示，300 名被调查者有175 人选择“缺乏有效的激励机制”，远高于其他选项。可见，强化正向激励，增强工作动力，已成为基层干部的普遍呼声。

这些问题产生的深层次原因，是社会转型过程中由于基层治理能力和治理方式的不适应而造成的矛盾，必须引起我们的高度重视。

一是基层民主发展与党组织统合能力不足的矛盾。30 多年的改革开放，市场充分发育，社会逐渐成长，老百姓的主体意识和维权意识也大为增强。基层民主得到充分发展，老百姓越来越需要用引导、协调、商量、服务等“软性”的方式去打交道。调研中一位社会组织负责人曾说:“今后党政人员要以自身的高‘素质’来引领社会和民众，而不是以你的职位和岗位来‘管理’民众。那个时代已经过去了。”而显然，一些基层党组织对于新形势下的“领导能力”准备是不足的。还习惯于“自上而下”的管理而不是“平等协商”的治理，习惯于“发号施令”的领导而不是“合作共治”中的引导。在面对各种各样的利益群体，为了追求自身利益最大化而演绎出的各种治理“难题”时，还缺少应对之策，缺少利用社会力量来化解社会矛盾的能力和智慧，或者说缺少新形势下的群众工作能力。

二是社会结构变化与政府治理方式滞后的矛盾。社会结构变化与政府治理方式之间存在着相互影响、互为前提的关系，两者之间的不协调会加剧社会矛盾和社会风险。随着社会的发展，所有制结构、社会分工、基层结构和职业群体都在发生变化，以往的“单位人”大多已向“社会人”和“社区人”转变，政府通过行政化手段可以管控的对象十分有限，管理真空日益扩大。而随着社会管理任务和责任的日益加重，政府不得不将管理任务进行分解并层层下达。这种压力型管理模式需要上级行政权力才能够保持畅通无阻，但由于社会上大多数群体已经不属于体制内成员，政府层层下达的管理任务一旦延伸到体制外就没有承接的机构和个人。基层行政化模式到此中断，社会的无序和混乱现象也在这一层面开始涌现。而基层政府的功能定位和机构设置此时尚未调整为与社会力量合作的行政模式，因而面临着基层社会治理的巨大压力。

三是个体需求层次的变化与传统组织管理方式的矛盾。个体心理需求随着时代发展也在逐步变化。传统党政系统管理方式是以行政命令为特征的强制性管理手段，政府运作也主要依靠领导批示、重要讲话和红头文件来推动。但体制内人员也是这个日益变化的社会一员，随着时代发展，个人的主体性和个性意识也越来越强，对于被尊重和被关爱的需求更多，这在80 后、90 后的人员身上体现更为明显。而基层体制内工作的强制性、服从性和理性，与社会治理中面对大众的平等沟通和感性交流往往构成了一种矛盾，很难实现角色的迅速转换，对基层工作人员的身心形成了一种压抑。同时，目前也缺少鼓励基层人员立足岗位创新创业的激励机制。很多基层干部有事业心和创新动力，但是如果辛苦得来的创新成果得不到重视和推广，甚至在创新过程中出现问题时没有上级或部门愿意为他们承担责任，缺乏宽容失败的“容错”机制，他们也就失去了面对问题积极创新的工作动力。

四、以“党政善治”为导向创新基层社会治理体制

在认真分析我市基层治理实践和存在问题的基础上，建议把街镇和村社作为社会治理的重要载体，以党政“善治”为导向，以“系统优化”和“政社合作”为主要手段，优化基层治理系统，激发社会参与活力，提升我市基层社会治理水平和能力。

“善治”原指一种政府与公民对公共生活合作管理，从而使公共利益最大化的社会管理过程。而在有中国特色的社会治理过程中，必须强调坚持党的领导，探寻党委、政府、社会与市场共同发挥作用的“善治”之道。因此“党政善治”就是指在坚持“党委领导、政府负责”的前提下，善于发挥政府、企业、社会等多元主体的作用，实现有效、参与、透明、法治、公正、廉洁的治理效果。党政善治是治理理论和共治范式在我国当前政治社会情境中的本土化发展，也是党组织和政府部门在新形势下的适应性提升。

(一)夯实基础，提升基层党组织统合社会的能力

社会治理必须坚持和强化党组织的领导核心作用。要让党(工)委在地区社会治理中发挥领导核心作用，建立党(工)委书记抓基层党建责任清单，明确党建工作“抓什么、怎么抓”。切实加强新形势下基层党组织的能力建设，提升基层党组织统合社会的能力。

1、提升群众工作能力。要探索新形势下群众工作的创新方法。一是在服务中提升，不断完善党员干部直接联系服务群众的机制。二是在参与中提升，推广桐庐“百姓日”做法，以开放的心胸走出机关，搭建各种社会沟通交流和对话协商平台，努力提升在与群众互相参与中引导群众的能力。三是在互动中提升。健全完善民情信息的搜集、办理、反馈机制，让群众感到事事有呼应。培养基层社区中的民间意见领袖尤其是网络意见领袖，与他们保持紧密互动关系，让他们在关键时刻代替党委政府发声对话。党(工)委要加强村社组织换届调控，对村社两委班子人选严格把关。四是在合作中提升。与行业企业、院校专家、媒体、社会组织以及辖区群众等平等合作，以民生项目运行为纽带，搭建公众参与平台，让各界人员参与到解决社会问题的具体进程中来。

2、提升民主协商能力。要通过协商民主找到各方利益平衡的最大公约数，化解社会矛盾，实现社会和谐。借鉴富阳市富春街道“民主协商”的20 字方针，“听党指挥，团结‘土豪’，考虑家族，求教乡绅、照顾弱势”。在涉及重大工程和民生事务的民主协商中，在党组织的领导下，一是注重团结在老百姓中“说得上话”的“经济大户”，发挥他们的正面引导作用;二是考虑农村仍是以“家族”为基本单位的社会现实，注意家族之间的相对平衡，做好家族“领头人”的协商工作;三是在遇到疑难事件时，及时向当地德高望重的退休老干部、老教师等求教求助，发挥新时期“乡绅”的“高参”作用;四是在协商中注重保护弱势群体的利益，为他们多说话、说好话、办成事，防止这部分人在绝望和无助中成为上访群体。

3、提升依法治理能力。法治的核心是“程序正义”，要切实提高各级党组织特别是领导干部按程序办事的意识和能力，做到科学决策、民主决策和依法决策。坚决杜绝只看领导意志，不讲程序正当;只管项目实施，不作前期沟通;只要工作效率，不顾是否规范的做法。探索建立科学规范的民生项目征询机制、群众沟通机制、信息公开机制、稳定评估机制等，利益补偿机制等，让好事能够办好。让程序意识、民主精神贯穿到日常工作中去，成为基层党组织的自觉行为和运行规则。

4、提升价值引导能力。通过主流价值的有效引导，使社会各阶层团结在党组织的周围。要注重人民群众的体验和参与。继续开展好市民体验日、“我们的价值观”主题教育、“寻找美丽”系列活动、市民生活总点评等价值构建载体。努力帮助基层群众找到精神家园。借鉴临安太湖源镇村民文化礼堂的做法，使文化礼堂成为宣传教化的阵地，通过村史廊、民风廊、励志廊、成就廊、艺术廊，展示村落文脉，凝聚村民人心;通过举办儿童入学的开蒙礼、青少年长大的“成人礼”，新人结婚的“新人礼”，还有文艺秀才褒奖礼、新任村干部就职礼、参军欢送礼等10余项礼仪活动，使文化礼堂成为村民人生记忆的美丽图景，更成为党组织弘扬传播正能量，抵制不良意识形态，引导基层社会的重要抓手。

(二)系统优化，创新基层行政管理体系

系统优化是指通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等方式，对公共体制和公共组织进行根本的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。体制问题是目前街镇社会治理中遇到的主要矛盾，必须通过系统优化的方法，积极审慎推进基层社会治理体制改革。

1、转变街镇职能配置。街镇职能配置调整是这一轮基层社会治理体制改革的重点。2014年下半年，上海、南京、深圳等地强力推进街道治理体制改革，核心就是突出社会治理和公共服务功能，淡化甚至取消部分经济职能及考核。一方面对于街道的机构人员重新设置，另一方面做到重心下沉，把更多资源转移到社区和社会组织。这种改革代表了基层社会治理体制的发展方向。借鉴三地改革经验，同时针对我市基层社会治理遇到的实际问题，应该切实转变街道职能，把工作重心转到公共服务和社会治理上来。城区街道由直接承担招商引资、财税增长等经济发展任务，转向为经济发展提供服务和营造环境。同时，要完善镇街考核考评体系，归并精简考核项目，突出分类考核、差异化考核特点，允许根据不同地方的实际情况，设置个性化考核指标。引导街镇突出重点，因地制宜发展。在考核方式上，坚持定性与定量考核相结合、平时考核与集中考核相结合。注重加强对街镇开展社会管理和公共服务工作的考核，引导街镇尽快转变职能。

2、下沉资源与赋权。根据“重心下移、资源下沉、权力下放”的原则，对街镇、村居赋予更多权力。探索街道党工委对区职能部门派出机构负责人的评议机制，以及街道规划参与和综合管理、街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议等机制;推动执法管理力量和公共服务资源向城乡结合部乡镇、大型居住社区和人口导入社区倾斜，适当增加大镇大居地区编制;促进条块联动、条条协作，职能部门下沉到街道和乡镇的资源、人员、经费等，由街镇统一调配;切实为街镇和村居减负，制定《杭州市街道办事处工作职责清单》，区级部门创新项目一般不下到街镇承担。按照“费随事转”的原则，属于部门职责下放到街道办理的服务事项，须将权限、经费等一并下放到街道。明确居委会和村委会协助行政事务清单、印章使用清单两张清单，严格执行工作事项准入机制。

3、建立基层人员职业化体系和荣誉、关爱机制。一是建立社区工作者和村委会人员职业化体系，社区和村务工作者逐步转型成为专业化人员，与社会组织建立人员双向流通机制。加大基层财政保障和政策支持，推进村社干部基本报酬从底线型向发展型转变，以不低于财政收入增幅的速度，争取每年都有提高。二是探索街镇、村居工作人员荣誉激励机制。可试行社会积分制，将其与绩效考评挂钩，积分既可短期兑现，又可中长期累计，累积到一定额度授予相应社会荣誉。三是探索街镇、村居工作人员关爱机制。可由市委党校开设针对街镇和村社优秀工作人员的党性和业务培训，让最基层的工作者也有机会走进干部教育的殿堂;引入专业心理咨询团队，对基层工作人员进行心理疏导和行为辅导。四是建立基层创新的激励和容错机制。及时将实践证明确有成效的创新经验在一定范围内予以推广;探索在全市统一设立“基层社会创新奖”，鼓励和彰显有价值的基层创新案例;试行基层创新区(县市)级备案制，对于创新过程中出现失误或引起社会争议的，只要出发点是好的，组织上要能够包容这种失误，支持基层干部勇于担当、负起责任，成为社会治理的中坚力量。

(三)政社合作，创新基层社会治理方式

政府与社会既相互分离又相互联系。在法人地位、内部治理、责任与权利方面，政府和社会应该分开，各施其职，各尽其责;在社会责任、项目运作和功能发挥等方面，政府和社会应该相互合作，形成有机衔接、良性互动的局面。要让社会力量成为治理的真正主体。问卷中有一题:基层治理主体应该是谁?选择党政干部、“能人”和社会组织的分别占20%、32%和40%，可见让治理回归社会是大势所趋。要把政社合作的社会治理创新，从点上探索向面上推广转变，把行之有效的创新实践制度化、常态化，真正实现从传统管理向现代治理的转变。

1、建立社会力量参与治理的平台通道。一是充分发挥村规民约、居民公约在基层社会治理中的作用，搭建更多“湖滨晴雨”、良渚文化村村民公约、拱墅区“厂群对话”等社会自治和参与平台。建设更多社区管理APP、凯E 通、德加社区网站等网络参与平台，重视微博、QQ 群等新型舆论形态建设，不断提高网络服务和舆论引导能力。二是发挥社会组织在基层社会治理中的主体作用，重点培育发展政府职能承接型社会组织、政府职能延伸型社会组织、基层自治促进型社会组织等，实现社会组织规模、结构、布局与政府职能转变、社会治理体制创新保持协调同步。三是形成调整政社关系的基础性制度安排。尽快形成市区(县市)两级《政府转移职能目录》和《政府购买社会组织公共服务项目目录》等基础性目录，以及项目指导意见、准入标准、监管体系、评估体系等操作细则，形成政府购买社会组织服务的政策制度体系。

2、建立“党政社联调”的社会矛盾化解机制。推广淳安汾口镇经验，发挥基层党组织领导核心作用，通过行政调解、社会调解、司法调解以及基层党政领导约谈结合来化解社会矛盾。充分利用社会司法力量，为老百姓提供免费、全程和高质量的法律服务，吸引更多群众通过法律渠道解决纠纷，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。在基层信访工作中，一方面要通过法治手段创新来防范矛盾纠纷，例如余杭乔司镇通过租赁厂房企业工资保证金制度破解劳资纠纷等，另一方面对那些经查由职能部门不当行为导致的群体信访事件，不是简单把责任和压力归于街道和乡镇政府，而应对涉及的责任部门和人员实施问责等责任追究。

3、建立社会化运行的民生项目融资机制。公共民生事业发展，关键要解决“钱从哪里来”的问题。不能仅靠财政投资，要建立以社区基金为基础的社会化融资机制。可由街道党委、社区居委会和社会组织代表组建基金管理委员会共同管理，由政府拿出引导资金，吸引辖区企业、居民出资，委托专业机构进行日常管理和投融资，为项目提供常态化的融资服务。同时，统一搭建全市民生项目的资源对接平台，提供民生项目与社会资本的信息发布、查询、对接、监管、反馈等服务。下设若干信息库具体支撑平台运转，包括公益创投资源库、社会组织信息信用库、服务需求库、社会建设人才库、爱心企业库等，使平台真正成为线上线下结合、民生项目与社会资本有效对接的融资“大市场”。

4、探索复合型社会组织以项目化提供公共服务机制。创新基层政府公共服务产品的供给方式，在城区街道社区试行“互联网+社工+社会组织+企业”的复合型社会组织(平台)提供公共服务方式。针对具体项目，首先构建社区居民需求筛选机制，对不同支付能力的居民进行需求分级。在此基础上向社工机构和社会组织输送服务对象，让公共服务资源优先满足绝大部分居民的基本需求，社会组织资源优先满足社区中公共服务无力覆盖的弱势群体。其次，把一些有特殊需求且有较高支付能力的群体，输送给商业服务机构。例如居民养老，可借鉴湖墅街道正在探索的方式，采取“居家养老－社区养老中心－社会组织养老服务－商业医疗养老机构”四步走的方式，通过阳光大管家、智能门禁系统等互联网系统整合志愿者、医疗资源、文化资源等各种社会资源，联动社会组织、志愿组织、社工机构、商业企业等，提供多样化、个性化、分层化甚至定制化的“组团式”服务，构建养老服务的社会资源共享平台。

5、探索基层党政组织和专业经济组织为主导的社区和行业共同体。共同体的构建是解决当代社会因个体“碎片化”和“原子化”，从而导致社会治理困局的根本之道，也是促进社会团结与阶层和谐的具体路径。要把基层党政组织和专业经济组织作为共同体构建的主导力量。发挥党组织的领导核心和党员先锋模范作用，尤其是专业经济组织的利益联动与项目动员作用。借鉴桐庐阳山畈蜜桃专业合作社模式，由专业经济组织与基层党政组织联动，在社区和乡村构建基于价值认同和经营服务而形成的互相信任、守望相助的社会共同体。培育社区和行业自治力量，发挥好共同体的自我调节和纠纷调解作用。要注意解决城乡结合部、撤村建居地区经合社因产业空心化而造成的运行困境，通过财政补贴等方式支持其成为社区治理共同体的主要力量，发挥主体作用。

应对基层社会治理挑战，需要从社会转型的大背景和老百姓的现实需求两方面进行深入思考分析，找准基层党政组织功能定位，优化基层党政工作系统，创新基层党政运行方式，以“党政善治”为导向建立市民、企业、社会等多元主体参与治理的现代治理体制，真正形成“我们”共建共享的良好局面，建设一个更美好的社会。