论现代边海防思想指导下边海防管控新常态的建构——学习习近平同志关于现代边海防重要讲话精神的思考

张保平

(武警学院 边境与出入境安全研究中心； 边防系，河北 廊坊 065000)

论现代边海防思想指导下边海防管控新常态的建构
——学习习近平同志关于现代边海防重要讲话精神的思考

张保平

(武警学院 边境与出入境安全研究中心； 边防系，河北 廊坊 065000)

以现代边海防思想为指导，推进边海防管控新常态，是应对现代边海防面临的挑战的根本选择。为推进边海防管控新常态的形成，需要科学统筹内外两个向度，强化依法治理、信息化建设、对外合作和军民融合，协同推进管控、防卫与建设，在实践摸索、制度设计、理论构建三个层面开展建构。

现代边海防；边海防管控；新常态

一、“现代边海防”的提出

(一)“现代边海防”提出的背景

习近平同志在第五次全国边海防工作会议上强调，要坚决维护边疆安全稳定和繁荣发展，建设强大稳固的现代边海防。[1]“现代边海防”是在深入思考和研究我国边海防安全形势面临的挑战基础上形成的重要思想。

从国际视角来看，“二战”结束以后，世界主要国家的边海防格局基本形成。在“二战”结束以后相当长的一段时间内，大多数国家奉行以军事防卫和严格管控为主的封闭性管控模式。“冷战”的结束，华约的解体，全球化的推进，各国之间人流、物流、信息流频繁，作为边海防一线的边界和口岸成为这种人流、物流、信息流的集散地，边界的阻断功能弱化。许多国家开始探索“软边界”管理模式，原本以军事防卫和严格管控为主的封闭性管控模式有所松动和改变，作为这种变化的标志之一是申根协定框架下，缔约国之间取消边境检查。如果这种趋向延续下去，传统的边海防管控模式将受到颠覆。

正是在这一过程中，“9·11”事件发生了。可以说，“9·11”事件的发生中止了这一过程。“9·11”事件促使各国反思边海防管控包括出入境管理面临的安全威胁及应采取的管控模式。大多数国家自然的反应是收紧原本正在放松的边海防和出入境管控。需要讨论的是，这只是一种修正，还是根本扭转？现在可以明确地说，这只是一种修正。这种修正只是迟滞了边海防管控模式调整的进度，并没有反转调整的方向。这是因为，边海防管控模式调整的动力乃是来源于全球化，而“9·11”只是让人们反思全球化所带来的边海防管控面临的挑战与威胁，并没有从根本上反转全球化。全球化不以人的意志为转移地向前发展着，边海防也在以其自身的规定性向前发展着。

全球化使人流、物流、信息流的跨境流动常态化。为适应这种常态化，边海防理念、体制、管控模式、管控方法就要适应这种变化，作出相应调整。全球化使原本某些国家面临的边海防安全威胁变成各国共同的安全威胁，应对这些威胁不能单靠一个国家或国家集团来完成，同样需要边海防理念、体制、管控模式、管控方法适应这种变化，作出相应调整。正是在这样一种背景下，习近平同志提出“建设强大稳固现代边海防”的论断，回应了全球化时代对边海防管控的新要求，为现代边海防建设与管控指明了方向。

(二)“现代边海防”的内涵

如何理解现代边海防思想？习近平同志重要讲话已经做出了诠释。

1．现代边海防以“强大稳固”为建设目标，以“现代”为价值目标。现代边海防是相对于传统边海防而言的，是从传统边海防发展而来的。从“强大稳固”这一追求目标而言，现代边海防与传统边海防并无不同。遍观古今中外，无不把“强大稳固”作为边海防建设、防卫与管控的目标。近代中国边患不断，建设“强大稳固”的边海防更是近现代以来无数仁人志士共同的期盼。但是，我们建设“强大稳固”的边海防不是简单强化传统的封闭管控、单边防卫、军事威慑那样一种管控模式，而是适应改革开放要求和全球化挑战的现代边海防。现代边海防的属性下文还将涉及。

2．边海防安全在国家安全中居于优先地位，是国家总体安全的重要组成部分。习近平同志在参加第十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时指出，“治国必治边，治边先稳藏”，提出并概括了治国与治边的关系。习近平同志在第五次全国边海防工作会议上指出，“边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局”，进一步明确了治边在治国中的优先地位。历史经验也反复证明了这一点，边海防的安危直接关系到国家的安危，如果一个国家边海防隐患重重，国家安全和发展必然受到影响。

3．边海防安全是综合安全，在边海防安全体系中，居于首位的是国家主权和安全。边海防安全是国家总体安全的一部分，但边海防安全本身也同样包含着领土安全、人的安全、文化安全、生态安全等要素，如果不能维护国家主权和安全，边海防就失去了意义。要坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控和海上维权行动，坚决维护领土主权和海洋权益，筑牢边海防铜墙铁壁。

4．边海防安全需要协力共建。习近平指出，要坚持军民合力共建边海防，统筹边海防建设和边境沿海地区经济社会发展，巩固军政军民团结和民族团结，发挥军警民联防的特色和优势，坚决维护边疆安全稳定和繁荣发展。在我国维护边海防安全的实践中，一贯重视军民联防的地位和作用，也摸索出了很多成功的经验，但市场经济条件下，需要以军民融合的思维创新军民联防的形式。

5．边海防需要改革创新。要建设现代边海防，就需要改革不适应现代边海防要求的积弊陈习。习近平强调，要坚持发扬改革创新精神，着力解决制约边海防工作的体制机制问题，加强边海防各项建设，不断增强新形势下防卫管控能力。因此，改革创新的重点在于解决制约边海防工作的体制机制问题，改革创新的着力点在于提高边海防管控能力。

二、“现代边海防”的主要特征

全球化背景下的现代边海防与传统边海防相比，有两大本质特征：一是系统性，二是开放性。

(一)“现代边海防”的系统性

从国家产生、边海防初现时起，边海防呈现的形态一直是一种平面边海防，这一个漫长的时期，可以称为平面边海防时期。在平面边海防时期，国家对边海防的管控力量和管控手段都具有相对单一的特点。尽管这一漫长过程中，各个不同时代的边海防管控模式不尽相同，但总的来说，是以冷兵器为主要装备的军事力量采用军事斗争的方式来维护边海防安全。

随着科学技术特别是海空交通和武器装备的发展，当一个国家可以从陆海空各个层面来威胁他国的边海防安全乃至国土安全的时候，平面边海防开始呈现出一种立体化。此后，边海防进入立体边海防时期。如果说平面边海防时期，国家边海防领土外缘呈线性状态，那么立体边海防时期，国家边海防领土外缘呈立体面状态。因为领空与外层空间的界线，更准确地说是一个平行于地面的界面，一国领空与邻国领空和公海空域的界线，更准确地说是垂直于边界线的界面。与此相对应，地下边界与底土边界也是呈现这样一个面。这就使得国家领土的外缘呈现立体面，而不是平面。与这种空间形态的变化相关，边海防的事务体系也更加庞杂立体。

立体边海防已经具有了系统性的特征，因为陆海空防的立体化已使边海防在空间上呈现为互连互动的整体。但是，立体边海防时期，人们强调的是多样性、多面性，在事权划分上出现了分工越来越细、部门越来越多、各自为政、资源消耗的弊端。如果边海防安全威胁不严重或者比较单一，这就还不算大的问题。但问题是当今边海防维度多元、边海防安全威胁多元、应对边海防安全威胁的力量和手段多元，这就必须引入系统理念、系统思维，整合资源，整合事权，提高效率。

系统性表明现代边海防多维度、多层次及互动互联互通的特征。现代边海防的系统性是由边海防空间的立体性、边海防功能的多维性和边海防事务的多元性所决定的。系统边海防时期要持续多久不是笔者所能预测的，但是以当今科学技术的发展和全球化的推进速度，可以预见，系统边海防时期正在向下一个时期转型。转型的过程也将是漫长的过程，但这一过程将比前几个过程的转型短促得多。从历史维度和时段概念而言，现代边海防指的是系统边海防时期以及向下一个时期转型的时期。

如何概括下一个时期的本质规定性？笔者试将其称为“泛边海防时期”或者“去边海防时期”。在平面边海防时期，国家领土边界与利益边界几乎是重合的，在立体边海防和系统边海防时期，利益边界与领土边界发生分离，出现了利益边界溢出领土边界的现象。这时，边海防措施亦应越出领土边界，主要的形式是单边维权或者与利益到达地开展合作。随着全球化的发展，当国家的利益弥漫于全球每一个角落的时候，利益边界便失去意义；当边界成为人流、物流、信息流的交汇地，当边界地区以其文化多元、历史遗存、风景独特、原生态，而成为邻国人民共享的跨境公园时，边界的阻断功能达到最小化。不仅邻国之间，当全球成为一个命运共同体时，边海防会是什么样子？那意味着边海防的意义被完全地改变，边海防也就进入了下一个全新的时期。由此可见，现代边海防的系统性表明了边海防发展历史进程中的时代性特征。

(二)现代边海防的开放性

开放性是现代边海防的本质特征。从历史发展的角度看，边海防的发展经历了开放、封闭、再开放的发展脉络。最初的边海防以及在之后很长发展时期内的边海防，是处在一个开放性管控状态下的。尽管中国很早就在边关建立关隘，驻兵把守，但这种关隘与城池的城楼没有太大的区别，进出关隘并不比进出城池存在更多繁琐和苛刻的要求，更何况很多边地这种关隘也不多，海防更是处于几乎完全开放的状态。虽然在某些特定时期，边海防管控比较严格，但总的来说是以开放性为主。

现代国际法意义上的领土主权、边界及领海等概念出现以后，边海防进入封闭管控的时代，经受“二战”洗礼以后的冷战时期可以说是边海防封闭管控最严格的时期。这个时期，主权被彰显到极致，边界的阻断功能发挥到极致。在某些边境地区，不仅要树立界碑，还要架设铁丝网，设立通视带甚至松土带。在这些地区，不要说人员越境，就是牲畜越境也很困难。

中国共产党十一届三中全会开启的改革开放，从沿海港口城市的开放起步，扩展到其他沿海地区和边境口岸。与中国改革开放的进程相一致，世界进入了全球化时代。全球化进程对边海防的影响主要体现在，边海防的诸多要素趋于放宽、开放，边海防的任务除了维护边海防安全稳定，还要解决如何为沿边沿海开放服务的问题。

开放性表明现代边海防双向性甚至多向性的特征。现代边海防的开放性是由全球化背景下人、物、交通工具、信息跨国(边)境流动的常态化所决定的。开放性要求边海防管理的要求和规定应为相对人所知，满足人民群众的知情权；开放性要求在管控理念上变管控为中心为管控与服务并重。开放性还要求与他国合作而不是单方开展边海防管控。

中国农历马年春节前夕，习近平在内蒙古考察工作时要求：守望相助，把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽！[2]亮丽边疆风景线的理念是“现代边海防”思想在开放性特征方面的很好诠释，只有秉持开放的理念，才可能建设和共享边疆风景线。

三、现代边海防与传统边海防的关系

(一)现代边海防与传统边海防都是基于我国自然的不可逆的地理条件

时代在变，边海防管控的自然地理条件未变。不管是传统边海防还是现代边海防都需要基于我国自然的不可逆的边境地理条件。中国边境地理最突出的特征是陆海二元格局，而且是不均衡的陆海二元格局。[3]在传统边海防背景下，国力不逮，需要权衡陆防海防孰轻孰重，有重点地进行建设和投入。在现代边海防背景下，国力大幅提升，不需要以取舍思维对待陆海二元格局，但仍需要统筹力量和资源，过去的取舍、现在的统筹都是基于同样的陆海二元格局这一自然地理基础条件。

中国是传统的陆权国家，在国家提出建设海洋强国的战略背景下，需要重视陆海二元格局的不均衡性对这一战略的影响。第一岛链和第二岛链圈绕于中国东部沿海，大大限制了中国直出大洋、经略海洋的条件和能力。需要指出，陆海二元格局的不均衡性不但体现在地理上，也体现在文化上。相比大陆文化，我国的海洋文化和海洋意识尚欠发达，因此现代边海防建设与管控需要深入研究这些地理和文化条件的影响。

(二)现代边海防与传统边海防相比所面临的非地理条件和安全威胁发生变化

除了地理条件的恒常性，其他非地理条件，特别是边海防安全威胁都发生了重大变化。现代边海防建设与管控需要依据变化了的安全威胁和条件加以谋划和设计。从安全威胁来看，现代边海防面临的安全威胁呈现出强烈的复合性特点：安全威胁的历史与现实因素重叠交叉，传统与非传统安全威胁交织并存，相关国家应对这些安全威胁而产生的继发性安全威胁与原发性安全威胁混杂在一起。从其他非地理因素来看，边海防地区的经济条件、城镇居民密度和成分、民族宗教、周边关系等都今非昔比。这些条件的变化说明现代边海防建设与管控的确需要构建一种新的常态。

四、现代边海防管控新常态及其建构

(一)现代边海防管控新常态

以现代边海防思想为指导，推进边海防管控新常态的建构，是应对现代边海防面临的安全威胁的根本选择。推动边海防管控新常态是现代边海防思想的合乎逻辑的必然要求，也是系统边海防和开放边海防条件下的必然要求。现代边海防不是对传统边海防的割裂，而是传统边海防发展和创新的结果。现代边海防管控新常态也不是对传统边海防管控的简单否定，而是在原有基础上的创新和发展。

现代边海防新常态是一种需要科学统筹内外两个向度的状态。其实传统边海防也包括对外对内两个向度，但是传统边海防是以对外防卫为主。因此，现代边海防与传统边海防的不同之处就在于：一是内容不同，传统边海防对外是防，对内是控，现代边海防要求对外防卫与合作、对内治理与建设；二是着力点不同，传统边海防以对外为主，对内为辅，现代边海防要求对外防卫与合作、对内治理与建设齐头并进，相辅相成。现代边海防的对外向度上需要以合作推进共同安全，领创周边安全共同体、命运共同体，对内向度上需要以建设和治理推进平安边境、平安边疆。

现代边海防新常态是一种通过依法治理开展管控的状态。传统边海防主要以军事力量按照军事活动的规则开展管控，依据主要是政策规定，优点是比较灵活，但缺乏规范性和统一性。现代边海防处于改革开放的前沿，需要多个涉边部门协防共管，需要包括军事防卫在内的多种手段协调进行，需要不同方向的边海防管控行为依据统一。具有开放性和系统性特征的现代边海防需要以法治思维和法治方法进行管控和建设，需要相对人清醒地认识到自己行为的后果，需要规范管控行为，需要以法律的形式固化现代边海防制度。应当明确，只有依法治理的状态才是现代边海防管理和建设的常态，现代边海防法治建设就是要打造这样一种“新常态”。可以说，边海防法治建设是建设强大稳固现代边海防的必要条件，可以体现边海防现代化水平。因此，需要建构和完善边海防法律体系，推进依法治边的进程。

现代边海防新常态是一种充分实现信息化、智能化管控的状态。传统边海防主要是依靠人力条件和物理条件开展防卫和管控。除了部署一定的武装力量之外，建设各种阻拦和战备设施也是最常见的措施。现代边海防需要统筹人力、物力和科技等各种要素，尤其需要强化科技要素的地位和作用，重点是信息技术和智能技术。近年来，许多国家加强投入和研发力度，在边海防信息化和智能化方面有了长足进步。我们要把信息边海防、智能边海防作为现代边海防的新常态，以此落实习总书记建设“强大稳固现代边海防”理念。

现代边海防新常态是一种军民融合共建边海防的状态。传统边海防也强调军民合作，但更多的是强调军民联防、寓军于民。现代边海防强调的军民融合从理念、方式、机制、深度各方面都有重大变化和新要求，具体包括市场经济条件下军警民联防机制的完善，边防公路、口岸和其他基础设施建设的军民统筹，以及边海防信息化建设、智能边海防建设方面的军民融合。国家推进“一带一路”战略，就是需要军民融合开展现代边海防建设的新常态。

现代边海防新常态是一种管控、防卫与建设科学统筹的状态。传统边海防奉行防卫管控中心主义，建设服务于防卫和管控，管控服务于防卫。现代边海防需要科学统筹三者的关系，特别是要把边海防建设提高到更加重要的位置，因为没有建设就没有强大稳固的现代边海防。建设的内容既包括边海防地区的经济建设、边海防设施建设，也包括边海防文化建设、制度建设、法制建设。一定程度上，边海防文化、制度、法治等软实力建设更具有基础性、战略性和根本性。当然，在新常态下，不是否定以军事斗争准备为重点的军事防卫的价值和作用，而是将其作为威慑和后盾。

(二)现代边海防新常态的建构

现代边海防新常态的建构应在实践摸索、制度设计、理论构建三个层面展开。三个层面不需要人为规定先后次序，可依循同时推动、互动提高、逐步完善的路径开展。

现代边海防新常态的实践摸索。改革开放特别是近十余年以来，边海防管控的实践创新已经迈出重要步伐，积累了很多经验，其中就包括“爱民固边”战略的实施、边防检查提服工作的推进与边检服务理论的创新、军警民联防机制的实践与创新、海上维权行动的开展及常态化、与周边国家开展边防合作等。这些实践工作已经成为现代边海防建设摸索的一部分，而且还将继续下去，并最终为现代边海防制度设计和理论建构提供依据。

现代边海防新常态的制度设计。一些制度设计是在实践摸索基础上形成与固化，一些制度设计是在理论论证基础上提出，一些制度设计是在借鉴国外成功做法基础上加以引进。不管哪一种都有其合理性和必要性，也有其局限性，三种途径可以相互结合、相互借鉴。边海防制度涉及体制、机制，以及维权、执法、合作等各项制度，需要在逐步规范的基础上以法律形式固定。

现代边海防新常态的理论构建。现代边海防新常态的实践创新需要理论总结、理论升华，也需要正确的理论指导。习近平同志总体国家安全观和现代边海防思想为现代边海防新常态的建构提供了基本的理论遵循，是建构现代边海防新常态的指导思想。要在习近平同志现代边海防思想指导下，加快现代边海防新常态的理论建构，包括边海防系统论、边海疆国土安全理论、边海防维权理论、边海防法治理论、边海防合作理论、边海防地区社会治理理论等。为此，要加强边海防学科建设、智库建设，为边海防新常态理论建设提供学科依托和成果产出平台。

[1] 强化忧患意识使命意识大局意识努力建设强大稳固的现代边海防[N].人民日报,2014-06-28.

[2] 王君.守望相助,团结奋斗,打造祖国北疆亮丽风景线[J].求是,2014,(7).

[3] 张保平,等.边防法制通论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004.

(责任编辑 杜 彬)

On the Construction of a New Regular Land and Sea Border Control Guided by the Modern Theory Border Defense—Thinking of the Speech by President Xi on Modern Land and Sea Border Control

ZHANG Baoping

(Border&Exit-entrySecurityResearchBase;DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

It is the current top priority for Chinese government to administer the construction of a new regular land and sea border defense. Achieving this facilitates to keep a balance between domestic and foreign dimensions, further to strengthen the conception of governance according to law, to carry out information construction, to share responsibility between military and local authorities and also to cooperate with other countries concerned. In doing so, it’s critical to do the following work: practical exploration; system improvement and theoretical construction.

modern land and sea border defense; administration of land and sea border; new regular land and sea border control

2015-06-23

武警学院2015年重大预研课题“国家安全观视域下边海防安全战略研究”成果之一

张保平(1965— )，男，河北滦南人，教授。

●边疆与边防研究

D631.46

A

1008-2077(2015)09-0005-05