政府购买公共服务的新探索——以济南市市中区购买社区青少年服务项目为样本

李 宁

（首都师范大学，北京 100048）

政府购买公共服务的新探索
——以济南市市中区购买社区青少年服务项目为样本

李 宁

（首都师范大学，北京 100048）

政府购买公共服务是未来政府职能改革的必然趋势。济南市市中区购买青少年服务项目实践在取得显著成效的同时，还存在如相关制度不健全、购买规范程度较低、服务评估和监督体系缺失等问题。为此，政府要切实转变观念，完善购买公共服务的制度体系、服务流程，健全监督机制，优化评估制度，以促进政府购买公共服务健康发展。

政府；购买公共服务；社会组织；社会工作

公共服务是指政府运用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务，包括科学、文化、教育、卫生等无形产品，也包括基础设施、道路交通等有形产品。公共管理流派主张满足社会需求是政府的职责所在，政府应该竭尽全力提供社会满意的公共服务。“多中心治理”理论认为跟政府比起来，社会组织和市场主体在提供公共服务方面更有优势〔1〕，它们更了解公众的需求，更有想象力和创造力，能够提供更高质量的服务并且效率更高，政府应该成为社会的掌舵者，而不是划桨人。因此政府要把社会管理权力的一部分下放给社会组织，把公共服务的生产和供给分开，让社会组织和市场力量参与到公共服务的生产中来。由此，“政府购买服务”的理念应运而生。政府购买公共服务，即政府为履行服务社会公众的职责，通过财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式〔2〕。

从1995年上海浦东新区率先试行政府购买公共服务至今，我国政府购买公共服务的实践已经有20多年了。在此期间，政府购买公共服务的实践不断深化，越来越多的地方政府开始尝试在不同的领域向市场和社会组织购买公共服务。随着实践的不断深入，在其优势逐渐显现的同时问题也不断出现。笔者通过参与式观察和访谈等方法对济南市市中区向JA社会工作服务中心购买社区青少年服务项目进行了深入研究，希望可以通过总结该项目中的问题和经验，为我国政府购买公共服务项目实践提出合理的对策建议。

一、济南市市中区购买青少年服务的实践

（一）购买方与提供方的情况

济南市市中区政府是该项目的购买者。市中区作为济南市的中心城区，是全市的政治、经济、文化和金融中心。SYL街道办事处是该项目所在社区，该社区是市中区的品牌社区，各方面条件均处在全市前列。SYL街道辖区面积4.6平方公里，人口8.9万，辖区有幼儿园4所，小学2所，中学2所，大学2所，青少年工作任务繁重。

济南JA社会工作服务中心（下称JA）是该项目的提供者。JA是山东省首家正式注册成立的社会工作专业服务机构，是目前济南市规模最大、专业化程度最高的社会工作机构。JA以其高品质的专业服务以及对社会工作专业发展的责任承担，成为政府信赖、专家认可、服务对象认同的专业服务机构，于2012年5月，荣获中国社会工作协会颁发的“先进民办社工服务机构”荣誉称号。

（二）政府购买公共服务的动机

济南市市中区团委在对辖区内社区青少年及其家长的走访调查中发现，在校园里，青少年与同伴之间缺少良性互动，老师管理的学生较多又忙于课业压力无法对青少年的潜在变化，尤其是心理需求提供个性化的服务。在家庭内部，孩子和家长又存在着巨大的沟通障碍，许多家庭无法正常发挥家长对于青少年成长的正向支持作用。而目前社区层面为青少年开展的服务形式又较为单一，缺乏连续性和针对性，无法满足快速变化发展中的青少年的个性化需求。为了充分发挥社区在城市青少年服务中的平台作用，团区委决定在社区团建和青少年工作基础较好的SYL街道，开展青少年事务社工服务项目试点工作，委托JA社会工作服务中心为SYL街道办事处辖区内的青少年提供专业的社会工作服务。

（三）资金投入与运行机制

1.资金投入。该青少年服务项目合作协议时间为2011年6月至2012年5月为期一年，服务财务预算中包括65 400元的人力资本支出、10 000元的专业服务支出以及55 400元的服务支持资金。因服务项目采用团区委-民政局-办事处-社会组织四方合作的服务模式，服务资金由办事处代为转接，服务资金中涉及固定资产的部分均由办事处以政府采购的形式代为支付管理，因此项目所能接管的资金主要是人员工资及具体服务资金即项目社工直接经手的资金，在第一年度内，共收入77251.4元，共支出76 713.528元，其中专业服务支出3 569.8元，人力资本支出60194.828元，服务支持支出12948.9元〔3〕。

2.运行机制。该项目运行采取“五个一”的模式，即一个出资机构——政府；一个监管机构——共青团组织；一个服务平台——街道办事处；一个营运机构——具有提供社会工作专业服务能力的NGO组织；一支志愿者队伍——组建大学生志愿服务队〔4〕。具体为区政府财政出资购买，共青团具体组织、规划、管理、监督NGO提供规范服务，街道办事处提供基本办公环境和活动场所，NGO组织按照购买协议自行组织青少年事务社工提供青少年服务，日常工作采用“社工＋志愿者”协同服务方式，确保试点工作顺利进行。

（四）购买服务的主要内容

在项目构思阶段，JA和市中区团委通过沟通协商共同提出“八种花语空间＋八类服务项目=特殊青少年花样年华”的品牌创建思路，即该项目的主要服务内容是打造八种花语空间、提供八类服务。一是开通青少年维权热线；二是开辟青少年个案成长坊；三是成立特殊青少年成长训练小组；四是成立青少年城市融入小组；五是组建青少年社区实践团队；六是组织大型社区主题活动；七是组建亲子互动小组；八是开展青少年职业教育。

二、购买服务项目取得的成效与存在的问题

在2012年6月，项目第一期结束，市中区团委代表区政府对项目进行了一次整体评估。结合评估的内容，笔者对市中区此次购买公共服务的实践总结如下。

（一）取得的成效

1.为社区青少年提供了有针对性的专业服务。项目开设的“第二课堂”服务，年度累计服务时间超过600小时，切实解决了弱势家庭青少年放学后没有良好的学习环境及家长无力进行课业辅导的困难。在个案服务方面，三名从其他学校转学而来的青少年已经重新开始了正常的校园生活，学习有了明显的进步并与同学建立了良好的人际关系。两名接受就业辅导的青少年已成功摆脱网瘾问题走出家门开始了自己的工作生涯。小组服务和社区服务的开展增强了青少年的环境适应能力和人际交往能力，培养了青少年的各种兴趣爱好，为青少年的未来发展奠定了良好的基础。

2.为事业单位改革提供了新选择，公共服务效率显著提高。市中区向JA社会工作服务中心购买社区青少年服务的尝试为事业单位改革提供了新的选择。在此之前，社区的青少年服务都是由团委领导各社区居委会承担的，由于缺少专业社工的参与，服务质量不高；而且团委和居委会长期以来受财政支持，机构臃肿、人浮于事，服务效率不高。在这一案例中政府将原来由团区委承担的公共职能转移给了独立的社会组织“JA”。JA作为专业的社会工作机构，提供了专业的社会工作服务，服务质量高，而且由于存在潜在的竞争压力，服务效率相对较高。因此可以说市中区此次购买公共服务的实践既降低了财政成本，又提高了社区青少年服务的质量，提高了公共服务的效率，同时也为其他事业单位的改革提供了新的选择。

3.为社会组织提供了发展空间。JA社会工作服务中心一直因为资源的不足无法扩大服务的领域和规模，团区委向其购买青少年服务不仅为其提供了经济支持，同时也为其提供了发展的空间。JA在服务的提供过程中不断积累机构在青少年服务领域的经验，培养了项目社工；同时也因为提供了专业的高质量的青少年服务得到了社区居民和政府部门的认可，提高了自身的知名度，为机构和政府部门的进一步合作奠定了基础。本项目的成功开展也提高了社会工作以及社会工作机构的社会认可度，为整个社会工作行业和其他社会工作机构的发展开辟了新的道路。

（二）存在的问题

1.购买规范程度较低，合作过程随意性较大。在本项目合作中，团区委作为项目的购买方，在确定项目提供方的过程中并未拿出一份明确的选择标准，也未通过公开招标而是直接找到了JA社会工作服务中心。合作过程缺少法律依据，具有很大的随意性，服务提供方的选择以及合作的具体内容在很大程度上受到主管领导个人意志的影响，合作的稳定性较差。而且团区委在购买服务过程中缺乏统一的、长期的、系统的规划，项目的合作协议只有一年，协议到期后项目是否还继续开展，合作协议会有哪些变动都不确定。因此在项目的开展过程中，社工无法对项目作长期规划。由此可见，政府向社会组织购买公共服务缺乏统一的法律法规及规章制度，相关制度机制和法律需要进行相应的规范和调整。

2.服务评估和监督体系缺失。本项目的合作协议虽然明确了政府的监管权，但是对政府如何行使监管权缺少具体细致的阐述。团区委在与JA签订合同之后，很难对JA履行合同的具体情况进行有效的评价和监督，只能在财务方面进行有限的监管。首先，团区委和JA双方在协议中并没有明确购买服务的具体内容和技术标准，因此在之后的评估和监督过程中就缺少了参照标准。其次，团区委对JA提供的专业服务缺乏科学系统的评价体系和完善的监督机制，这就为社会福利资源的流失提供了可乘之机。

3.竞争不充分，社会组织提高服务质量和效率的动机不足。根据购买过程中政府部门与民间组织的关系是独立性的还是依赖性的，以及购买程序是竞争性的还是非竞争性的两个维度，可以将政府购买公共服务模式概括为四种，即独立竞争性购买、独立非竞争性购买、依赖非竞争性购买和依赖竞争性购买。本项目合作中，JA作为独立的社会组织，政府向其购买服务是典型的独立非竞争性购买服务模式。区团委并不是通过严格的公开招标在众多社会组织中选择最合适的服务承接者，而是直接找到了JA。在该模式中，服务的承接者虽然是独立的社会组织，但因为竞争压力不足，而缺乏改进服务质量提高服务效率的动机。在评估机制还不成熟的情况下，长此以往，社会组织也会像原来具体生产服务的事业单位一样人浮于事，效率低下。

三、政府购买公共服务的对策建议

从济南市市中区购买青少年服务项目的合作中可以发现，当前国内政府购买服务的实践仍然存在许多不足。这些问题是结构性和系统性的而不是孤立的，因此不断提高政府购买公共服务效率，应从以下几方面着手。

（一）政府部门要切实转变自身观念

伴随着公共服务的不断市场化和社会化，政府部门应不断转变自身观念。政府向市场和社会组织购买公共服务，并不是把服务公众的责任推向社会，而是退居幕后由公共服务的生产者变为管理者，让更专业、效率更高的社会组织来为公众提供更专业的服务，在保证服务质量和效率的前提下，政府部门可以不干预公共服务的具体生产过程，给予社会组织充分的自由空间，让社会组织可以根据自己的专业、判断提供服务。

（二）完善政府购买公共服务的制度体系

在当前政府向社会组织购买公共服务的实践过程中，缺少必要的法律依据，对政府部门和社会组织双方都缺少应有的规范和限制。这一方面不利于政府部门和社会组织的稳定合作，为社会提供高质量的公共服务，也为公共资源的流失提供了可乘之机。因此，要完善相关制度体系，明确政府和社会组织双方的权利和义务，为政府购买公共服务提供必要的法律依据。

（三）规范政府购买公共服务流程

合理规范的政府购买服务流程一方面可以维持政府部门与社会组织良好的合作关系，保证公共服务的质量，另一方面也可以避免公共资源的流失浪费。王浦劬认为，我国政府购买社会组织的公共服务应具备以下服务流程：明确需求、制定规划；公开招标、签订合同；项目实施、监督管理；评估服务、后续跟进〔5〕。

（四）健全监督机制，优化评估制度

政府不干预公共服务的具体生产过程并不意味着放弃监督权，政府有责任保证公共资源的合理利用，保证公共服务的质量。政府主管部门要对公共服务生产的全过程实行动态监督，第一时间发现过程中的问题，并能够在最短的时间内作出回应以保证公共服务质量。另外，政府需要建立完善的项目评估体系，评估过程不应完全以政府主管部门为主导，应引入第三方评估，以保证评估的客观公正。

（五）大力培育社会组织，形成良好的竞争氛围

社会组织在政府购买服务的过程中发挥着至关重要的作用，一方面成为公众服务的实际生产者，为社会提供必要的公众服务，另一方面也分担了政府的部分职责，为政府职能改革提供了空间。只有社会组织发展形成一定规模时，才能形成良好的竞争氛围，社会组织才能更高效地提供高质量的公共服务。然而，目前我国社会组织的发展还处在萌芽阶段，社会组织的数量、规模和质量都无法满足政府购买公共服务的需要。因此，政府部门要大力支持社会组织发展，做好社会组织的孵化和培育工作，为社会组织发展提供必要的资金和政策支持，创造良好的竞争环境。

综上所述，政府通过向市场和社会组织购买公共服务的方式，实现公共服务的市场化和社会化是未来政府职能改革的必然趋势。济南市市中区向JA社会工作服务中心购买社区青少年服务的项目充分说明，政府购买公共服务的方式有着天然的优势，不但可以提高服务质量还可以提高服务的效率，降低财政成本。但从本项目合作中也可以看出，现行的政府购买公共服务的模式还存在着一些问题，缺乏完善的购买、评估和监督机制。要充分发挥政府购买公共服务的优势就需要政府部门、社会组织以及社会大众共同努力，不断完善相关法律制度，在发挥政府购买公共服务优势的同时将其不利影响降到最低。

〔1〕黄元宰，梅华.无锡实施“政府购买公共服务”的改革实践与启示〔J〕.改革与开放，2008（2）.

〔2〕李慷.关于上海市探索政府购买公共服务的调查与思考〔J〕.中国民政，2001（6）.

〔3〕虞维华.政府购买公共服务对非营利组织的冲击分析〔J〕.中共南京市委党校南京市行政学院学报，2006（4）.

〔4〕魏忠龙，巩丽伟，王小艺.政府购买公共服务运行机制研究〔J〕.北京工商大学学报，2011（3）.

〔5〕王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析〔M〕.北京：北京大学出版社，2010：37.

Exploration on Government Purchase of Public Service——Take Purchase of Project of Teen-age Service in Urban Center of Jinan City

LI Ning
（Capital Normal University，Beijing 100048，China）

Government purchase of public service is natural trend of reform of government functions.The purchase of project of teen-age service in urban center of Jinan City has obtained effects.While，there are also some problems，such as imperfect system，nonstandard purchases and lack of system of service evaluation and supervision，etc.As a result，government should change perception，complete system and process of purchases of public service，perfect system of supervision and optimize system of evaluation，promoting healthy development of government purchases of public service.

government，purchase service，social organization，social work

D63

A

1009-1203（2015）03-0084-04

责任编辑 李 雯

2015-04-01

李宁（1990-），男，山东济南人，首都师范大学政法学院2013级课程与教学论专业研究生，主要研究方向为社会组织与青少年社会工作。