多管齐下助推户籍制度改革

阳 芬，陈湘洲

（中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000）

多管齐下助推户籍制度改革

阳 芬，陈湘洲

（中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000）

户籍制度改革是一项复杂的系统工程，要求农村推力、城市拉力与综合承载能力、社会治理能力等多重力量共同发挥作用。目前，完善的农村土地退出机制的缺乏、城市对农业转移人口的制度性排斥的存在、城市综合承载能力不强、社会治理能力欠佳等因素制约着户籍制度改革，为此，相关部门必须进一步完善农村土地制度和促进农业人口转移制度，提升城市综合承载能力，提升社会治理能力，多管齐下助推户籍制度改革。

户籍制度改革；农村推力；城市拉力；城市综合承载能力；社会治理能力

2014年7月30日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）进一步调整了户口迁移政策，减少了户籍管理制度的约束，标志着我国进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。但是在这种纲领性文件的指引下，到目前为止并未出现大量农村居民向市民转化的热潮，这种现象从某种程度上反映了关乎亿万国人福祉的户籍制度改革并非户籍制度本身单项的改革，而是各有关部门统筹配套推进的改革。

一、户籍制度改革是一项系统工程

户籍制度改革是一项复杂的系统工程，要求农村推力、城市拉力与综合承载能力、社会治理能力等多重力量共同发挥作用。

（一）加大农村推力

“推拉理论”是研究人口迁移的重要理论，现代推拉理论认为流出地和流入地同时具有拉力和推力，迁移的推拉因素包括收入更高、生活条件更好、职业发展空间更广、教育资源更优质、公共服务更便捷等，此外，在众多推拉因素中农村土地兼具推力和拉力作用，但是从目前的情况看，拉力作用加大，推力作用减少，不能促使农村富余劳动力更快的转移。

（二）增强城市包容力

农业转移人口市民化不仅包括地域的变化，还包括就业岗位“非农化”、技能与素质“专业化”、生活与行为“城市化”、身份与权利“同等化”，由此带来价值观念、思维方式、生活方式、行为方式等多方面的转变。这种转变注定要经历长期的、渐进的过程，对于农业转移人口，城市要有足够的等待他们转变的耐心，同时要在就业、居住、生活、社会保障、公共服务等方面对他们提供支持，使他们享受与城镇居民同等的待遇，不能单纯地认为农村转移人口是来与城镇居民争夺资源的，这就要求不断提高城市包容力。

（三）提高城市综合承载能力

城市作为一个区域经济社会发展的重要载体，容纳人口数量必然有一定的限度。户籍制度改革是一项系统性工程，要充分考虑城镇的综合承受能力，避免因人口急剧增加产生交通堵塞、教育资源短缺、失业增加、环境与社会治安恶化等问题。近年来，随着我国城镇化的迅速推进，城市市政设施和各种公共设施具备了接纳一定外来人口的能力，城市综合承载能力不断增强，但和数量庞大的农业转移人口的需求相比，还存在很大差距。因此，《意见》指出，要“充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策”。

（四）提升社会治理能力

随着我国经济体制转轨、社会结构转型和城市化进程的加速，流动人口急剧增多，呈现出规模庞大、流动频繁、结构复杂、素质参差不齐等特点，对他们的服务管理已成为现阶段社会管理的一大难题。为此，《意见》指出要“创新人口管理”，“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。

二、户籍制度改革的制约因素

（一）完善的农村土地退出机制的缺乏，致使农村推力不够

家庭经营性收入仍是当前农民收入的最重要组成部分。以郴州市为例，统计数据显示，2012年家庭经营性收入3 325元，占全市农民人均纯收入的44.9%，这部分收入的来源主要是耕地、宅基地、林地、牧场等，而农村户口又是获得该收入的基础。如果城市户籍没有足够强大的吸引力，他们绝不会放弃农村土地。很多地方在户籍制度改革中对于农民的宅基地、承包地和林地等的补偿标准相对较低，难以达到农业转移人口的心理预期，所以，大多数进城农民不愿意转变身份、选择落户城市。

（二）城市对农业转移人口的制度性排斥的存在，致使城市阻力不减

目前，农业转移人口进城落户的门槛不低。虽然户籍制度改革全面放开了建制镇和小城市落户限制，只要有合法稳定住所（含租赁）的人员，就可以在当地申请登记常住户口，但由于进城务工人员跨省、跨地区、跨城乡流动就业，这些准入条件对绝大多数普通进城务工人员来说并不容易达到。另外，农业转移人口和市民相比，在政治、经济、文化、社会等领域享有的权利不平等：政治方面缺少话语权；经济方面没有平等的就业权、同工同酬权；社会福利方面没有平等的保障权；文化教育方面自身没有平等的培训权，子女没有平等的入学权。

（三）城市综合承载能力不强，致使城市拉力不足

城市综合承载能力主要包括自然资源承载力、经济资源承载力和社会资源承载力。虽然经过多年发展，我国城镇功能有所提高，但与市民化的需求相比仍存在很大差距。首先，基础设施较薄弱，小城镇中每年能拿出一定资金投入基础设施建设的不足总量的1/3，市民化成本不足。其次，小城镇创造的就业岗位不多，《中国农村乡镇统计概要2010》显示，小城镇企业平均规模为12人，其中东部地区为16人，中部地区为9人，西部地区为7人，这些企业的性质类似于家庭经营的小作坊。再次，城市公共服务系统超负荷运行，医疗、卫生、文化资源不足，教育资源紧张，社会保障衔接不畅。

（四）社会治理能力欠佳，致使城市压力加大

农村人口过量涌入城市，人口管理方面的问题进一步凸显。目前，我国还没有统一的专门性的《流动人口服务管理法》，对流动人口应享有的政治权利、基本公共服务等尚未以法律形式予以明确，没有建立流动人口信息综合管理系统，相关部门、单位的信息平台和数据资源缺乏有效整合，无法共享。而且，虽然已经逐步形成党政领导、部门联动、多方协作、齐抓共管的流动人口服务管理工作格局，但服务管理的合力仍有待增强。此外，流动人口数量不断增多，必然要求增加流动人口管理经费。

三、多管齐下助推户籍制度改革

（一）完善农村土地制度，加大农村推力

《意见》指出，“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，所以要积极落实土地政策，允许农民带“土”进城。为了满足进城落户人员的社会保障需求心理，应创新土地流转制度，对土地进行确权，加快建立全国统一的权威性的农地登记体系，使农村居民对所承包土地、宅基地、农房和集体资产等享有更大的处置权。要探索农地流转创新机制和相对公平的宅基地交易机制，鼓励农民工在平等、自愿、协商、依法、有偿的原则下，采取委托代耕或者转包、转租、转让的形式，流转土地承包经营权。要提高对农民的征地补偿标准，建立多层次的土地流转市场服务体系，建立农村土地流转服务机构和土地流转平台。

（二）完善促进农业人口转移制度，减少城市阻力

应完善养老保险制度，建立全国统一的个人社会保障号码，尽快实现社会保障权益的顺畅转移、接续。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。把进城落户人员完全纳入城镇住房保障体系，扩大住房公积金覆盖范围，让进城务工人员享受住房公积金；完善政策，使进城务工人员能更顺利地享受到公租房和廉租房。完善就业失业登记管理制度，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。加强农民工教育培训，提高农民工的就业能力和收入水平。实现义务教育均衡发展，要使区域内义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体处于一个比较均衡的状态，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育的权利。

（三）提升城市综合承载能力，增强城市拉力

加强城镇基础设施建设，特别要完善交通、水电、通讯、住宅及教育、科学、文化、卫生、体育等设施。提升城市品位，切实加强城市生态园林和环境建设，切实保护人文资源和自然资源，营造城市绿色文明，突出城市文化特色，建设宜居城市。提高城市管理水平，更新城市管理理念，从重建设轻管理向建设和管理并重转变，创新城市管理方式，充分运用科技手段管理城市，加速城市管理信息化。

户籍制度改革是一项涉及全社会的系统工程，城市基础设施建设、就业、教育、住房、社会保障等的提供，都需要雄厚的财力作保障。《意见》指出，要“加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。因此，要调整财政支出结构，将教育作为财政支出重点领域予以优先保障。加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度，严格按照教育法律法规，保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长，保证按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，按照进城务工人员随迁子女在校人数来拨付教育经费，从而完善以政府投入为主的教育多元投入机制。

（四）提升社会治理能力，减小城市压力

应完善户籍网络的信息化管理，以建设国家人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台。建立流动人口动态监测和信息共享工作制度，加强对流动人口中高危人群的管控，强化对出租房屋的监管，对出租房屋实行动态管理、分类管理，对租赁房屋的监管实行集中清理与日常管理相结合，采取公安派出所责任区民警与社区干部共同管理的模式。政府应向社会组织、社会工作机构购买公共服务，积极引导社会（区）组织、社会工作机构参与流动人口群体的服务和管理。

〔1〕国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见〔EB/OL〕. http://www.chinanews.com/gn/2014/07-30/6439778.shtml，2014-07-30.

〔2〕王太元.WTO与户口迁移制度改革：从广东看全国〔N〕.人民日报，2001-12-11.

〔3〕国务院发展研究中心课题组.农民工市民化进程的总体态势与战略取向〔J〕.改革，2011（5）.

〔4〕中国农村乡镇统计概要〔M〕.北京：中国统计出版社，2010.

〔5〕王秋菊.浅析户籍制度改革〔J〕.现代经济信息，2014（19）.

〔6〕赵越.户籍制度改革的经济学分析〔D〕.长春：吉林大学，2014.

〔7〕侯力.户籍制度改革的新突破与新课题〔J〕.人口学刊，2014（6）.

〔8〕柴玮.我国户籍制度改革现状及策略分析〔J〕.理论界，2014（7）.

〔9〕张婷.近年来我国户籍制度改革研究〔D〕.武汉：华中师范大学，2014.

〔10〕单菁菁.农民工市民化研究综述：回顾、评析与展望〔J〕.城市发展研究，2014（1）.

Promotion of Reform of Household Registration System with Sorts of Ways

YANGFen，CHENXiang-zhou
（The CPC Chenzhou City Committee Party School，Chenzhou 423000，China）

Reform of household registration system is a complicated project，which requires all kinds of forces，such as rural force，urban force，comprehensive capacity and ability of social governance，etc.At present，some aspects still have blocked the reform of it，for instance，perfect withdrawal system of rural land lacks，rejection of rural immigrants exists，urban comprehensive capacity is weak and ability of social governance is not good enough.Therefore，related departments must perfect systems of rural land and promotion of rural immigrants，promote the urban comprehensive capacity and ability of social governance，propelling the reform of household registration system with sorts of ways.

household registration system；rural force；urban force；urban comprehensive capacity；ability of social governance

C92

A

1009-1203（2015）03-0048-03

责任编辑 梁华林

2015-04-03

阳芬（1970-），女，湖南衡南人，中共郴州市委党校马列主义教研室副教授。

陈湘洲（1979-），男，湖南衡南人，中共郴州市委党校公共管理教研室讲师。