简论新型城镇化背景下政府公共消防治理的法治课题及破解

刘春玲

(武警学院政治工作系，河北廊坊 065000)

一、新型城镇化带给公共消防治理的挑战

(一)公共消防治理客体发生新变化

1.公共消防治理“物”危险性加大

随着城镇化程度的不断提高和社会经济的不断发展，公共消防治理“物”的危险性随之加大。在城市，高层建筑、地下设施数量剧增;公共场所、大型商场、高层建筑、企业等场所生产用油、用气、用电消耗越来越大;石油化工等企业规模不断扩大;各种建筑场所改建、扩建、改变使用功能等可能性也随之加大。在农村的建筑和生活领域，各种新技术、新材料、新产品也被广泛应用。

2.公共消防治理“域”复杂化

(1)大中型城市极度拥挤。大中型城市是—个由各种功能不同、动态关联的要素构成的庞大系统。由于我国近几年城镇化发展速度较快，城市高层建筑急剧增加，很多大中城市空间极度拥挤和堵塞。［1］一旦发生火灾，灭火和救援难度极大，很容易给人员和物资带来难以估量的损失。

(2)小城镇迅速扩容。新型城镇化必然使原有很多小城镇迅速扩容，使得小城镇人的要素和物的要素迅速聚集，小城镇人口、企业、高楼、商店等急剧增加，甚至出现小城镇规模迅速超过某些原有县城规模的情况。

(3)农村规模减小。城镇不断增加，农村人口大量进入城市，传统的“乡村”规模不断减小，农村剩余人员及其他要素必然重新整合。乡村整体规模的减小，并不意味着消防治理难度减小。农村出现的很多新要素，如建筑新材料的应用、高楼的出现等，都给政府消防管理工作带来新的挑战。

(4)城乡结合部区域扩张。随着城镇的不断增加，城乡结合部也随之扩张，大量的流动性人口、外来人员向城市集中，形成或聚居于管理困难的城乡结合部。众多流动人口或新落户人口住着当地农民自建的简陋出租屋，大多环境杂乱、交通拥堵，成为消防管理的难点。

(二)公共消防治理相对人出现新特点

1.农村进城人员的“城市化”

新型城镇化进程中，大量农村人口“进入”或“形成”城市——因为新型城镇化主要就是指农村人口合理转化为城镇人口的过程。由于复杂的主、客观原因，这些人多数消防法治意识还比较淡薄，防控火灾风险能力也比较弱，使得难以预见的火灾风险也相应增多。

2.农村剩余人口的“新型化”

与新型城镇化相伴而生的必然还有农村的“新型化”，农村剩余人口各方面素质还很难适应快速发展的新型农村建设，他们同样也要面对农村的建筑、生产、生活等新材料的大量应用，其消防意识和观念还很难做到与时俱进。［2］而且，很多地方农村剩余人口往往以老、幼居多，其消防意识和防患能力堪忧。

二、公共消防治理应对新型城镇化的主要法治课题

(一)消防法制的主要不适

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)是国家消防法制的核心。2008年，国家已经为适应社会和经济的发展变化对《消防法》作出了较大调整，但随着新型城镇化进程的不断加速，新《消防法》还是表现出了诸多不适。

1.城乡一体化消防布局的缺位

我国《消防法》经历了2008年的修改，城市一元化的消防布局规划得到根本扭转，城乡二元化的消防管理格局初现雏形。［3］国家在2014年3月16日公布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出了“城乡统筹、城乡一体”的新型城镇化建设目标纲要，对以《消防法》为统帅的公共消防治理法制体系提出了更高要求。这意味着代表着2008年《消防法》巨大进步的“城乡二元化”消防治理体系规划已经远不能满足“城乡一体化”的目标要求了，根据新型城镇化“城乡一体化”要求，消防法制也应该迅速作出调整。也就是说，消防法制体系必须要快速完成“一元化——二元化——一体化”的转变。从2008年《消防法》确定城乡消防建设总体规划布局到现在约七年的时间里，全国农村消防工作开展得冷热不均，有的地方正在摸索，有的地方甚至还没有真正意义上的开始。所以，对于新型城镇化建设的要求来讲，城乡一体化的消防布局和治理规划目标确实难度不小。

2.农村消防治理法制保障不力

(1)既有规范执行性较差。由于现行《消防法》原则性较强，以及配套法规的不足，使得政府消防治理面对新型城镇化建设经常陷入困境，有时甚至致使消防执法部门无所适从。例如，根据我国《消防法》规定，地方各级人民政府对于消防安全布局、公共消防设施和消防装备具有规划、调整及完善等职权，这对于消防设施几乎为零的“新兴城镇”和广大新农村地区来说至关重要。然而，地方政府如何履职?不依法履行“职权”，应该如何追究责任?似乎遍阅《消防法》规范而不能得。某种程度上讲，可能正是由于《消防法》并未规定地方政府相应的法律责任，从而放任或间接造成了部分地区(尤其是农村地区)消防规划、公共消防设施欠账太多，严重影响新型城镇化建设的消防安全保证。

(2)农村消防治理法制效用不强。公共消防治理，必须法制先行。与城市相比，广大农村地区的消防法制建设明显不足。2008年《消防法》虽然已经规定了“城乡二元化”消防格局，但其真正适用于农村的规范并不多。虽然有的地方政府根据自己地区的发展现状制定了关于农村消防治理的地方法规或地方规章，有的地方甚至还专门制定了农村消防规范，如新疆维吾尔自治区的《农村消防安全管理规范(db65/t3163—2010)》。但总体上来看，现有农村消防规范作用发挥不理想。从内容上来看，其更多体现的还是对农村消防的一些“自治规划”。现有的地方消防规范一般都强调村民委员会的消防工作等内容，并没有从法律制度供给的高度［4］、从法定权利(权力)和义务的角度去解决农村公共消防治理困境，如农村消防执法规范缺失、消防执法人员配给和消防设施供给严重不足等问题。

(二)消防治理方式亟待变革

新型城镇化必然要引起行政治理方式的变革，公共消防治理领域也不例外——新入城人员和农村剩余人员的消防意识和消防法制认知欠缺对于公共消防治理来说就是一个不小的挑战。

消防工作，预防才是重点。因此，如何做好公共消防安全教育和宣传工作，是应对新型城镇化建设必不可少的课题。城市居民数量剧增，素质参差不齐;农村人口素质不高。如果公共消防治理工作还像过去那样“开开会，发个文”，必然行不通。所以，政府必须认清城镇化这种社会变迁带给公共消防治理工作的挑战，从城镇化发展的实际出发，用创新的思维谋划科学、有效的消防治理方式规划。

(三)消防供给的严重异化与不足

政府公共消防治理的核心内容是消防公共产品①消防公共产品可以分为软性产品和硬性产品两部分:软性产品如消防法律、治理活动等;硬性产品如消防设施、物品等。的供给，其治理的最优目标是实现供给主体与客体之间的协调和资源利用的最高效率［5］。我国消防供给一直是以城市为中心的一元格局，至今并无明显改观。面对新型城镇化进程中农村的新变化，消防供需矛盾日益凸显，已成为制约农村消防治理工作的瓶颈:我国消防管理体制与新型城镇化建设需求不相适应，各消防法律关系主体作用没有得到充分发挥;城乡消防工作体系缺乏总体协调性，执法力量的城乡统筹规划缺乏必要法律保障，难以形成适应新型城镇化健康发展的长效机制;广大农村(包括部分城乡结合部)地区消防工作缺乏相应的财力作保障，防火监督人员匮乏，灭火救援队伍数量严重不足、设施建设迟缓。

三、新型城镇化背景下政府公共消防治理法治课题破解路径

面对新型城镇化建设，公共消防治理必须不断修正与完善其制度内容、行为方式及产品供给，以适应城镇和乡村组成要素急剧变化的客观需求。

(一)完善消防治理法制体系及内容

新型城镇化的推进，需要法律制度建设发挥基础性保障作用。新型城镇化发展带给消防安全工作的挑战日益严峻，与相关法律保障缺失直接相关。法律制度建设对于公共消防治理中的权力设定、职能定位、运行规则、规划安排、程序规定、协作机制、争议解决、基础设施配套与管理、装备配置都有着至关重要的作用。因此，亟须以政府的消防行政管理职权和职责的履行为核心范畴及主线索，系统规划新型城镇化过程中政府公共消防治理的权力体系构成及行使“线路”，并力促消防治理理念的及时更新。

现行城乡分割的消防管理制度体系资源配置失衡，阻碍和影响着以“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征”的新型城镇化建设的实施与推进。在新型城镇化建设中，消防安全法律保障要做到:综合运用消防行政组织法与行为法理论及行政治理功能实现理论;统筹规划城乡消防基础设施;合理确定各级政府及公安机关消防机构等部门权力配置;强调消防法制的协调统一，职能分工、责任追究、权利救济等法制原则与要素有机配合。只有消防法制体系及内容更加完善，才能适应并推动新型城镇化建设顺利进行。

消防法制体系及内容完善主要包括以下几个方面:城乡一体化消防安全法律体系的构建是新型城镇化建设的重要内容及保障;城乡基础设施统筹规划与落实必须以法律的形式予以确认;城乡统筹的消防安全法律体系需要一个全新的制度构建——这对于新型城镇化建设至关重要;政府治理法律责任追究体系的建立是消防安全实现的根本保证。

(二)创新政府消防治理方式

1.激发消防治理动力源

社会是由众多社会成员个体、组织、团体、群体、阶层、阶级等要素或单元(即社会主体)相互联系、相互作用而形成的一个复杂的关系体系系统。公共消防治理，政府是核心主体，但绝不能成为唯一主体，唱独角戏，必须有效实现“群防群治”的目标策略。针对新型城镇和新型农村人员素质特点，政府必须坚持激发多元主体公共合作意识策略，充分调动一切可能的有利于新型城镇化社会消防安全的民间社会资源，通过多种形式的、全方位的社会合作，推动城乡消防治理整体布局和目标的实现。有效激发消防治理动力源，具体来讲，可以按照法制运行的阶段过程分为三个层次。一是在消防治理规范制定和决策层面，应该倡导民主式的、参与型的社会治理模式，通过激发和引导消防相关利益群体“主动”、“合理”、“有序”和“有效”的参与，确保消防相关立法和决策的科学性与民主性。二是在消防执法监督层面，提倡和形成说理式、沟通型的治理模式，提高消防执法监督行为的可接受性与能动性。三是在消防法律救济领域，推行多种救济机制并存、主体多元参与的模式，以行政复议、行政诉讼和民事诉讼为救济主渠道，充分认识和发挥调解、和解的重要作用，形成功能互补、运行有序的多元消防纠纷解决体系，提升消防纠纷化解的实效和彻底性。

2.丰富消防治理工具箱

现代政府治理不能再主要依靠命令、强制、处罚等传统的刚性治理手段，要善于发现和运用符合现代社会发展规律和特点的刚柔并济的治理工具。新型城镇化是一个崭新的社会历程，政府在消防治理过程中必须与时俱进，不断丰富治理工具箱。例如，政府在公共消防治理过程中，应该深入认识和灵活使用行政指导、行政奖励、行政调查与评估、行政合同、行政帮助、行政和解等新兴治理方式，因势利导，充分激发和释放不同社会主体的主观能动性和无穷智慧，确保群策群力，保障和推动新型城镇化进程的顺利推进。

3.创新治理方式、方法

新型城镇化的核心要素是“人”，政府消防管理方式、方法也必须在这个城镇化中的“人”字上做足新功夫。作为政府消防公共治理主要主体的公安机关消防机构，面对从农村刚刚迅速涌入城镇的“人”，面对新农村对大量生产、生活新型材料无所适从的“人”，肯定不能拘泥于原有的简单执法套路，面对消防治理领域的新问题、新事物，不能“三板斧”后便无计可施。公安机关消防机构必须“遇新则新”，积极创新消防治理新方式、新方法。例如，《消防法》所明确的消防宣传和消防教育工作就需要全新的方法和思路。在新型城镇化过程中，提高消防宣传和消防教育水平及效果是做好公共消防治理工作极其重要的必要前提和根本保障。针对新型城镇化带来的城镇和农村人口特点，消防宣传和消防教育必须扩大范围，极力扩展覆盖面，不断提升影响力，有效提高民众整体的消防常识及法制意识。可通过协调通信部门开辟短信宣传平台，开通消防微博或微信公众号等平台宣传防火常识和消防法制问题;可以通过街道居委会、村民委员会上门发放消防宣传资料，讲授消防知识;可以通过社会大讲堂等形式，邀请专家、学者开展相关的消防讲座;也可以发动新闻媒体等媒介平台，报道当地消防工作开展情况和重要消防事件，全方位地切实提高新型城镇化建设下群众的消防意识。

(三)加强农村及新兴城镇等地区的消防供给

新型城镇化背景下，政府必须采取有效措施，在农村和新兴城镇等地区加大公共消防供给，以保障城乡消防工作均衡、协调发展。政府要勇于改革现有的消防管理体制，加大消防执法监督人员的配备，不断壮大灭火救援队伍，解决灭火救援人员数量严重不足的突出问题，与新型城镇化建设需求相适应。城乡消防工作体系必须整体规划，切实保障对广大农村及部分城乡结合部等消防设施匮乏地区的财力投入，保障消防基础设施的有效投入。

［1］王本兵.我国城镇化发展的制度创新研究［D］.青岛:中国海洋大学，2011.

［2］柯芳，张翠.城镇化背景下乡村治理面临的机遇和挑战［J］.重庆理工大学学报:社会科学版，2011，(10).

［3］刘春玲.简析政府职能转变之明确性原则——以消防法律文本为视域［J］.武警学院学报，2013，(11).

［4］史际春，肖竹.公用事业民营化及其相关法律问题研究［J］.北京大学学报:哲学社会科学版，2004，(4).

［5］高秉雄，张江涛.公共治理:理论缘起与模式变迁［J］.社会主义研究，2010，(6).