影响地方公众参与社会治理基础性作用的制约因素分析

陈蔚涛

(中共蚌埠市委党校，安徽 蚌埠 233040)



影响地方公众参与社会治理基础性作用的制约因素分析

陈蔚涛

(中共蚌埠市委党校，安徽 蚌埠 233040)

公众参与；社会治理；制约因素

十八届三中全会提出推进国家治理体系与能力现代化。公众参与是实现其目标不可或缺的要件。全面析公众参与的制约因素，才能积极调配各类资源，特别是通过关键领域公众参与带动其基础性作用的发挥。

一、公众与公众参与的基本内涵

党的十六届四中全会首次提出进一步建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，由此可见，公众应是具有独立性的社会治理主体，结合中国特定的政治与法律实践来看公众参与的主体应当是私权主体中的自然人——主要指村民和居民，[1]包括不具有公民资格的人群，如外国人、无国籍人。考虑到我国实际情况，公众参与不排除作为公共机构的成员和作为立法助理的专家和学者。

发挥公众参与基础性作用并不意味者公共管理者要将所有权力让渡给公众。[2]公众参与的意义更在于公共部门要尊重公众的意见并加以选择吸收，并做好信息反馈。政府采纳不采纳公众参与的意见并不是衡量公众参与效果的唯一标准。公众参与凸显了政府在公共管理方面的政策理性和公众更好维护合法利益的双向统一。

本文研究的“公众参与”重点关注立法、规划、环保和关乎社会、民众切身利益的重大事件的政府决策及基层治理领域中公众如何通过各种有效的方式参与社会治理并展现出与政府的良性互动。

二、影响地方公众参与社会治理基础性作用的制约因素

1. 公众参与文化薄弱

一是执政理念上仍存在“民可使由之，不可使知之”的封建传统思想和精英主义的观念；二是缺乏选举压力，落实群众路线，尊重群众主体地位不到位，依靠群众意识淡薄。执政党干部缺少选举的政治压力，政府对推行公众参与的动力不足。公众参与往往是自下而上的外力推动型和媒体传动型发挥关键性作用；三是政府认为公众参与社会治理会耗费时间和金钱，影响发展和效率。无数经验证明，即使在民主制度下，靠民意代表和技术专家的理性是有限的，很多决策都出现错误和偏差，认同感低，从而造成巨大的经济损失。公众参与是一种有益的补充；四是掣肘于经济发展水平，公众参与意识不强。奥勒姆指出：人的经济地位(SES)、政治参与之间存在着相当明确的关联。一个人在社会分层等级中折合为SES的地位越高，他的政治参与比率也就越高。虽然地方公众维权意识日益强烈，但仍有相当群众缺乏公共意识，只关注个人目标、利益，甚至对义务参与社会治理的公众不理解，认为无利不起早。

2. 公众参与机制不健全

一是信息公开与反馈机制。斯特劳斯教授指出：信息是理性社会行为的前提。有效公众参与，必备的条件之一就是政府的信息公开透明化程度高。否则，公众只能盲参，意见就没有意义，有偏向的、被控制的信息，可能会导致错误的参与，甚至把公众参与当作实现政府不良目的之工具。反馈是公众参与取得实效和建立参与信心的关键，没有反馈参与效果会大为减轻。[3]目前行政部门内部的意见反馈较为规范，但对于公众参与的意见反馈得不到应有的重视，主要表现为选择性回复，简单信息回复，关注度高回复，压力大不得不回复，敏感信息不回复或变相回复，导致公众参与热情不高，也影响到公众参与水平的提高。公众参与中政府负有无保留地提供所有相关信息的义务。

二是代表遴选机制。公众数量庞大，也受限于专业知识的不足，公众参与往往都是选取小部分公众“代表”参与。公众“代表”的专业性、利益相关性、数量及比例、可合作性、宣传时间的科学设置都将直接影响到参与的实际效果。专家、代表的技术性与公众的具体利益诉求也未必十分吻合。所以，相关部门需要进一步规范代表遴选机制的科学性，才能让代表真正成为民意代言。

四是部门联动协调机制。公众参与的实效取决于具体事件参与方的累加效应。但是由于事件的复杂性，良性结果的产生并不完全取决于某一个或几个政府部门。比如垃圾焚烧项目：从技术上来说项目规划环节完全可兼容环保，但是公众观念上的偏见可能会成为预期阻力，而且项目成功与否的关键还有赖于在整个项目后期的实施、建设、管理中能否保质保量。这不仅涉及规划一个部门，还需要相关部门的联动，否则会出现规划部门买单，公众参与无效的景象。地方饭店油烟扰民的环保事件中，公众举报后虽然环保部门查处及时，但易反复，这与城市区域规划、行政执法都有着密不可分的关联。

3. 公众参与的组织化程度不高

分散的个体在参与能力和影响力上都极为有限，高度组织化是西方社会治理中公众参与较为普遍的事实。在政府与社会关系中，一直是强政府弱社会，社会组织没有得到充分发育，社会组织数量和活动空间有限。政府扶持政策不够，缺乏必要的政策保障和机构保障，社会组织没有被纳入一个相对独立的行业体系来对待，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接政府转移职能以及参与提供公共服务、政策过程等方面，缺少完善、具体的法律制度依据。社会组织对政策过程参与程度低，具有短期性、不确定性、偶然性，不能真正代表不同的利益诉求，多流于形式而没有产生实效，难为社会治理提供各种有价值的意见和建议。社会组织缺乏社会治理和服务经验，组织分散且自发性、随意性强，使社会组织的发展受到很大制约。

4. 公众参与渠道不多且规范化不足

公众主观上不知道如何参与和客观上参与渠道不多作为一个问题的两个方面，成为影响公众参与率不高的瓶颈。公众参与可以分为制度化参与和非制度化参与。目前法律规定的形式有：公开征求意见、论证会、座谈会、听证会等形式。在实践当中，重大事项社会公示、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、电视辩论、网络参与、调查问卷等非法制的形式也经常使用。党代表、人大代表、政协委员是非常重要具有权力性质的制度化参与渠道。但普通公众难以参与，使用起来非常僵硬；参与规则不够规范化。论证会、座谈会、听证会的规定过于简单，缺乏明确的操作办法，为人为操作留下很大空间；具体程序和规定保障不足，公众参与的约束性不强。对于行政主体而言，保障公众参与更多是一种权利而非义务，是“可以”而不是“应当”。《环境影响评价法》规定了公众参与的条款，但是却没有进一步执行的条款，尤其致命的是，公众参与的决定权并非在公众手中，而是由政府部门决定。[4]公众参与权在很大程度上依赖于领导批示或者舆论监督时才得以实现，这显然不利于公众参与社会治理基础性作用的发挥。

5.公众参与的法治化不足

公众参与的法律制度不健全，法律没有就公众参与的事项、范围、程序、法律责任做出详细的规定，从而使得公众参与缺乏相应的法律依据，制约着公众参与社会治理基础性作用的发挥；有的单位不按照现有法律规定保障公众参与权，有的部门领导干部本身法治观念和法律意识不强，对于公众参与权利本身存在偏见，将公众参与和政府公权对立起来，在具体工作中对公众参与违法设置了很多障，而与此相关的法律责任追究机制不健全，造成违法者的违法成本低，公众维权成本较高，挫伤公众参与积极性；对于损害公众参与权的法律救济机制不完善，新修订的民事诉讼法虽然规定了公益诉讼，但限于民事领域，范围较为狭窄。对于大量的社会公众事务涉及到的公众参与权受损的情形，救济起来成本过高，导致公众参与的法治保障力度不强；法律责任追究机制力微。明确的责任规定是制度有效性的根本保障。我国法律机关规定了行政立法机关应当听取公众意见，对不听取公众意见的行为没有规定相应的法律责任，是否听取公众意见，对于法律法规定的通过没有直接影响。这就导致了行政立法机关不重视公众参与，这在一定程度上阻碍了我国公众参与水平的提高。

三、破解影响地方公众参与社会治理基础性作用的制约因素的思考

公众参与是政治、经济、社会发展的必然规律。推进公众参与是一个系统、长期工程，地方与中央政府应做好双向互动，国家要注重顶层设计，提供宏观层面的政策、法律支持，尊重公民的主权地位，做好宣传引导，营造公众参与的政治文化氛围。地方政府应创造性地落实、执行相关要求，并不断探索公众参与的基层实践。

(一)注重信息平台建设，推动公众全过程参与

公众参与需要了解相当的政策信息资源，政府要搭建一个较为开放的信息平台，主动推进公众的全过程参与。一是减少作为管理依据的“内部文件”，减少保密文件的范畴，把公共政策对象、利益关系人可知晓的规范文件尽量公开。特别是有明确的利益相关人群体，要综合运用多种手段，科学规划信息公开时间跨度，提升信息的可达性；二是进一步明确公开的细则。不断推进公开的细度与深度，制定公开的统一标准和规范；三是注重信息反馈。对公众提出的意见应在征求意见结束后进行公示，特别是对不同看法和意见更应及时回应公众诉求。四是组织公众全过程参与，做到信息的实质公开。公众如无法获得足够有效信息，就无法对政策表达正确的意见与建议，参与的热情和效力就会大大降低，也同时也会影响到公众对政策的理解和认同感。

(二)推进公众参与重点领域的行政决策

某些决策失效不是因为科学化不足，而是民主化不够。公共政策决策一是要考虑质量要求，二是要考虑公众对政策的可接受性，近91%的问题都需要公民的广泛参与。[5]十八届四中全会围绕健全依法决策机制，把公众参与确定为重大行政决策法定程序的首要环节。

加大政府重大决策关键环节的公众参与流程设计。一是加强政策的预估机制。在重大政策出台前，成立政策和效益咨询论证机构，同时成立民意调查和咨询论证班子。民意咨询机构应设立独立的工作团队，尤其要善于倾听反对者的声音。为了保障民意咨询机构独立性，如不能有效履职也须问责。二是建立公关疏导机制。与相关利益群体建立良好的沟通、疏导、斡旋、调解等双向互动平台。三是根据事件特点采用不同公众参与模式，如整体式协商、分散式协商、咨询式参与等。四是建立民意代表机制，解决公众代表性不足和利益相关群体的问题。充分发挥辖区人大代表、政协委员等公众领袖的利益表达功能。发挥各级人大议事、听证、质询等功能和作用。五是做强做实社区居委会的群众自治功能，加强城乡社区自治。发挥社区社会组织与志愿者队伍的参与能力。

(三)加强公众参与的组织化建设

1.通过政府购买公共服务，建立社会组织孵化器等多种途径，大力培育发展社会所急需的各类社会组织。以政府购买公共服务方式来扶持社会组织发展，是发达国家的普遍做法，也成为政府资助社会组织的主要方式。可通过设立政府采购公益服务专项基金向社会组织购买专业服务等方式，资助社会福利、公益慈善类社会组织发展。设立社会组织孵化器，为急需的各类社会组织的发展提供办公场地、工作设备、财政或信贷资金、税收优惠等，鼓励社会组织发展。

2.重点扶持志愿者组织和社区社会组织的发展。社区是社会治理的一级主体，引入高校学者力量，实质推进社区社会组织联合会建设。志愿者组织是社区社会组织发展方向。在社区管理中，大量的社区志愿者参与是西方国家社区管理的一个重要特色。如：英国的“大社会计划”、德国的“公民志愿行动”。高度重视志愿者队伍的能力建设，组织和支持编写全国各领域的志愿服务手册和指南，促进志愿者参与社会服务的统一性和标准化。同时，为志愿组织有效参与社会治理提供广阔平台。

3.增加党代会、人大社会组织代表的比例，在政协单独设立社会组织功能界别，进一步畅通社会组织反应诉求的渠道。同时，应建立重大行业决策征询社会组织意见的制度，充分发挥社会组织在依法参政议政中的重要作用。

(四)提升和拓展公众参与的意愿、能力与渠道

公众参与离不开物质保障。亚里士多德在《政治学》中指出，涉及个体直接利益的参与度高，公共利益参与度相对较小。加拿大为公众参与提供各种便利条件，如为有幼儿家庭提供托儿服务，对出席听证会的证人政府报销差旅费等。[6]鼓励公众参与政府要适当考虑交通费、意外伤害保险费、通讯费等基础费用。从中短期看，政府应提供适当的低成本补贴并制定多种形式的政策激励。

1.提升公众参与的能力。深化社区管理体制改革，通过社区自治提高公众进一步参与社会自治的氛围与能力，支持社区成立业主委员会，建立社区居民联合会；加强志愿者队伍建设，特别是社区志愿者队伍建设；不断推动环保、规划方面公众参与路径和形式。

2.完善公众参与渠道。一是加强座谈会、听证会、论证会建设。建立合理的专家、代表、公众选择机制。注重“两代表一委员”权力渠道参与的程序设计，及时公开代表个人信息及选举的具体操作细则接受社会监督，甚至可通过媒体现场直播。建立拒绝参与的救济途径；二是注重网络参与。科学设计网络意见征求工具和手段。公共部门要严格论证调查方案，从方案的决策者向意见的听取者转换，邀请第三方权威调查机构组织调查。考虑网络弱势群体利益，如农村老年人口，把网络与其他形式组合使用。

3.推广公众参与新技术。目前在我国实践中，有六种方法都能在地方运用：社区议事会，开放空间，展望未来论坛，社区行动工作坊，斡旋和共识会议。这些方法能较好提升公众参与实践的利益表达能力、组织联盟能力、资源筹集能力、协商沟通能力、公关营销能力、民主治理能力。[7]推广公众参与新技术需要当地政府大力支持，通过干部培训进一步转变观念，通过社区试点积累经验和民间认同。

(五)加强公众参与的法治保障

一是制度保障。有立法权的地方人大及其常委会固然可以结合本地实际，制定相应的公众参与法。对于暂时没有立法权的地方就需要制定地方性规范性文件来规范指导公众参与，在制定过程中充分发扬民主，听取社会各界尤其是法律专家、学者和实务工作者的意见建议，为地方公众参与奠定良好的制度基础；二是权利保障。依法保障公众参与权，对于在公众参与过程中的批评、监督、检举、控告等权利依照宪法和法律规定切实予以保障，对于违法阻碍公众行使参与权的行为依法严肃追究相关法律责任；三是机制保障，构建公众参与社会治理的相关法律机制，明确公众参与的渠道、方式、程序、权利、义务，以及各方主体的法律责任，明确公众参与的信息公开机制和反馈机制，确保公众参与有法可循，并逐步实现制度化、规范化、常态化。同时还可引入正反示范机制，对于切实保障公众参与权的部门、单位和个人依法予以表彰并作为示范进行推广，对于设置障碍公众参与，损害公众合法参与权的情形，予以相应的法律处罚并在全社会公开；四是法律救济保障。建立良好的行政救济和司法救济机制，对于涉及到公众参与的行政复议、行政诉讼案件，要严格做到公平、公正、公开，让每一个公众参与案件的审理都能最大限度地实现公平正义。

[1][4]崔浩：环境保护公众参与研究[M].北京：光明日报出版社，2012：11-102.

[2][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京:中国人民大学出版社，2010:49-50.

[3]蔡定剑.公众参与欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009：19.

[5][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京:中国人民大学出版社，2010:49-50.

[6]李拓.中外公众参与体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2010：144.

[7]中央编译局比较政治与经济研究中心与北京大学中国政府创新研究中心联合编著.公众参与手册[M].北京：社会科学文献出版社，2009：67-87.

(责任编辑：田 壤)

2015-01-05

陈蔚涛(1973-)，女，安徽蚌埠人，中共蚌埠市委党校讲师。主要研究方向：公共管理、新闻传媒。

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1008-5955(2015)01-0030-04