农村产权制度改革面临的困境与破解思路——关于济源市梨林镇农村产权制度改革的思考

贺卫华

（中共河南省委党校经济学教研部，河南郑州451000）

农村产权制度改革是加快推进新型城镇化最核心的问题。在当前新型城镇化发展实践中，由于农村产权制度缺陷导致过度土地城镇化而非人的城镇化、严重的农地非农化、农民权益受损及农村劳动力向城市转移缓慢等问题，大大制约了新型城镇化的发展进程。为了加快推进我国新型城镇化建设，缩小城乡差距，尽快形成城乡一体化的新型工农城乡关系，让新型城镇化建设成为新常态下应对经济下行的重要措施，加快推进农村产权制度改革已势在必行。作为济源市农村产权制度改革的试点镇，梨林镇在实践层面上做了许多有益的尝试，并取得了显著成效，但是改革中遇到的困境也值得我们思考，应该从理论上探讨其破解路径。

一、济源市梨林镇农村产权制度改革的做法和取得的成效

梨林镇位于济源市东部，总面积67.2平方公里，辖45个行政村，共计42000人。全镇共有耕地47024亩，其中平原占比为84%，经济上以农业为主，属典型的农业乡镇。近年来，在“工业强镇、农业富镇、小城镇建设兴镇”战略引导下，梨林镇开始重视工业在镇域经济发展中的作用，先后引进了十多个重点工业项目，极大地改善了梨林镇的产业结构。随着工业的加速推进及新型城镇化步伐的不断加快，梨林镇明显感受到来自土地综合平衡的矛盾和巨大压力，这也成为该镇加快推进农村产权制度改革的巨大动力。梨林镇的农村产权制度改革主要包括：“六权”，即农村集体土地所有权、土地承包经营权（含林地经营权和林木所有权）、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体土地上房屋所有权、小型农田水利工程所有权的改革；“两股”，即推行农村集体资产股份化改制和农村土地股份化经营；“两改”，即改革村级治理体制，实行政经分开，壮大集体经济，改革农村集体土地使用制度，规范集体经营性建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场；“两建”，即建立农村新型合作经济组织，建立农村产权交易平台。

1.梨林镇推进农村产权制度改革的主要做法。第一，采取多种形式宣传农村产权制度改革的重大意义。农村产权制度改革的核心意义在于“赋权于民”，而群众能否理解和积极参与是该项工作取得成功的关键。为了把这件惠及全镇农民的事情办好做实，梨林镇始终把产权制度改革政策及意义的宣传放在首位，运用不同形式和媒介加大对产权制度改革工作的宣传力度。一是发放宣传手册。为了让群众明白“为什么改、改什么、怎样改”，梨林镇先后投入资金5万余元，印刷《梨林镇农村产权制度改革宣传手册》5万余册，全镇农户每户一册，使农户及时了解产改工作及意义。二是现场讲解宣传。为了进一步消除群众对农村产权制度改革的疑虑，梨林镇抽调部分精兵强将组成宣讲团，设立咨询台，现场为群众答疑解惑。三是入户宣传。对于部分不理解、不支持或有承包地、宅基地遗留问题的农户，镇政府安排工作人员深入农户家中与其面对面沟通和交流，做到动之以情、晓之以理，直至理解并同意确权为止。第二，加强对农村产权制度改革工作的领导与协调。农村产权制度改革是一项复杂的全局性系统工作，必须高度重视，周密部署，加强领导和协调。一是组建领导机构。在农村产权制度改革启动伊始，梨林镇成立了由镇党委书记任组长、镇长任常务副组长、班子成员任副组长的农村产权制度改革领导小组和产权改革办公室，制定出台了《梨林镇农村产权制度改革实施方案》，为农村产权制度改革的顺利推进奠定了基础。二是明确职责分工。为了更好地推进农村产权制度改革，梨林镇对不同的机构和人员进行了明确的职责分工，把产权改革的任务分解到人。镇产权改革办公室负责改革的综合协调；各分区党总支对该区的产权改革负总责；村镇建设中心和农业服务中心对产权改革进行业务指导；包村干部对所包村的产权改革具体负责。第三，制定科学有效的农村产权改革推进机制。科学有效的工作机制是推进产权改革的重要保障。一是深入产权改革第一线。在产权改革中，梨林镇根据当前农村外出务工人员较多的现实情况，为方便群众确权，工作组所有成员深入产权改革工作第一线，坚持吃住在村，对产权改革工作情况做到了如指掌。二是整体推进机制。梨林镇的产权改革包括“六权”，为了做到整体推进，梨林镇坚持实事求是的原则，由产权改革办公室协调村镇中心、农业中心及市相关局委工作人员，实行统一入村，集中办公，对“六权”问题统一确权，一次性解决。三是制定具体的操作规程。根据确权的需要和梨林镇实际，产权改革办公室制定了组织动员、摸底调查、收集资料、勘界测绘、方案决议、结果公示、确权颁证的“七步工作法”，并明确每一步的具体规程，保障了产权改革工作的高效推进。第四，在农村产权制度改革中引入市场机制。梨林镇在强化政府推动农村产权制度改革的同时，还积极引入市场机制，为农村产权制度改革注入市场动力。一是培养农村产权市场主体。与梨林镇农村产权改革同时推进的，还有农村产权市场主体的培育工程。通过政策扶持和引导，大力培育以农村产权为纽带，以农家乐、水产养殖、蔬菜种植、林木发展为重点的农民专业合作社和新型农村集体经济组织，通过确权颁证保障集体经济组织和农民的资产所有权、使用权、经营权、处置权和收益权，使农村集体经济组织和农民真正成为农村产权市场的主体。二是搭建产权交易平台。为了便于产权流转，梨林镇积极探索符合产权制度改革实际的市场运作机制，建立与市联网的镇级农村产权交易服务平台，加快农村产权管理信息化网络建设，以此促进农村产权改革有序开展。

2.济源市梨林镇农村产权制度改革取得的成效。第一，推进了梨林镇的土地流转。农村产权制度改革的一项重要工作就是对农户承包的土地进行确权和颁证，相当于为农户承包的土地上了“保险锁”，彻底打消了农民对土地承包流转的各种顾虑，从而大大推进了梨林镇的土地流转进程。自2014年梨林镇开展农村产权制度改革以来，新增土地流转面积5000余亩，参与流转农户800余户。土地流转使农民从土地上解放出来，第二、第三产业得到了长足的发展，加快了农民向城镇的集聚，实现了土地城镇化和人的城镇化的同步发展。更重要的是，通过土地流转也促进了土地、资金、技术、劳动力等生产要素的优化组合，进一步推进了梨林镇土地连片开发和农业产业化经营，为城乡一体化的实现奠定了坚实基础。第二，促进了梨林镇农业产业化发展。梨林镇的农村产权制度改革，加快了该镇的土地流转，而土地流转是高效农业、设施农业、观光农业、生态农业等农业产业化发展最基本的条件。农村产权制度改革极大地促进了梨林镇的农业产业化发展进程。农村产权制度改革以来，梨林镇新建、改造各类温室大棚220个，大棚总数达到800个，新增露地蔬菜1680亩，露地蔬菜面积达到5000亩；新培育裴城、西湖2个蔬菜专业村，使该镇的蔬菜专业村达到了13个；新注册了裴城现代农业开发中心等7个新型农业合作组织。第三，拓展了梨林镇农民的收入空间。与农村产权制度改革前相比，梨林镇农民收入结构更加多元化，除了以前的经营性收入、工资性收入和土地补贴收入外，又增加了土地流转租金收入、财产性收入和集体收入的再分配（通过集体财产的资本化获得固定收入)，大大拓展了农民的收入空间。2014年，梨林镇农民人均纯收入达到了13295元，比河南省农民平均纯收入9530元高出3765元。第四，建立了农村经济合作组织。农村产权制度的改革，目的在于通过明晰农村集体产权，激活农村生产力要素，从而促进生产要素在城乡之间合理、自由流动。其中，明晰农村集体产权是基础。为了明晰农村集体产权，解决产权主体虚置问题，梨林镇探索建立了农村经济合作组织。具体做法是实行政经分开，即在村民委员会之外，建立与之并行的农民经济合作组织，行使农村集体经济职能和农村集体所有权主体职能，不受村民委员会的干预。农民经济合作组织的建立，既明晰了农村集体产权，又实现了农村集体经济与行政职能的分离，摆脱了公权力对村民集体经济的干预，从制度上保障农民的土地权益。截至目前，梨林镇已经建立了50多个农村经济合作组织，很大程度地激活了该镇农村的生产力要素。

二、农村产权制度改革面临的困境

从总体上看，济源市梨林镇的农村产权制度改革成效是比较明显的，但在调研中也发现其中存在值得思考和重视的问题。实际上，济源市梨林镇的农村产权制度改革是在多重困境中推进的，这些困境主要表现在以下几方面。

1.明晰农村产权面临的困境。明晰产权权属是推进农村产权制度改革的基础和前提。然而由于现有法律法规对农村集体产权主体界定的模糊，导致了农村集体产权主体的虚位与缺位梨林镇农村产权制度改革中的确权颁证面临诸多困境。第一，如何确定农村集体产权主体的问题。根据我国《宪法》《土地管理法》《土地承包法》《物权法》《民法》等相关法律规定，农村集体土地所有权归集体所有或归农村集体经济组织所有，但上述法律对“集体”或“集体经济组织”没有明确而统一的界定。通过对上述几部法律进行梳理，发现相关法律中的“集体”可以有三种指向：乡镇政府、村民委员会和村民小组。这就在实践层面上为农村产权制度改革带来了很大的困惑。至于农村“集体经济组织”，上述几部法律中更没有统一的定论。现实中，我国许多地方都没有集体经济组织，尤其在中西部地区，除村委会外，没有任何形式的集体组织。因而，在济源市梨林镇的确权颁证工作中，如何确定农村集体产权主体成为改革中的一大困境。第二，土地承包权及宅基地的确认问题。现行土地制度的设计是“均田制”，即按人口平均分配土地的承包权，梨林镇也不例外。在该制度实行伊始，每一位村民分得一份承包地是非常明确的。为了保持土地承包制政策的稳定性，国家先后做出了政策30年不变、长期不变和长久不变的规定，导致每个村都出现了新增加人口没有承包地、人口减少而承包地不减少的情况，包括宅基地在内。按照目前土地承包及宅基地使用现状如何确保村民权利的公平问题、在宅基地的确权颁证中存在着核查勘界面积和界限如何把握的问题、缺乏可以查证的资料如何确认权属的变动及归属问题、一户多宅问题的处理等等，这些问题都需要国家，至少在省级层面做出明确的制度设计。

2.分摊改革成本面临的困境。农村产权制度改革的目的是通过明晰农村集体产权，激活农村生产要素，实现生产要素的城乡合理、自由流动，消除城乡二元结构，实现城乡一体化发展。然而，伴随着农村产权制度改革必然会出现大量的农村富余劳动力，这是农村产权制度改革的成本。第一，农民进城的安置成本。随着农村产权制度改革的推进，必然会出现土地、资金、技术、劳动力等要素的优化组合和农民向城市的聚集，而农民进城是需要成本的。据估算，济源市一个农民进城的安置成本需要10万元左右。梨林镇现有4.2万农民，农村产权制度改革完成以后，按一半农民流转出承包的土地需要转变为城市居民，那么，梨林镇需要安置农民的费用就达到21亿，这对于梨林这样的农业乡镇来说，无疑是一个天文数字，这也是制约梨林镇农村产权改革的重要因素。第二，农村富余劳动力的就业问题。农村产权制度改革完成后，将有一大批农民离开土地需要再就业，在当前“三期叠加”效应带来的巨大经济下行压力下，城市劳动力市场整体上处于供大于求的状况，对农村转移的劳动力接纳有限。如何解决离开土地的劳动力就业就成为一个极为现实的问题。如果转移出来的农村劳动力不能全部就业，富余的这部分劳动力可能最终成为新一代的农村无业游民，从而给农村的社会稳定带来一定的隐患。

3.保障农民权益面临的困境。农村产权制度改革必须确保农民的权益不受损害，这是刚性约束。在新一轮农村产权改革中，保障农民权益必须解决两个关键问题。一是农民分享土地的租金收益；二是农民分享土地的资本化收益。如果这两个问题不能够真正解决，农民的权益就无法得到保障。从理论上讲，农民是农村产权改革的主体。但是农民的弱势地位使他们在改革中缺少话语权，加之长期以来政府的强势地位以及“保姆式”的思维和工作方式、各相关主体之间的利益博弈，如何确保农民在农村产权改革的主体地位，如何确保农民的权益不受政府或其他利益集团的侵犯，这都是梨林镇这样的乡级政权无法解决的。

4.完善配套制度面临的困境。农村产权制度是农村的核心制度之一，其改革是对相关主体利益关系的调整，涉及面极为广泛。加快推进农村产权制度改革就需要对相关制度进行改革和完善，主要包括社会保障和户籍制度的改革。梨林镇在这两项制度改革和推进过程中面临着如下困境。第一，社会保障制度改革问题。社会保障制度是社会的安全网和调节器，是维护社会稳定的最后防线。在推进农村产权制度改革时，必须对现行农村社会保障制度进行改革和完善，最大限度地保障农民的基本生存权利和社会稳定。然而，到目前为止，我国还没有完善的城乡统一的社会保障模式，作为最基层的政权组织，梨林镇也无法建立较为完善的城乡统一的社会保障制度。这意味着梨林镇在完成农村产权制度改革以后，无法解决进入城镇的农民和城镇居民享受同样的社会保障问题。第二，户籍制度改革问题。从农民与土地的依赖关系上也可以看出户籍制度与土地制度是密不可分的。设立户籍制度的初衷是为了限制农民的活动范围，不允许农民随意离开土地而从事其他经营活动，这使得他们的身份世世代代难以改变。其后果必然是使整个社会处于僵化状态。改革开放以来，这种户籍制度安排严重阻碍了我国城乡一体化发展，造成了城乡的二元分割。随着农村产权制度改革的推进，消除附加在户口之上的社会福利，如教育、医疗、就业等待遇的城乡差别、还农民以市民待遇已是大势所趋。因此，农村产权制度改革必然要求户籍制度改革同时跟进，但作为最基层政权组织的梨林镇，却无法、也无权改革现有户籍制度，这需要国家做好顶层设计或省级层面做好制度安排，统筹考虑，统一解决。

三、破解农村产权制度改革困境的思路

对于济源市梨林镇在农村产权制度改革中的困境，必须正确认识，并以改革创新精神尽快破解，才能进一步推进改革。

1.明晰农村集体产权，夯实农村产权制度改革的基础。农村产权制度改革根本目的在于“赋权于农”。党的十八届三中全会《决定》指出：在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这里明确了土地两个层次的权利：一是农民的承包权；二是农村集体的所有权。这两种权利属各自独立，农民可以凭借对承包权对所承包的土地经营、出租、流转和入股，借此获得各种收益。而农村集体作为土地的所有者行使所有者主体职能。因此，在农村土地产权制度改革中，可以把土地的权属进行分解为所有权、承包权和经营权，并向农民颁发具有法律效力的相应证书。宅基地可以颁发集体建设用地使用权证书、房屋所有权证书等，真正让农民享有对土地的包括占有、使用、收益、抵押和担保等在内的各种权利。

2.以土地发展权为基础，制定农村产权改革的成本分摊机制。土地发展权是一种物权，发端于英国。其创设依据是，随着经济社会的进一步发展，土地作为一种稀缺的要素资源，其收益也是可以预期的。当然这种预期收益会随土地的即期利用而消散。随着农村产权制度改革的推进，农民拥有的部分土地将会在即期利用，被利用的发展权也会随之消失。消失的土地发展权实际上是我国推进新型城镇化发展的机会成本，这种成本既不该由农民负担，也不应该由基层政府独自承担，而应当由县级以上政府共同分担。具体操作上可以通过修订相关的土地管理法规，取消对农村集体建设用地的用途管制，在不触及耕地保护红线和不影响粮食安全的前提下，引入市场机制，为农村产权制度改革注入市场动力。可以按照十八届三中全会提出的加快建立城乡统一的建设用地市场要求，总结近年来各地试点的经验，制定允许农村集体建设用地规范入市的法规条款，引导农村集体“经营性”非农用地直接入市，通过多种集体土地开发利用模式，形成新的土地开发理念和新的利益关系。在符合规划前提下，农村集体经营性建设用地与国有土地应同地同价同权。允许农民集体自主开发非农建设用地，让农民凭借集体土地的开发和经营快速致富。

3.建立农村经济合作组织，保护农民的合法权益。农村产权制度的目的在于促进城乡要素的合理流动，实现城乡资本、资源、技术等要素相互融合和优化配置，目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度，发挥土地的资源、资本和资产功能，推动农村资产资本化和农民财产物权化。如何实现这一改革目标，不同地区在实践中有不同的做法。梳理各地的做法发现，建立农村经济合作组织是其中关键的环节。具体做法是，剥离现行村民委员会的经济职能，作为村级自治组织，村民委员会只行使行政职能，同时，引导建立行使集体组织经济职能与农村经济合作组织，这样从制度上保障了农民对集体土地的合法权益。当然，建立农村经济合作组织可以根据不同的情况，采取不同的形式，但必须把握的一个原则是，农村经济合作组织必须是农民在自愿、自主和互利的基础上建立的，经济组织与集体成员之间是一种法律的契约关系，而非管理与被管理的管辖，其权利和义务是平等的。这样形成的农村经济合作组织才能真正代表农民集体，才能真正维护农民的利益。

4.改革和完善相关配套制度，为农村产权制度改革提供宽松环境。农村产权制度改革是对诸多涉农主体的利益调整。改革完成后必然会出现许多新情况和新问题，这些新情况和新问题是产权制度改革自身解决不了的，必然要求其他配套制度的改革同时跟进。第一，完善农村社会保障制度，尽快提高农村社会保障水平、扩大农村社会保障的覆盖面、实现城乡养老保险制度的并轨。第二，加快推进户籍制度改革，剥离附着在户口上的社会福利功能，取消城市对农村居民的不合理限制，实现人口的城乡自由流动。第三，改革现有土地征用制度，在保持国家公益性征地规定不变的情况下，严格界定公益性征地的范围，实行城市土地的多元所有，非公益性的土地实行非国有，不通过国家征地行为获得，而是通过用地单位和供地单位进行直接的市场交易获得。尽快改变滥用征地权利、土地补偿款过低和土地增值收益分配方式不合理的现状。第四，尽快完善教育、医疗、就业等配套政策，为农村产权制度改革创造良好的制度环境，提供制度保障。

［1］许经勇.新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步推进［J］.学习论坛，2013，（7）.

［2］蔡继明.统筹城乡发展中的土地制度改革［J］.学习论坛，2011，（4）.