健全司法鉴定统一管理体制的路径分析——基于对党的十八届四中全会精神的思考

杨德齐，徐明江，王维

（中央财经大学 保险学院，北京100081）

专题研讨：“依法治国”背景下的司法鉴定制度
Special Topic:the Forensic Expertise System in the Context of“The Rule of Law”

健全司法鉴定统一管理体制的路径分析
——基于对党的十八届四中全会精神的思考

杨德齐，徐明江，王维

（中央财经大学 保险学院，北京100081）

党的十八届四中全会提出了“健全统一司法鉴定管理体制”的要求。在目前尚未实现统一司法鉴定管理体制的前提下，先“统一”再“健全”是必然的路径选择。“统一”侧重体制形式上的整体性，“健全”侧重于体制的功能。落实侦查机关鉴定机构和鉴定人的备案登记制度、统一准入标准、统一鉴定程序和技术规范是“统一”的基本要求，而将侦查机关鉴定机构内部的侦查技术部门与鉴定部门分离、构建司法鉴定技术评价和转化体系、制定全国鉴定机构统一发展规划、建立鉴定机构资质分级及动态调整机制是“健全”司法鉴定统一管理体制的重要环节。但从长远来看，《司法鉴定法》的立法是健全统一司法鉴定管理体制的根本途径。

司法鉴定管理体制；统一；健全

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系”的重要目标，并将“健全统一司法鉴定管理体制”明确为“建设完备的法律服务体系”的组成部分。因而探讨如何“健全、统一司法鉴定管理体制”成为了一个紧迫的问题。笔者认为，这个问题应当包括两层含义：一是“统一”司法鉴定管理体制，二是对统一的司法鉴定管理体制进一步“健全”。因此，在实现的路径上也应当分两步进行。

1 司法鉴定统一管理体制

2005年之前，我国的司法鉴定机构可大致分为三类：公、检、法等诉讼职能部门设立并管理的司法鉴定机构、经司法行政部门审核登记并管理的社会鉴定机构以及其他单位设立、管理的鉴定机构[1]，这种“多头管理”的问题一直饱受诟病。2005年施行的全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出由“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”，同时禁止法院和司法行政部门设立司法鉴定机构，并将侦查机关设立鉴定机构的权限限定为“根据侦查工作的需要”且“不得面向社会接受委托”。但是，公、检、法部门从维护各自部门利益的角度对《决定》进行不同的解读，并先后颁布规章或规范性文件①公安部于2005年4月颁布了《关于贯彻落实全国人大常委会〈关于司法鉴定管理问题的通知〉，进一步加强公安机关刑事科学技术工作的通知》，认为“公安机关所属的鉴定机构和鉴定人不在司法行政机关登记管理之列”。2006年3月，公布并实施的《公安机关鉴定机构登记管理办法》、《公安机关鉴定人登记管理办法》，将其内设鉴定机构及鉴定人的登记管理权限授予公安部及省级公安机关。最高人民检察院于2005年9月公布了《关于检察机关贯彻〈全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定〉有关情况的汇报》（高检发办字[2005]11号），认为《决定》“没有禁止侦查机关之间相互委托和接受司法机关委托从事司法鉴定业务”。并于2006年11月颁布了《人民检察院鉴定机构登记管理办法》、《人民检察院鉴定人登记管理办法》，将检察系统的鉴定机构及其鉴定人的登记管理权限授予最高人民检察院和省级检察院。最高人民法院虽然被禁止设立司法鉴定机构，但也于2007年8月在《对外委托、评估、拍卖等工作管理规定》中提出：“最高人民法院司法辅助工作部门负责司法技术专业机构、专家名册的编制”，从而在司法行政管理机关之外另外形成了一套司法鉴定机构和鉴定人名册。，排斥对《决定》的适用。结果，侦查机关的鉴定机构和鉴定人仍然未能纳入司法行政机关的登记管理范围，形成“两种登记管理机关并存”的局面。法院虽然被撤销了设立鉴定机构的权力，但又不甘落寞地自设了鉴定机构和鉴定人名册的编制权，使我国的鉴定机构和鉴定人名册也形成了“两套并存”即“册外册”的局面。如此一来，《决定》所确立的司法鉴定统一管理体制尚未成形即被肢解。鉴于此，中央政法委2008年在“政法[2008]2号”文件中正式确认：“国家统一的司法鉴定管理体制尚未完全形成。”

十八届四中全会再次提出要“统一司法鉴定管理体制”，其要解决的问题也主要是司法鉴定机构和鉴定人的“名册并存”和“登记管理机关并存”问题。本文认为解决法院“册外册”的问题相对比较简单，而解决“登记管理机关并存”的问题不仅牵涉到侦查机关所有鉴定机构和鉴定人的资格审查许可、名册编制公告、技术考核、业务指导、监督检查等权力归属，而且牵涉到侦查机关内部结构的调整，因此应当是实现“统一司法鉴定管理体制”的难点，也是本文讨论的重点。笔者认为，“统一”的司法鉴定管理体制至少包括四个要素：即统一的登记管理、统一的资格准入、统一的鉴定程序、统一的技术规范。在《司法鉴定法》尚未启动立法程序的情形下，要建立司法行政机关与侦查机关相统一的司法鉴定体制，立足于该四个要素的统一是比较现实的选择。

1.1 落实侦查机关鉴定机构和鉴定人的 “备案登记”制度

为了调和侦查机关与司法行政机关在司法鉴定机构、鉴定人登记管理问题上的矛盾，中央政法委在“政法[2008]2号”文件中提出了一个“折中”方案，要求侦查机关所属鉴定机构和鉴定人接受司法行政部门的备案登记。随后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2008年联合下发了《关于做好司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记工作的通知》（司发通[2008]165号），规定侦查机关履行对本系统所属鉴定机构和鉴定人的资格许可、技术考核、业务指导等职责；司法行政机关负责备案登记，编制和更新名册并公告。

但是，由于对“备案登记”的法律性质和效力、范围、程序等均未明确，实际进行备案登记的侦查机关所属鉴定机构和鉴定人为数不多。此外，还有学者对“备案登记”的合法性、甚至对上述“两部三高”联合下发的文件的正当性和合法性提出质疑②参见：2005年公安部《关于进一步加强公安机关刑事科学技术工作的通知》、2006年《关于检察机关贯彻〈全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定〉有关情况的汇报》（高检发办字[2006]22号）、2007年最高人民法院《对外委托、评估、拍卖等工作管理规定》，以及2006年公安、检察系统自行颁布的鉴定机构和鉴定人登记管理办法，直接将《决定》确定的统一管理体制撕扯得四分五裂。其合法性同样值得质疑。[2]。尽管如此，这种“分而管之+备案登记”的局面毕竟已经是难以改变的现实。因此，统一司法鉴定登记管理，最为现实、有效的方式就是落实“备案登记”制度。

首先，须确定“备案登记”的法律性质和效力。从“两高三部”的165号文件的行文来看，司法行政机关对侦查机关鉴定机构和鉴定人的“备案登记”不同于对“体制内”鉴定机构和鉴定人的“登记+管理”，也不同于1982年《宪法》、1987年国务院《关于地方政府规章和国务院各部门规章备案工作的通知》以及2002年《法规规章备案条例》的规定的“存案备查”，更不是《立法法》规定的“备案审查”，而是具有“登记+公告”的属性。而“登记”的职能又只限于登记，不含“准入”的审查。从其法律属性来看，侦查机关所属鉴定机构和鉴定人在司法行政部门“备案登记”、统一编制名册并统一对外公告后，在一定意义上具备了行政许可的表象，对外必然产生法律效力。因此，需要对这一效力进行明确：即未经司法行政机关编制名册并公告，侦查机关的鉴定机构和鉴定人不能接受委托从事鉴定业务。尽管备案登记不同于审核登记，但这仅仅属于内部管理方式上的不同，不影响对外的效力。因此，司法行政部门对自己备案登记并公布的侦查机关所属鉴定机构应当承担相应的管理职责。例如，虽然165号文件规定侦查机关负责备案登记后所属鉴定机构及鉴定人的投诉处理工作，但是其投诉处理的结果应当定期反馈给司法行政机关，由其在编制、公告的名册当中进行动态调整。

其次，应当限定备案登记的执业范围。《决定》第二条规定了实行登记管理制度的鉴定事项仅限于法医、物证和声像资料三大类，那么“备案登记”鉴定项目也仅限于这三项，不能随便扩大范围。例如，《人民检察院鉴定规则（试行）》、《人民检察院鉴定机构登记管理办法》规定的“心理测试”、“司法会计鉴定”以及《公安机关鉴定机构登记管理办法》规定的“警犬鉴别”等鉴定项目不得备案登记。只有经过严格论证考核后认为相对稳定和成熟的技术，才能通过“司法部商两高”的程序纳入登记管理和备案登记范围。

再次，应当明确规定侦查机关主动备案登记的义务和程序。一是明确规定侦查机关对其鉴定机构进行资格审查后报司法行政机关进行备案登记和公告的时效。例如，自颁发《鉴定机构资格证书》、《鉴定人资格证书》之日起多少天之内，侦查机关应当向司法行政部门申请备案登记，以免让备案登记被架空。二是需要规定申请备案的内容，包括鉴定机构的固定住所、鉴定业务范围、认证认可等基本情况，鉴定人的学历、职称、从业时间、业务范围等基本情况。三是需要规定侦查机关的准入审批文件和处罚材料应作为侦查机关向司法行政机关申请备案登记的重要依据。

综上，通过落实“备案登记”制度，使侦查机关的鉴定机构和鉴定人在接受侦查机关管理的同时，也受到司法行政机关的合理约束和有效监督，实现“形分实统”，从而实现两大管理体制在“分而治之”现状下最大程度的统一。当然，从长远来看，还是应当通过《司法鉴定法》的立法来实现根本的统一管理体制。

1.2 统一鉴定机构及鉴定人的资格准入标准

司法行政机关管理的鉴定机构和鉴定人的资格准入条件，主要规定在《决定》以及司法部的《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》当中，而侦查机关管理的鉴定机构和鉴定人的准入标准，主要规定在《公安机关鉴定机构登记管理办法》、《检察机关鉴定机构登记管理办法》等文件当中。两者有一定的区别。例如，《决定》以及司法部的《司法鉴定人登记管理办法》中规定了不得申请鉴定人的六种消极条件，而侦查机关的《办法》当中无此类规定。此外，司法部颁布的《司法鉴定教育培训规定》第八条当中规定了鉴定人“岗前培训制度”，部分省级司法行政机关据此在审批鉴定人资格前，要求申请人参加司法鉴定行业协会组织的专业考核和法律法规考核，将考核结果作为获得执业资格的前置条件。这无疑有利于保证鉴定人的鉴定能力，而侦查机关未设置相关条件，导致很多鉴定人不了解鉴定法规，出具的鉴定意见容易出现程序瑕疵。

因此，为了保障司法鉴定的统一性和公信力，全国司法鉴定机构和鉴定人的准入条件应当由司法行政机关和侦查机关通过协商并分别修改现有规定的方式予以统一。包括鉴定机构的名称、住所、资金、仪器设备、实验室，鉴定人的学历、专业经历等条件进行统一规定。例如，鉴定机构的名称可统一为：“行政区划+字号或商号+行业+组织机构性质”，同时对“鉴定所”、“鉴定中心”等名称要进行层级划分，规范使用。再如，对于仪器设备要求，应统一并细化标准，对每一法定的鉴定项目规定具体的设备仪器标准。以显微镜为例：笔迹鉴定、印章印文鉴定需100倍以上体式显微镜；朱墨时序鉴定须200倍以上体式显微镜、荧光显微镜等；变造文件鉴定、文件制作工具鉴定、印刷文件鉴定、票证真伪鉴定须200倍以上体式显微镜、显微红外光谱仪；纸张鉴定须具备扫描电子显微镜等。

1.3 统一鉴定程序

目前，司法行政管理体制的鉴定程序依据的是《司法鉴定程序通则》，公安机关鉴定机构的鉴定程序依据是《公安机关鉴定规则》，检察机关主要依据《人民检察院鉴定规则》。三个部门规章规定的鉴定程序存在较大的差别。例如：关于有权提出鉴定“回避”的主体，《公安机关鉴定规则》规定了当事人和鉴定人，而其他两个规章中规定了鉴定委托人和鉴定人，应当统一为“当事人、委托人和鉴定人”；关于“司法鉴定协议书”，《公安机关鉴定规则》中规定了“鉴定委托书”和“鉴定确认书”，《人民检察院鉴定规则》当中规定了“书面委托”和“委托受理登记表”，均只具备“要约”的性质，没有鉴定机构关于按要求完成的“承诺”。因此，需要将《司法鉴定协议书》统一作为鉴定委托受理的必要程序；关于鉴定文书规范，应当统一以《决定》规定的“鉴定意见”作为鉴定的唯一结论形式，既符合鉴定意见作为鉴定人鉴别和判断的主观性特征以及鉴定人的“专家证人”本质，也与我国新《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》中的证据类型名称相符合。目前，《公安机关鉴定规则》中规定了“鉴定书”、“检验鉴定报告”和“检验意见书”三种鉴定文书。对于那些“客观反映鉴定的由来、鉴定过程，直接得出检验结果”以及“客观反映鉴定的由来、鉴定过程，鉴定人的鉴定意见不一致或者作出倾向性鉴定意见”的情形，即使可能作为证据，也不能以“鉴定意见”的形式出现。

1.4 统一鉴定技术标准和规范

统一的司法鉴定管理体制还必然包括统一的鉴定技术规范和标准。目前，司法行政部门管理的鉴定机构和鉴定人，在鉴定过程中采用的技术标准和规范包括一部分国家标准（GB）、国家公共行业标准（GA）以及司法部颁布的部门标准。侦查机关鉴定机构除使用部分GB和GA标准外，还使用公安部、最高检颁布的部门标准。一方面，两大体制的鉴定机构使用的技术标准和规范不统一，很自然地导致“一案多鉴，结果不一”的现象，严重损害了司法鉴定的公信力；另一方面，目前的鉴定技术规范或标准基本上属于“法医、物证、声像资料”类（以下简称“三大类”），对“三大类”之外的鉴定项目进行鉴定时，采用的标准更是“百花齐放”、“百家争鸣”。由于没有统一的标准可供参考，有的采用本行业协会的标准、有的采用本主管部门制订的标准，甚至还有的采用本鉴定机构自制的标准。而根本原因在于：《决定》只规定了对“三大类”鉴定实行统一管理，而对“三大类”之外的鉴定仅仅规定了“由司法部商最高人民法院、最高人民检察院确定”，由于缺乏协调机制，“商两高”在实践中不具有可操作性。但近几年来，由于诉讼的客观需要，司法鉴定行业在“三大类”之外还增加了电力类、知识产权类、司法会计类、工程造价类、建设工程质量类、机动车辆类等鉴定类别。以北京为例，截止2013年底，北京市从事“三大类”之外鉴定业务的鉴定机构共79家，占其鉴定机构总数110家的72%。鉴定技术规范和标准的建立和统一已经成为一个迫待解决的问题。

综上，实现司法鉴定在登记管理、准入资格、鉴定程序、技术规范和标准等方面的统一，既是“统一司法鉴定管理体制”的基本要求，又是现阶段建立统一司法鉴定管理体制的有效途径。

2 健全司法鉴定统一管理体制

十八届四中全会提出的“健全统一司法鉴定管理体制”需要在“统一司法鉴定管理体制”的基础上进一步“健全”。从语义上来理解，需要予以“健全”的因素可能并不影响体制是否“统一”，但可能影响这个“统一”的体制是否能流畅、高效地运行。也就是说，“统一”所关注的主要是形式上的“整体划一”，而“健全”更多地关注体制的实质“功能”。出于这种理解，本文认为需要从以下几个方面来“健全”我国的司法鉴定统一管理体制，以保障该体制的顺利运行。

2.1 将侦查机关内部的刑事侦查部门和鉴定部门予以分离

我国从1979年的第一部《刑事诉讼法》开始，就将“鉴定”放在“侦查”一章，这种现象持续至今。刑诉法的这一规定现状既体现出我国将侦查技术和司法鉴定混淆的历史传统，也成为了侦查部门和鉴定部门相混淆的现实制度基础。

关于侦查机关设立鉴定机构的必要性，曾经也有学者提出过不同的意见[3-4]。从国外的情况来看，大陆法系的法国存在隶属于国家司法警察总局的司法鉴定中心，俄罗斯的侦查机关也设有完善的鉴定机构；英美法系中，美国联邦调查局设有犯罪侦查实验室，澳大利亚的国家警察机关也设立了国家司法鉴定研究所。即使是将职权主义改造为当事人主义的日本，其警察机关仍存在科学警察研究所和科学侦查研究所[5]。笔者认为，侦查机关与鉴定具有天然的联系，鉴定也是刑事案件侦查的手段之一。事实上，侦查、审查起诉、审判、执行的每一个阶段都可能需要鉴定。但这并不是说每个侦查机关都要设立一一对应的鉴定机构，更不是说，侦查机关的侦查部门和鉴定部门可以混同、侦查人员可以和鉴定人员混同。

目前，我国侦查机关的鉴定机构可细分为检察机关设立的鉴定机构和公安（国安）机关设立的鉴定机构。检察机关的鉴定机构从上至下与侦查部门并列设立，鉴定人一般不参与侦查、取证活动，可算是相对中立。公安机关中央一级鉴定机构是中立的，但省、市、县三级的鉴定机构基本上直接隶属于侦查业务部门[3]。鉴定机构与侦查部门的混同必然导致鉴定人与侦查人员的身份混同。实践中，侦查机关的很多鉴定人兼有侦查人员身份。这种部门和人员混同的现状，不利于实现司法鉴定的中立性和公正性：一是鉴定人作为侦查人员参与现场勘查，参与对检材的发现、提取和固定，对案情了解太多，容易形成“先入为主”的主观状态，难以实现客观鉴定；二是鉴定人员同时也是侦查技术人员，在人事关系上依附于履行追诉职能的侦查机关，鉴定过程和结论很容易被侦查机关干预和影响，这也就是学者们普遍反对的“自侦自鉴”。失去了客观性和中立性的司法鉴定容易导致“错鉴”进而导致“错判”。因此，将侦查机关的鉴定机构与侦查技术部门进行分离是健全我国司法鉴定统一管理体制的必要举措。

具体来看，省、市两级公安机关可以设立与技术业务部门平行的鉴定部门，鉴定人一般不参与勘验、检查等取证活动和侦查活动；侦查业务部门的技术侦查员负责检查、勘验、排查嫌疑等取证与技术侦查活动。县级侦查部门只设侦查技术机构，专门负责技术侦查，无司法鉴定职能，以确保鉴定质量。因为司法鉴定作为定案证据的重要性决定了鉴定人员素质、鉴定设备等方面的高要求。不在县级公安机关设立鉴定部门有利于整合鉴定资源，充实省市两级鉴定机构的力量。如此，可以实现鉴定部门与侦查部门的分离：鉴定机构作为侦查工作的服务机构、刑事技术部门作为实施侦查活动的组成机构；在程序上可以实现“取证”与“鉴定”的分离。分离之后的鉴定部门具有了相对独立职能，使侦查机关内设的鉴定机构由“侦查机关管理”转变为“侦查机关部门管理”，增强其“第三方”地位的属性，其相对独立性也更便于司法行政机关实施“备案登记”管理。同时，这种职能分离机制将促进侦查机关内部不同职能部门之间形成相互制约的关系（侦查技术部门、审查起诉部门和鉴定部门之间都将形成委托和被委托的关系），从而有利于勘验、检材提取、送检、转移等程序的规范化和连续性、安全性及客观性。当然，鉴定机构与侦查技术部门的分离、取证和鉴定职能的分离也必然导致鉴定人与侦查技术员的分离，从而真正实现司法鉴定的“鉴定人负责制”。

2.2 构建司法鉴定技术发展体系

从神证到人证的转换，使人类社会的司法审判依据从天上回归人间，而从人证到物证的变迁，使司法审判证据从主观变成客观。有人认为，物证是指“以自身的物质属性证明法律事实的实体存在。[6]”但事实上，物证作为超越了“人证”时代的一种证明方法并不等同于诉讼法中被称为“物证”的证据材料本身，而是指基于“实体存在物”的物质属性、利用科学技术揭示案件事实的证明方式。物证技术既包括发现、固定、提取、保存证据的技术，也包括识别和鉴定证据等技术，涉及范围较广，成熟性、稳定性参差不齐，有些物证技术的结论因缺乏可靠性而不宜作为定案的依据，而只有“强可靠性”和可检验性的物证方法才能作为司法鉴定的技术。因此，需要建立起司法鉴定技术发展体系对现有的以及将来出现的物证方法进行“可靠性”和“可检验性”评价，建立“一般物证技术”和“司法鉴定技术”之间的转化和退出机制，为统一管理体制下新的鉴定类别审批、技术规范制定等提供持续的支持。

目前，在我国侦查机关的管理体制内，鉴定技术缺乏体系和层次性。鉴定机构的技术行为在刑事诉讼的不同阶段，具有不同的性质并发挥不同的作用。有学者把侦查机关确定侦查方向范围的鉴定、确定犯罪嫌疑人的鉴定和用作起诉证据的鉴定分别称为刑事技术、刑事技术鉴定与司法鉴定[7]。三者分别处于“确定侦查方向或范围”、“确定嫌疑人”、“作为定案依据”三个不同的阶段，虽然都具有“科学技术”这一因素，但在科学技术的可靠性、可检验性方面存在递增的趋势，在技术的范围、公开性、实施主体等方面也都存在区别，需要在技术体系中加以明确区分。

在司法行政机关管理体制内，鉴定技术有滥用和自由扩张的趋势。据统计，截止2013年底，全国的司法鉴定项目类别除了“三大类”之外，还有司法会计鉴定、建设工程鉴定、价格类鉴定、知识产权司法鉴定、产品质量司法鉴定、涉农类鉴定、精神障碍医学鉴定（不同于法医精神病鉴定）、电子数据鉴定、计算机司法鉴定、文物类司法鉴定、其他类司法鉴定（含机动车司法鉴定、电力类、环境类、保险类等）。而依据《决定》的规定，实行全国统一登记管理的鉴定类别仅限于“三大类”，如果诉讼有其他类别的需要，须由司法部商最高人民法院、最高人民检察院确定。由于缺乏具体的“商两高”机制，2005年以来全国并没有通过这个程序增加新的鉴定类别。因此，上述十几种“三大类”外鉴定项目缺乏法律依据。此外，侦查机关的鉴定规则和登记管理办法中还规定有心理测试、警犬识别等鉴定项目，同样存在于法无据的问题。2013年公检法委托司法行政、管理部门的鉴定机构鉴定的案件数量为1 003708件，占司法行政管理鉴定机构全年鉴定案件总数的59.9%。由于侦查机关的鉴定机构基本属于“三大类”鉴定机构而且实力相对雄厚，因此，对外委托的鉴定项目多数应该是“三大类”外的鉴定项目。这一方面反映出我国司法诉讼活动中对“三大类”外鉴定的迫切需要，同时也反映出在鉴定类别、鉴定技术管理上的制度缺失。因此，目前迫切需要完善全国性的鉴定技术体系，以健全统一的管理体制。

首先，需要对全国司法行政部门管理的鉴定机构的执业范围内已经出现的除“法医、物证、声像资料”之外的鉴定项目及其运用的鉴定技术、所适用的技术标准或规范进行统一登记，然后由司法部根据鉴定技术所属的行业分别组织专家评审组对“三大类”外鉴定项目及其技术进行系统的评估。评估前组织论证鉴定技术的准入标准，例如技术方法的准确性、稳定性、可检验性、可适用性等。根据确定的标准对现有鉴定技术进行全面清理，将不具备这些要求的技术从鉴定项目里清除，同时对符合要求的技术通过法律法规或部门规章的形式确定为鉴定技术，并据此完善各鉴定类别的技术规范和标准。

其次，需要对侦查机关“根据侦查工作的需要”设立的鉴定机构的执业范围和鉴定类别所涉及的技术进行等级评估。《公安机关鉴定机构登记管理办法》第十二条规定了公安机关所属鉴定机构的检验项目，除“三大类”之外还包括电子证据检验鉴定、心理测试、警犬识别。《人民检察院鉴定机构登记管理办法》第十一条规定的鉴定业务除“三大类”之外还包括司法会计鉴定和心理测试。其中，“电子证据检验鉴定”因《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》将“电子数据”纳入到新的证据类型当中，虽属于“三大类”外鉴定项目，可以视其为符合证据要求的司法鉴定项目。但警犬识别技术仅可用于协助确定侦查方向和范围，其识别的结果如作为司法鉴定，其可靠性和稳定性等方面目前没有得到公认，公信力尚存疑问。心理测试可以用于侦查阶段作为排除犯罪嫌疑人的手段，如果要用作确定犯罪嫌疑人的方法，其可靠性还远远不够，实践中也仅可作为刑事侦查技术或刑事技术鉴定，在定案时仅可作为辅助参考，否则可能造成错判。如云南杜培武案中，两次心理测试结论都认为说谎的可能在90%以上，其意见被用于认定案件事实的依据最终酿成错案；湖北省钟祥市4名教师经心理测试被认定为“虎狼投毒嫌疑犯”，最终案件被撤销；安徽芜湖刘明和经心理测试被认定说谎，一审依此认定有罪，二审改判无罪等等[7]。因此，需要对目前侦查机关使用的侦查技术进行分类评估，将其中比较成熟的、具有高可靠性的技术规定为司法鉴定项目，同时将可靠性、稳定性、可检验性不高的技术如“人体外貌识别技术”、“测谎技术”等明确规定为刑事技术或刑事技术鉴定。此外，作为侦查的刑事技术鉴定也不同于作为证据的鉴定，例如血型鉴定或比对位点在14个位点以下的DNA鉴定均应属于刑事技术鉴定，其结论不能作为定案的依据，而14个位点以上的DNA鉴定才符合作为证据的司法鉴定的要求。

最后，需要建立高新技术的司法鉴定技术准入机制，同时明确刑事技术、刑事技术鉴定向司法鉴定的转化机制。科学技术的发展是司法鉴定产生的土壤和前提，同时也是司法鉴定发展的动力。随着科学技术的发展，司法鉴定技术朝着两个方向进行扩展：一是在横向上，司法鉴定技术种类越来越多，可检验的客体范围也越来越大，为诉讼提供更多的证据服务成为可能；二是在纵向上，检验技术越来越科学，精度、准确度、可检验性变得越来越高，为诉讼提供更可靠的定案依据成为现实。而且，由于仪器设备、技术手段的日趋精细化，鉴定科学的各个分支学科也在朝着纵深发展。例如，痕迹检验由痕迹形态观察向物质成分分析发展，物证检验由常量向微量发展，毒物检验由原始毒物分析向代谢物分析发展等等[8]。科学技术从出现到稳定成熟需要一个过程，只有当其变得成熟可靠、被证实为科学有效之后，才可以考虑运用到司法鉴定领域。在其成熟的过程当中，可以用作刑事技术、刑事技术鉴定，或者其他可检验科学性的领域，但不可以用于司法鉴定。因此，不断出现的新的科学技术需要一个司法鉴定技术准入机制。

相反，陈旧过时的鉴定技术也需要一个淘汰或退出机制。因为科学知识并不是绝对的真理，每种科学理论都有其存在的条件，一旦超出了原来的条件，真理也会变成谬误。对于今天已经成熟并运用到司法鉴定当中的科学技术，有可能在明天被证伪或被更好的技术取代。正如从神证到人证、从人证到物证的证据方法发展过程一样，司法鉴定技术本身也有一个旧技术被证明不可靠、不适用而被淘汰和由新技术取代的过程。1987年最高人民法院《关于人民法院在审判工作中能否采用人类白细胞抗原作亲子鉴定问题的批复》、最高人民检察院1999年《关于CPS多道心理测试鉴定结论能否作为诉讼证据使用的批复》，以及最高人民检察院2000年《关于“骨龄”鉴定能否作为确定刑事责任年龄证据使用的批复》，这些针对临时事件进行批复的方法在效力上缺乏普遍适用性，而且发布的主体无管理鉴定技术的法定职权。

2.3 制定全国鉴定机构的发展规划

鉴定机构发展规划也是一个不影响管理体制“统一”，但影响体制“健全”、影响体制正常运行的问题。目前我国的司法鉴定机构（含侦查机关内设鉴定机构）呈“粗放式”、“无序化”发展状态，在数量、鉴定类别、区域等方面缺乏统筹规划和合理布局。

从侦查机关内设鉴定机构的情况来看，虽然《公安机关鉴定机构登记管理办法》、《人民检察院鉴定机构登记管理办法》规定了申请设立鉴定机构的基本条件，但由于《决定》规定侦查机关设立鉴定机构的指导精神是“根据侦查工作的需要”，但对“需要”缺乏具体的解释和限制，侦查机关甚至将“接受侦查机关之间及法院的委托”也解释为“侦查工作的需要”，因而导致侦查机关鉴定机构的数量明显增多。

从司法行政机关登记管理的鉴定机构来看，《决定》将司法行政机关登记管理的鉴定机构的登记审批行为确认为“行政许可”，同时规定了许可的基本条件。《司法鉴定机构登记管理办法》第二十一条进一步规定：“经审核符合条件的，省级司法行政机关应当作出准予登记的决定，颁发《司法鉴定许可证》。”因此，司法行政机关目前在审批鉴定机构时基本采取“符合条件即审批”的做法。截止2013年，我国司法行政机关管理的司法鉴定机构共4 876家[9]。从鉴定人规模来看，人数在19人以下的占比将近90%，其中5人以下的“小作坊”式鉴定机构更是占到总数的约三分之一；从执业类别来看，只有1～2项鉴定类别的机构占鉴定机构总数量的近80%；从业务量分布来看，“法医临床类”鉴定机构和“司法会计类”鉴定机构数量比为2.3︰1，但完成的业务量比为23︰1。因此，总体来看，我国司法鉴定机构基本还处在一个低质量、高数量、自然结构的“粗放式”发展状态，重复建设比较严重，区域、业务类型、业务量分布极不平衡，亟需在全国范围内进行统筹规划，合理布局，实现科学发展。

司法部的《司法鉴定机构登记管理办法》提出了“司法鉴定机构的发展应当符合统筹规划、合理布局、优化结构、有序发展的要求”。笔者认为应当在“统一”体制的基础上，把侦查机关设立的鉴定机构一起纳入规划的范围，在符合基本准入条件的基础上采取“计划生育”的方式规划发展。同时需要遵守以下几个原则：（1）数量控制。要防止滥设司法鉴定机构，从而引发低水平重复建设和无序竞争；同时，也要防止因鉴定机构数量过少形成垄断或出现无法满足社会需求的现象。（2）结构优化。有重点、分层次地发展符合实际需要的鉴定机构和鉴定业务类别。（3）区域平衡。司法鉴定以服务诉讼为主要目标，在区域布局上应考虑兼顾地方司法服务。目前，全国司法鉴定机构分布极不均匀，以司法行政机关管理的鉴定机构为例：河南省鉴定机构数量居全国第一，达462家，而天津、青海、海南在50家以下，西藏自治区的机构数量为全国最少，仅有10家。鉴定机构数量多的省市可能存在大量重复建设、浪费鉴定资源的情况，还有可能形成恶性竞争，而鉴定机构数量太少的省市，鉴定资源可能不能满足诉讼和人民群众的需求。根据《司法鉴定机构登记管理办法》第二十三条的规定：“司法鉴定资源不足的地区，可以采取招标的方式审核登记司法鉴定机构。”而对于司法鉴定资源重复、浪费严重的区县，应当在审批上予以限制。

2.4 建立全国鉴定机构资质分级和动态调整机制

前面关于“统一体制”的部分提到了“鉴定机构的准入标准”，但这一标准只是一个最低标准，一个“门槛”。一方面，符合准入标准的鉴定机构之间并非都处于同一实力水平；另一方面，符合准入标准的鉴定机构本身也并非一直处于同一水平。也就是说，被批准设立的鉴定机构之间从一开始有差异，而在自身发展的过程中也会发生实力条件的变化。因此，健全司法鉴定统一管理体制还要求对鉴定机构进行 “动态”的资质管理。

目前全国所有的鉴定机构，无论规模大小、力量强弱、管理好坏，在受理鉴定案件中都处于同等地位。这一方面容易使一些重大、复杂、疑难案件被小鉴定机构受理，从而出现超出鉴定能力的情形，甚至导致错鉴错判；另一方面，不利于鼓励有实力的鉴定机构做大做强，不利于整个鉴定行业的健康、快速发展和形成良性竞争的环境。对全国鉴定机构进行鉴定能力评估和鉴定资质分级，同时建立资质级别“能上能下”的动态调整机制，将是一个有力的杠杆，有助于推动司法鉴定机构内部建设，提升司法鉴定质量，更好地服务于诉讼和司法正义。

从操作层面来看，建立这一机制首先需要确定有权以全国司法鉴定鉴定机构进行资质分级和动态调整的主体。司法部《司法鉴定程序通则》规定：“接受重新鉴定委托的司法鉴定机构的资质条件，一般应当高于原委托的司法鉴定机构。”这可以理解为鉴定机构的资质可以有高低之分。司法部《司法鉴定机构登记管理办法》规定司法行政机关负责机构资质管理评估。把司法部这两个规定综合起来理解，似乎司法行政管理部门享有对鉴定机构资质进行分级的权限。但2010年，司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部联合遴选了十大“国家级”司法鉴定机构，这在一定意义上否定了司法行政管理部门单独对鉴定机构进行资质分级的权限。而且，由于鉴定机构的资质分级也将涉及到侦查机关所属的鉴定机构即“体制外”的鉴定机构，司法行政机关无权单独决定。更何况，鉴定机构的分级还涉及到目前法院采取的“摇号”制度的科学实施。因此，建立全国鉴定机构资质分级和调整机制需要司法部、公安部、最高人民检察院乃至最高人民法院相互配合，在经协商达成共识后，抽调人员组成统一的“鉴定机构资质评估分级工作联合领导小组”开展实施。由“联合领导小组”组织专家委员会对鉴定机构评估项目体系进行调查、研究和论证，确定评估的内容、各项内容的量化方式、资质级别的划分、资质动态调整的条件和程序等等，然后通过联合发文或以行政法规的方式予以颁布。而关于评估的内容，至少应当包括资产数量、设备情况、场地情况、鉴定人的数量和结构、检案数量或业务量、标准规范执行情况、被投诉及处理情况、内部管理情况、鉴定意见采信情况、年度考核结论、社会声誉等诸多方面。

3 结语

十八届四中全会提出的“健全统一司法鉴定管理体制”，不但体现出对《决定》所确立的“司法鉴定统一管理体制”现状的追问和不满，而且是对“统一司法鉴定管理体制”重要性的再次强调和对“统一体制”进程的严令督促。我们需要立足于部门利益争夺和“管理体制尚未统一”的现状，通过落实备案登记制度、统一准入标准、统一鉴定程序和技术规范的方法来实现初步的“统一体制”，同时从侦查机关的部门分离、建立技术发展体系、建立鉴定机构发展规划和资质动态管理机制来确保统一体制的健康运行。但从长远来看，通过《司法鉴定法》的立法来重新分配相关部门的权力、厘清司法鉴定体制背后的部门利益关系，是健全统一司法鉴定管理体制的根本途径。

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（本文编辑：杜志淳）

The Path of Im proving and Unifying the M anagement System of Forensic Expertise—Based on the Thoughts over the Essence of the Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of CPC

YANG De-qi,XUMing-jiang,WANGWei
(School of Insurance of Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China)

The 4th Plenary Session of the 18th Central Committee of CCP made a request for improving and unifying the management system of forensic expertise.As the system hasn’t been unified currently,improving it after unifying is the correct path.Unification emphasizes on systematic integrity in the form,while improvementemphasizesmore in the system’s function.To unify themanagement system,we should practically implement registration for judicialappraisal institutions and appraisersunder investigation organizations,unify the license standard,the process of appraisal and the technical standard.To improve the management system,we should separate the technology departmentand the appraisal department in the investigation organization, construct a system about appraisal technology accreditation and transform,make a plan to develop judicial appraisal institutions all over the country,and then establish amechanism to grade all appraisal institutions.But in the long term,to draft a Forensic Science Law is the fundamental path to unify and improve themanagementsystem of forensic expertise.

themanagement system of forensic science service;unification;improvement

DF8

A

10.3969/j.issn.1671-2072.2015.02.004

1671-2072-（2015）02-0026-08

2015-02-01

杨德齐（1971—），男，讲师，博士，主要从事司法鉴定、民商法学等研究。E-mail：yangdq1023@126.com。