落实党风廉政建设党委主体责任中的问题、原因及对策探析

杨群红

（中共河南省直机关党校科研室，河南郑州450002）

“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任”［1］（以下简称党委主体责任），是党的十八届三中全会提出的新要求，是我国反腐体制机制的重大创新。经过近两年的实践探索，在落实党风廉政建设党委主体责任方面取得了可喜的成就。一些党委按照落实主体责任的基本要求，把党风廉政建设工作同业务工作一起谋划、一起部署；一些履行主体责任不力的党委受到了相应的责任追究。然而，我们也应该看到，在落实党风廉政建设党委主体责任过程中，还存在着一些亟待解决的问题。要充分发挥党委在党风廉政建设方面的主体责任作用，就必须深刻认识党委主体责任的政治地位，分析在落实党风廉政建设党委主体责任中存在的问题和原因，探索落实党委主体责任的实现路径。

一、党委主体责任的政治地位及基本要求

在党风廉政建设中党委负主体责任，这个主体责任不是传统意义上的领导责任，而是一个有着多重政治地位的责任体系。落实党委主体责任，要求各级党委必须正确认识和把握党委主体责任的政治地位和基本要求。

1.正确认识党委主体责任的政治地位。从政治地位来说，党风廉政建设党委主体责任主要包括以下五个方面的内容。第一，主体责任是法定的责任，就是指《中国共产党章程》中规定的责任。《中国共产党章程》是党内的根本大法，对党委抓党风廉政建设工作提出了明确的要求。《中国共产党章程》“总纲”规定，要“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。根据《中国共产党章程》制定并施行的《中国共产党党组工作条例（试行）》第十三条，“党组应当认真履行党风廉政建设主体责任，支持纪检监察机构履行监督责任”。因此，落实党风廉政建设党委主体责任是对党章规定的重申，是党章赋予各级党委的法定职责。第二，主体责任是政治责任,就是指各级党委作为政治主体分内应该做到的事情。各级党委作为执政主体，是“党要管党”的管理主体，对党风廉政建设负有政治责任。如果党委对党风廉政建设工作在思想上不重视、行动上不履职，那么，在政治上就是失职、不合格，就要受到应有的处罚。第三，主体责任是首要的责任，就是指各级党委在党风廉政建设中是首要的责任承担者。推动党风廉政建设工作，虽然说党委、纪委、政府、人大、政协及其他部门都有责任，但相比之下，党委要负的是首要责任，其他权力主体要负的是次要责任。第四，主体责任是直接的责任，就是指对党风廉政建设工作党委要亲自抓、直接抓。党委的主体责任不仅要求党委书记“独善其身”，而且规定如果本部门、本系统在党风廉政建设方面出了问题，党委领导集体和党委书记就要承担相应的责任。第五，主体责任是完整的责任体系，就是指党委在党风廉政建设中的主体责任并不是说只有党委这一个责任主体的责任，而是有一个完整的责任体系，它包括党委领导班子的集体责任、党委主要负责人的第一责任、班子分管领导的领导责任。

2.落实党委主体责任的基本要求。在十八届中央纪委三次全会上，习近平总书记对党委主体责任提出了5个方面的基本要求：第一，加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；第二，坚决纠正损害群众利益的行为；第三，强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；第四，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；第五，党委主要负责同志要管好班子、带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率等。根据习近平总书记对党委主体责任提出的五项基本要求，党委履行党风廉政建设主体责任的工作着力点主要是，发挥党委的领导核心作用，通过推动完善本地区、本部门、本系统在党风廉政建设方面的各项管理制度，尤其是完善干部选拔任用制度和权力监督制约制度以实现其管理和监督作用。

二、落实党风廉政建设党委主体责任中存在的主要问题及原因分析

1.存在的主要问题。第一，党委主体责任担当不力。一些党委对自身在党风廉政建设中的主体责任担当不力，主要表现：一是缺乏担当精神。落实党风廉政建设党委主体责任，要求党委必须有敢于担当的精神，就是要求党委部门及主要领导干部“面对失误敢于担当责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争”［2］。但是，在现实中，一些党委领导干部缺乏担当精神，不能从关系党的生死存亡的战略高度去认识抓好党风廉政建设的紧迫性，因而在履行党风廉政建设主体责任方面，自觉性、主动性不够，没有主动发现问题、主动解决问题。二是缺乏担当的能力。党委要担当主体责任，就必须具备担当主体责任的能力。应发挥党委总揽全局、协调各方的作用，采取有力措施有效地预防选人用人方面的腐败现象，加强对权力的监督和制约。然而，有的党委对自身应负的主体责任的根本要求是什么，认识不清。尤其是在完善本部门、本系统的选人用人制度，加强对重要岗位和部门的领导干部的权力的监督和制约方面都缺乏有力的措施。三是缺乏积极担当的行动。一些党委领导干部，“老好人”思想突出，面对歪风邪气不敢斗争，搞无原则的一团和气，对领导干部疏于教育、管理和监督。对本部门、本系统存在的一些不正之风和消极腐败现象，不敢批评、不敢或不愿负责的现象相当普遍。有的党委领导干部甚至已经明明发现或隐约感觉到一些干部身上存在着不廉洁的现象，但就因为怕得罪人，不能及时地提醒、警告，致使一些干部一步步地滑向腐败犯罪的深渊。第二，党委主体责任清单模糊。党委在党风廉政建设中的主体责任是一个完整的责任体系，党委、党委主要负责人和班子分管领导分别承担着不同的责任，对这些责任必须进行科学分解，制定清晰的责任清单。然而，目前在党委主体责任的分解方面，还存在着以下两个方面的主要问题：一是责任分解缺乏针对性。有些党委在制定本地区、本部门、本系统落实主体责任的相关规定时，存在着照搬照抄上级文件等现象，没有很好地联系本系统、本部门的工作实际。因此，在责任分解方面缺乏针对性。二是对领导集体的责任、主要领导的责任和分管领导的责任分解不清。党委在党风廉政建设中的主体责任分为3种情形：党委领导集体的责任、主要领导的责任和分管领导的责任。对什么情况下应该由领导集体承担责任、什么情况下由主要领导承担责任、什么情况下由分管领导承担责任，都必须有明确的责任分解。但在实践中，一些地方党委对这些责任没有进行科学划分，以致在实行责任追究时，由于缺乏科学的依据而无法进行准确的责任追究。第三，党委主体责任考评机制不完善。依据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，对党委履行主体责任情况进行检查考核的主体是上级党委（党组）、纪检监督机关、组织人事部门协同同级党委对党风廉政建设责任制情况进行检查考核。同时，还要建立党员和群众有序参与的社会评价机制。目前，在党委主体责任的考评方面存在的主要问题有以下几个方面：一是在考核主体上，存在着考核主体单一的问题。不少单位在对党委主体责任进行考核时，基本上是以上级党委的考核为主，缺乏依靠群众支持和参与的广泛的社会评价办法，这种考核办法不能形成对党委履行主体责任有效的工作压力。二是在考核内容上，存在着缺乏有针对性的考核指标的问题。考核党委在党风廉政建设方面是否履行了主体责任，关键是要根据主体责任的5项基本要求，结合本地区、本部门、本系统的实际，突出考核的重点环节。如对机关事业单位，应重点考核其选人用人制度是否完善、权力运行和监督是否到位；对一些窗口单位，应重点考核其为群众服务的制度是否完善；在行政执法部门，应重点考核其维护群众利益方面是否有完备的措施。然而，实践中在对党委的主体责任进行考核时，很多考核指标大同小异，缺乏针对性，重点不突出、标准不具体等情况比较明显。三是在考核方式上，存在着重形式、轻内容的问题。一些地方在对党委履行主体责任进行考核时，主要采取的是听汇报、看材料的方式，缺乏对考核对象进行细致深入的分析评判，对常用的民主测评、个别谈话、述职述廉等诸多工作环节采取走过场的形式。这样的考核形式，无法保证评价结果的客观性和有效性。四是在考核结果运用上，没有真正将考核结果与干部的提拔任用、责任追究挂起钩来。现实中，一些部门虽然发生了领导干部腐败案件、出现了损害群众利益等不正之风，但考核结果并没有真正与干部的提拔任用联系起来，这些单位或部门的党委主要领导干部的职务并没有受到任何影响。第四，对履行党委主体责任不力者追究乏力。在实践中对没有履行好主体责任的党委进行责任追究时存在着以下问题：一是责任追究不严肃。上级纪检部门对于落实责任制不力、出了问题的党委领导干部，在进行责任追究时不愿动真格，而是以批评教育为主，尽量大事化小、小事化了。有的问责采取避上就下、避重就轻的办法；有的问责只是泛泛而指，只见事不见人；有的问责采取以追究党委集体责任的方式掩盖对主要领导个人责任的追究；有的问责以约谈训诫的方式代替通报批评处理。这些责任追究的方式很难起到警示的作用。二是责任追究缺乏科学的量化标准。根据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，对党委主体责任进行责任追究的方式包括调整职务、责令辞职、免职、降职等组织处理方式以及警告、严重警告、撤职等党纪处分方式。在什么情况下采取什么样的追究方式，在实际工作中往往难以量化。这就使得执纪部门的自由裁量空间过大，不能保证责任追究的公正性。三是责任追究不能严格区分领导干部个人的责任和党委领导集体的责任。追究党委主体责任，要分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。一些部门在党风廉政建设方面出了问题后，往往只注重追究党委领导干部个人的责任，忽略了对党委领导集体的责任追究，使党委主体责任的落实受到了一定的影响。

2.主要原因。以上党委主体责任落实不到位的问题，形成原因是多方面的，归纳起来主要有以下三个方面。第一，担当不力，不愿抓。一些党委对履行党风廉政建设主体责任缺乏积极的担当精神。按照传统的思维和惯例，认为抓党风廉政建设是纪检监察机关的事情，党委只需支持和配合纪委的工作即可。党委开个会，讲个话，签订个责任书就算完成任务。有的认为，在党风廉政建设中，党委只是领导主体而不是工作主体。有的认为，党风廉政建设是分管领导的事，自己没分管就与自己无关，对本部门的党风廉政建设不管不问。有的认为只要抓好业务工作就行，抓不抓党风廉政建设无关紧要。这些不正确的认识，使得一些地方的党委主要领导干部在履行主体责任时不积极、不主动。第二，落实不力，不会抓。要履责，必须先明责。党委要在党风廉政建设责任制中承担主体责任，要求党委主要领导人首先必须完全准确地理解党委的主体责任都包括哪些内容，有什么具体要求。但是，在调研中我们发现，有些领导对党委应负的主体责任的政治地位是什么并不完全清楚。由于对职责内容没有清醒的认识，导致在抓党风廉政建设时不知从何入手，不能从源头上抓问题，只是停留在一般性的号召和部署上。有的甚至把履行主体责任简单地理解为听取有关部门办理案件情况的汇报，这就容易使党委的主体责任落实成为一纸空谈。第三，追究不力，不敢抓。一些上级纪检部门对下级党委在党风廉政建设中的主体责任进行责任追究时，思想上怕这怕那，存在畏难情绪。有的担心自己秉公执纪，会影响私人关系，多一事不如少一事。特别是在遇到他人的请托说情时，碍于人情关系，更不愿意进行责任追究。有的纪检部门对一些地方和部门出现的不正之风和腐败现象，不敢动真格依规依纪处理，在进行责任追究时往往以批评教育、诫勉谈话、公开检查等形式代替党纪政纪处分，使责任追究失去了惩戒警示的意义。有的纪检部门对一些干部在党风廉政方面出现的问题，睁一只眼闭一只眼，能捂则捂，能盖则盖，致使相关责任追究不能落到实处。

三、推动党风廉政建设党委主体责任落到实处的对策

1.强化党委的责任担当意识。落实党委主体责任的核心就是党委一把手的自觉担当。党委要扛起在党风廉政建设中的主体责任，就必须增强责任担当意识。何为担当？担当就是责任。正如习近平总书记所说，“如果一个地方腐败问题严重，有关责任人装糊涂、当好人，那就不是党和人民需要的好人”。要做党和人民需要的好人，就必须切实履行好党委主体责任，敢抓敢管，敢于担当责任。第一，敢于担当，就是要求党委主要领导干部作为党风廉政建设的领导者、执行者、推动者，在党风廉政建设问题上必须敢于动真格、敢碰硬、不逃避、不推诿。敢于对错误思想、不正之风进行不留情面的批评和斗争，毫不放松抓好干部教育和监管，该提醒时及时提醒、该纠正时及时纠正、该亮剑时及时亮剑，多抓苗头性、倾向性问题。关键时刻猛击一掌，把腐败问题消灭在萌芽状态，防止小问题酿成大案件。根据党委主体责任的根本要求，把好选人用人关是落实党委主体责任的关键环节。在干部选拔工作中，党委主要领导干部必须发扬勇于担当的精神，既要注重选拔想干事、能干事、干成事、不出事的干部，还要敢于整治“慢作为”的干部，淘汰“不作为”的干部，处分“乱作为”的干部。第二，善于担当，就是要求各级党委主要负责人必须从讲政治的高度，充分认识到党内职务不是政治荣誉而是政治责任，积极主动地承担党风廉政建设的主体责任。各级党委（党组）书记作为落实主体责任的第一责任人，必须真抓真管真担当，把抓党建作为第一政绩，时时刻刻地把党风廉政建设工作放在心上、扛在肩上、抓在手上，主动担当党风廉政建设的主体责任。第三，精于担当，就是要求各级党委主要领导干部在落实主体责任中，不仅要有“想抓”的意识，更要有“善抓”的本领。对党委主体责任的责任清单要制定精细、准确，保证责任清单层层落到实处，不留空白。

2.建立党委主体责任清单制度。落实党委主体责任必须要进一步细化主体责任内容，让党委领导班子主要成员搞清楚哪些是党委应负的集体责任、哪些是党委书记要负的第一责任、哪些是分管领导要承担的领导责任。让党委领导班子成员在思想上深刻认识到，党风廉政建设不仅仅是党委“一把手”的事情，党委领导班子的其他成员也都是反腐倡廉工作的“主角”。党委主体责任的责任清单主要包括以下三个方面。第一，党委的集体责任。一是组织领导责任。党委应定期召开党风廉政建设专题会议，制定廉政工作计划和目标要求。二是思想教育责任。党委应积极推进廉政文化建设，筑牢拒腐防变的思想防线。三是对权力监督制约的责任。党委要着力健全本系统、本部门的选人用人机制，加强对干部选拔任用工作的监督，加强对权力运用的制约和监督。四是维护群众利益的责任。党委应及时研究解决群众反映突出的问题，坚决查处和纠正损害群众利益的行为。五是支持和保障纪检监督机关依纪依法查办腐败案件的责任。党委对纪检机关查办党风廉政建设方面的案件要从人力、物力、财力等方面给予大力支持。六是检查落实的责任。党委要加强对党风廉政建设责任制的检查考核工作，结合考核结果进行必要的责任追究。第二，党委书记“第一责任人”的责任。一是亲自领导的责任。党委书记作为党风廉政建设第一责任人要做到“四个亲自”，即重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。二是推动工作落实的责任。党委书记要定期召开党委常委会（党组会议），专题研究党风廉政建设工作，协调解决同级纪委和下级党委在推动党风廉政建设工作中遇到的困难和问题。三是宣传教育责任。党委书记应通过主持中心组学习、主讲廉政党课等形式，加强对班子成员和党员干部的党性党风廉政教育。四是对下级党委的监管责任。党委书记通过巡视、约谈和廉政点评等形式，督促下级党委领导班子履行好主体责任。五是做表率的责任。党委书记应带头接受群众监督、带头公开个人事项，做好廉洁从政的表率。第三，党委（党组）领导班子成员的责任。一是部署和检查责任。党委领导班子成员对自己分管范围内的党风廉政建设工作负主要领导责任，定期研究、部署和检查分管范围内的党风廉政建设工作。二是指导责任。指导分管部门研究制定加强党风廉政建设的具体措施，完善制度建设，加强风险防控。三是教育提醒责任。对分管部门及其负责人的廉洁从政教育，发现苗头性和倾向性的问题要及早提醒、及早纠正，防止小问题演变成大问题。四是监管的责任。分管领导不仅要管好自己，还要管好亲属和身边的工作人员。

3.建立科学的党委主体责任考评制度。考评工作是一切工作的指挥棒和方向标。有什么样的考评标准就会有什么样的工作目标，党委抓党风廉政建设工作也是如此。因此，必须建立科学的党风廉政建设党委主体责任考评制度。第一，科学确定考核内容。在考核内容设计上，根据以上所述的党委集体责任、党委书记第一责任人、分管领导主要责任等责任清单的内容要求，各级党委要结合本系统、本部门的工作实际，制定落实主体责任的具体实施办法。第二，创新考核方式。传统的对党委主体责任考核的办法大多都是采取现场考核的办法，即采取召开述责述廉大会、查阅资料、个别谈话、综合评定、反馈考核情况等步骤进行，这种办法不能对党委履行责任形成强大的压力。为此，需要结合现实情况从以下几个方面进行创新。一是实行本单位自查自评的考核方式。在进行主体责任考核时，应改变过去由上级领导听汇报的考核方式，由上级领导部门提出相关要求，先由本单位主动自查，如果对存在的问题自己该发现却没有发现，则由党委主要领导、分管班子成员及下属单位负责人一起承担责任。这种考核方式的优点，在于给单位领导一个主动发现问题、改正错误、完善制度的机会。二是实行以问题为导向的考核方式。由上级主管部门，围绕问题查责任。纪委可以采取发送问询函、召开专题座谈会、向市民征求意见等形式，广泛征求市民对辖区内的党政机关在严格党纪党规、重大项目保廉、选人用人、工程招投标等重点领域和环节的意见与建议，形成问题汇总表。在考核时，检查组要把这些问题作为重点领域进行考核。这种考核方式的优点是，更容易发现和掌握重点环节和重点领域存在的问题。三是建立党委主体责任专项巡视制度。2014年习近平总书记做出重要指示，要求拓展巡视监督内容，加强对“两责任、一纪律”的专项巡查，即对党风廉政建设主体责任、监督责任落实情况和执行组织纪律情况的检查。根据习近平总书记的部署，在2014年中央巡视组第二轮巡视中，重点对各地党委履行主体责任问题进行了巡视。从巡视反馈的情况看，“落实主体责任不到位”成为被巡视对象存在的“常见病”。今后，对党委主体责任落实情况进行专项巡视将成为一种制度固定下来。第三，适当扩大考核参与主体。除了上级党委作为党风廉政建设责任制工作的考核主体外，为了进一步激发党委领导班子及主要领导履行责任制的动力，还应扩大评价主体，引入社会评价机制，把群众对当地党风廉政建设的评价作为主要参考指标。江西省、四川省从2014年起都引入了社会评价机制，他们聘请第三方机构开展民意调查，通过网络平台收集群众的评价和建议，最后由纪委对年度群众评价结果进行通报，并对年度群众评价总分排名靠后的单位领导进行诫勉谈话。这种办法有力地推动了党风廉政建设责任压力的层层传导，倒逼各地党委切实担负起党风廉政建设主体责任。广州、东莞等地邀请市（区）人大代表、政协委员代表、特邀监察员、政风行风督察员和评议团成员，以及廉洁城市建设人民观察员等参与述责述廉述德（“三述”）活动评议，强化社会监督。以上这些地方扩大党委主体责任评价主体方面所进行的有益探索，值得学习借鉴。

4.建立和完善党委主体责任追究制度。习近平总书记在中纪委十八届三次会议上明确指出：“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。”［3］要激发党委履行主体责任的内在动力，必须加大责任追究的力度。中共中央《关于党风廉政建设责任制的规定》中的第四章“责任追究”一节中，列举了对领导班子、领导干部进行责任追究的7种情形，并对领导班子、领导干部进行从轻、从重处分的几种情形做出了详细的规定。实践中要保障这些规定得到有力地贯彻落实，必须建立和完善以下3个方面的制度。第一，建立严格的“一案双查”责任追究制度。“一案双查”制度，就是严格执行问责机制，对发生重大腐败案件和严重违纪行为的地方或部门，既要追究当事人的责任，也要追究相关党委领导的责任；既追查党委的主体责任，又追查纪委的监督责任。2014年，对湖南衡阳贿选案的处理，就是“一案双查”的典型案例。在这个案件中，既追究了一批受贿者的责任，又追究了贿选案中主要责任人童名谦的责任。虽然没有发现童名谦贪污受贿的行为，但由于在他职责管辖的范围内发生了重大的贿选腐败案件，最后，童名谦以“玩忽职守罪”被判处有期徒刑5年。这是对党委主体责任实行“一案双查”制度的一个标志性案件。根据中纪委的安排和部署，2015年突出对党风廉政建设主体责任的责任追究。2015年上半年，各省都集中问责了一批履职主体责任不力的党委领导集体和领导干部。根据中纪委监察网站公布的消息，福建省上半年对189名党员干部实施“一案双查”，湖北省、湖南省分别问责了340名、252名履行主体责任不力的领导干部，河南省217名党政干部因履行主体责任不力受到处分。第二，建立约谈提醒制度。约谈制度包括一般性约谈、警示性约谈、诫勉性约谈。约谈制度作为一种新的监督方式，已经被各级纪委广泛使用，正在成为发挥监督职能的一项重要方法。这样可以对履行主体责任不力的党委或领导干部进行适时的责任追究，而不是非要等到事情发展到比较严重的程度时才去追究相关责任人，立足于抓早抓小。由上级党委或纪委领导对履行主体责任不力，情节较轻的党委主要领导干部进行必要的诫勉性谈话或警示性约谈，也是一种责任追究的方式。虽然它不是对主要领导干部进行直接的责任追究，但上级领导的约谈能够释放出一种工作压力，起到警示的作用。对履行党委主体责任措施不到位，在党风廉政建设方面有可能出现问题的部门的党委及主要领导干部，通过约谈及时“拉袖子”提醒，从而起到防微杜渐的作用。第三，实行公开通报曝光制度。各级纪委对情节严重、性质恶劣、社会影响大的责任追究典型案件要及时公开通报曝光，向社会传递和释放“有权必有责、失职要问责”的强烈信号。

2015年2月，中央纪委监察部网站首次对履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的典型案件进行了专门通报。2015年以来，各省市的纪检部门也都相继通报了多批履行主体责任不力的典型案件，起到了较好的警示作用。各级纪委应该把这种公开通报曝光形式作为一种制度推广开来。

［1］本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［Z］.北京：人民出版社，2013.36.

［2］［3］中央文献研究室、中国外文局.习近平谈治国理政［Z］.北京：外文出版社，2014.413，395.