党风廉政建设问责制：强化党风廉政建设自信的必由之路

2015-01-30胡洪彬

中共杭州市委党校学报 2015年6期

□ 胡洪彬

□ 胡洪彬

党风廉政建设自信包括了党风廉政建设的道路自信、理论自信和制度自信三个层面。社会转型期，我国党风和腐败问题的频发，很大程度上与部分党政领导干部党风廉政建设自信的缺失不无关联。强化党风廉政建设自信，必须把建构党风廉政建设问责制摆在突出位置上，由此在提升各级党政机构及其成员的廉政自觉、完善党风廉政建设制度和强化党风廉政建设理论传播上形成积极作用。

党风廉政建设道路自信理论自信制度自信问责制

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视党风廉政建设，“既拍苍蝇又打老虎”，在反腐败斗争中取得了前所未有的骄人成绩，不仅有效地巩固了党的执政根基，同时也极大地提升了执政党党风廉政建设模式的社会公信力。党的十八届三中全会明确提出要落实各级党委和纪委在党风廉政建设中的主体和监督责任，并力主建构可行的责任追究机制。中纪委书记王岐山多次强调了推进党风廉政建设问责制建设的重要性，所谓“问责一个，警醒一片。”[1]而在近期中共中央政治局加强反腐倡廉法规制度建设集体学习会议上，习近平总书记更是明确指出：“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。”[2]党风廉政建设问责制的提出，彰显了党中央进一步推进反腐廉政建设的信心和决心，尤其是面对我国社会转型的宏观背景，在利益关系复杂化和社会价值观多元化的冲击下，要推进党风廉政建设实现从治标到治本的转变，就必须积极通过建构常态化的党风廉政建设问责制，进一步强化各级党政领导干部的廉政自信，并以此实现国家廉政水平的持续提升。

一、中国共产党党风廉政建设自信的三个层面

所谓党风廉政建设自信，简言之即各级党政领导干部对党和国家的廉政机制、廉政价值等所持有的积极态度和表现出的坚定信念。对此，党的十八大报告在阐明中国特色社会主义理论的过程中，明确提出了坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信的执政理念，为进一步增强全党和各族人民的力量和信心，夺取中国特色社会主义新胜利提供了重要保障。作为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，中国共产党的党风廉政自信显然内嵌于中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信的体系之下，是作为“三个自信”的重要组成部分而存在的。在推进党风廉政建设的进程中，要坚定和强化党风廉政建设自信，就必须在坚定执政党党风廉政建设的道路自信、理论自信和制度自信三个层面分别做出努力。

1、党风廉政建设的道路自信

道路是决定国家和民族命运的根本前提，中国共产党作为执政党，其选择走何种党风廉政建设道路，不仅直接关乎党风廉政建设的整体效果，而且也是确保中国特色社会主义事业实现顺利发展的重要保证。在推进全面从严治党和全面深化改革的宏观背景下，必须把坚定执政党的党风廉政建设道路自信摆在首位。一方面，坚定执政党党风廉政建设的道路自信必须对我国的党风廉政建设道路的科学内涵有着深刻地认识和把握。当代中国的党风廉政建设道路就是在中国共产党的领导下，在坚持社会主义的基本原则和依法治国基本方略的前提下推进党风廉政建设，其强调的是立足于中国的国情与实际，坚持以人为本，通过建构党委统一领导、纪委组织协调，部门各负其责和群众广泛参与的良好局面为党风廉政建设提供全方位保障。另一方面，坚定党风廉政建设的道路自信也要对执政党推进党风廉政建设道路的战略目标有着清晰把握。中国共产党坚定的党风廉政建设道路坚持以改善党和国家政治生态，实现政治清明、政府清廉和干部清正为系统目标，通过推进反腐败过程中实现“标本兼治”，有效清除各级党政系统内的沉疴积弊，以最终在提升党和国家廉政建设整体水平的过程中，实现党风廉政建设与经济建设、文化建设、社会建设和生态建设等的协同并进和全面发展。

2、党风廉政建设的理论自信

理论是行动的指南，是指导党风廉政建设实现科学发展的重要保障。坚定中国共产党党风廉政建设的理论自信，一要科学把握党风廉政建设理论与马克思主义廉政理论的关系。马克思主义廉政理论作为无产阶级强化廉政建设的行动指南，也是中国共产党推进国家廉政建设的根本指导理念。中国共产党在长期革命和执政生涯中将马克思主义廉政理论同中国实际相结合，实现了马克思主义廉政理论的中国化，因此中国共产党党风廉政建设理论是对马克思主义廉政理论的创新发展，是马克思主义廉政理论与当代中国实际紧密结合的结果。二要科学把握我党党风廉政建设理论与西方资产阶级国家及其政党廉政理论的关系。廉政建设的问题本身带有全球性，不论是社会主义还是资本主义国家及其政党均有所涉及。当代欧美思想界结合其发展实际提出了一系列政党与国家廉政建设理论，对待这些理论既要看到其积极的一面，也要看到其背后隐藏的价值观偏见及其在发展体制上的差异性，唯有树立批判地借鉴态度，才能使其更好地为推进我党的党风廉政建设做出贡献。三要科学把握党风廉政建设理论与党风廉政建设实践的关系。实践是检验真理的唯一标准，中国共产党党风廉政建设理论能否发挥科学的引导作用，最终还要回到实践中加以解答。唯有通过将党风廉政建设理论与反腐实践进行紧密结合，才能推进党风廉政建设理论发展的前瞻性和系统性，从而推进其科学化水平的不断提升。

3、党风廉政建设的制度自信

制度是带有全局性和根本性的因素，诚如邓小平同志所言：“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”[3](P333)执政党要坚定党风廉政建设自信，最终必然落实到对党风廉政建设制度自信的树立和践行上。为此，党的各级领导干部一要看到党风廉政建设制度的适应性。判断一个国家及其政党的制度是否合理，关键要看其是否为推进该国发展带来积极效应。十八大以来，党中央积极推进反腐败斗争，廉政建设则取得了举世瞩目的成效，这充分证明了中国共产党党风廉政制度能够在维护、实现和发展最广大人民的根本利益上发挥积极作用，是契合中国实际的一种制度体系。二要看到党风廉政建设制度的优越性。当代中国的党风廉政建设制度作为执政党领导下的人民实践，是党的领导同人民当家作主的统一，能够最大限度地激发全社会创造活力参与到国家廉政建设实践中，因而能够有效克服西方政党体制下因利益集团相互倾轧和不当干预而导致效率低下的弊病，从而最大限度地发挥出自身的优越性。三要看到党风廉政建设制度的发展性。同党风廉政建设理论一样，党风廉政建设制度也是实践发展的必然结果，坚定党风廉政建设的制度自信，必须看到党风廉政建设和反腐败斗争的深入程度及其对党风廉政建设制度发展的现实要求，应积极立足于中国特色社会主义的整体框架，大胆吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，推进中国共产党党风廉政建设制度的不断走向完善。

二、警惕党风廉政建设责任的不足造成党风廉政建设自信的流失

坚定中国共产党党风廉政建设的道路自信、理论自信和制度自信，既是推进执政党党风廉政建设和反腐败斗争，提升当代中国党风廉政建设整体水平的现实亟需，也是在实践中树立和践行中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信的内在要求。十八大以来，党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，腐败蔓延势头虽得到一定程度的遏制，但目前我国的反腐败形势依然复杂严峻，尤其是在当下社会转型的宏观背景下，面对利益关系复杂化、社会价值观多元化等的影响，极易引发部分党政领导干部在党风廉政建设中主体和监督责任、党风廉政建设理论学习和传播责任以及相关责任制度落实等方面的缺失，并给执政党党风廉政建设的道路自信、理论自信和制度自信的坚定和树立带来现实阻滞。

1、主体和监督责任的乏弱不利于党风廉政建设道路自信的提升

党的十八届中央纪委三次全会明确指出，落实党风廉政建设责任制，各级党委和纪委分别负主体责任和监督责任。党中央之所以高度强调党的机构在党风廉政建设上主体性和监督性，根源在于党是国家的根本领导主体，其能否在党风廉政建设中发挥主导作用直接关乎中国特色社会主义的未来走向和中华民族的伟大复兴。在某种程度上，两个责任能否落实直接构成了党风廉政建设道路自信提升的根本前提。十八大以来党中央的高压反腐和强力反腐，有效推进了各级党政机构“两个责任”的落实，但其中仍然存在一些问题不可忽视。一方面，从主体责任视角看，部分地方党政领导干部的认识水平仍有待提升，尤其是部分基层党政领导干部对落实党风廉政建设责任制的重要性、必要性还缺乏足够认识，缺乏将主体责任与部门业务工作进行紧密结合的具体措施，在党风廉政建设中存在光喊口号而无具体行动的局面，导致主体责任落实大打折扣。另一方面，从监督责任视角看，由于各级纪检监察机构在人、财、物等方面对同级党政机构存在依附性，也导致一些地方纪检监察机构对同级党政机构成员的横向监督还存在一定难度，因“怕得罪人、怕丢选票”而不敢开展实质性的监督，监督质量有待进一步提升。主体责任和监督责任中的问题若得不到有效化解，必将影响执政党党风廉政建设公信力的进一步提升，长此以往对树立和坚定党风廉政建设道路自信是不利的。

2、党风廉政建设理论和文化学习与传播责任的不力不利于党风廉政建设理论自信的提升

诚如有学者指出的，要坚定中国特色社会主义理论自信，就必须着力推进中国特色社会主义理论体系的大众化，使广大干部和群众确立对中国特色社会主义理论的自觉与自信。[4]坚定当代中国党风廉政建设的理论自信，同样也需要不断推进有关党风廉政建设的理论和文化的广泛学习和传播。对此，中共中央、国务院于2010年11月10日颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(中发[2010]19号)，第七条第二款明确提出各级党政领导班子要积极“开展党性党风党纪和廉洁从政教育，组织党员、干部学习党风廉政建设理论和法规制度，加强廉政文化建设。”*参见《关于实行党风廉政建设责任制的规定》但从地方党政机构的执政实践和社会文化发展状况来看，目前的问题在于：其一，在党政机构内部，部分党政领导干部尚缺乏足够的党风廉政理论学习热情，对理论学习缺乏足够重视，自觉学习意识不强，在实践中往往抱着无所谓的态度参加廉政理论学习，缺乏主动性和自觉性。加之一些地方在党风廉政理论学习中，存在着片面强调形式，喜欢做表面文章，学习质量和效果受到制约，导致其整体党风廉政建设理论水平有待提升，党风廉政建设理论知识难以满足党风廉政建设实践的客观需要。其二，在整个社会系统内部，党风廉政建设文化传播责任落实不明，到底谁来传播如何有效传播缺乏具体规范，导致党风廉政建设传播过程缺乏亲和力和感染力。一方面是有关党风廉政题材的文艺作品还较为稀缺，尤其是缺乏对群众富有渗透力的党风廉政文化作品，难以满足党风廉政建设的现实需求。另一方面是有关党风廉政文化的产品市场份额不高，尤其是受市场化的影响，一些影视文化平台为提升收视率，往往热衷于追求社会流行热点，对党风廉政建设文化传播则缺乏足够支撑力度，导致目前我国党风廉政建设文化的传播整体上还“处于社会文化边缘化的地位。”[5]正是这两方面因素的存在，对党风廉政建设理论自信的提升造成了不容忽视的影响。

3、相关责任制度落实不到位不利于党风廉政建设制度自信的提升

执政党的党风廉政建设责任制度具体规定各级党政机构内部各部门及其成员的工作范围、应负责任及相应权力运作规范，其目标是在对党政机构领导班子及其成员进行合理分工的基础上，明确每个部门和岗位的任务和要求，把党政部门的日常事务同领导干部的工作职责紧密对应起来，做到“事事有人管、人人有专责”。在党风廉政建设中，科学建构和严格实施党风廉政建设责任制，既是提升党风廉政建设实效的基本前提，也是通过明确责任对象，并将其与其他相关制度进行紧密挂钩，以发挥制度规范整体性效应的重要保障。因此，党风廉政建设责任制的建构对提升党风廉政建设制度自信是具有积极意义的。目前，我国党风廉政建设责任制度体系主要以中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》为主，这一条例包括了总则、责任内容、考核监督、责任追究和附则在内共计三十二条，虽然大体上满足了党风廉政建设的整体需要，但制度本身还存在欠缺具体化和针对性的缺憾，对相关责任主体的规定较为抽象，约束力有待提升，并在实践中极易形成一些消极后果。一方面是因责任界定不清、不实极易导致党风廉政建设脱离既定的制度框架，为权力干预和运动式治理所左右，导致一些人认为当前我国的党风廉政建设就是在搞运动，是“一阵风”式的“权力反腐，”只要“打虎拍蝇”风头一过就就会结束，治标而不治本。另一方面则会给腐败分子钻制度漏洞留下空间，尤其是在项目申报、审批等环节，因缺乏具体的责任落实条款和监督协同机制，打制度法律“擦边球”的现象依然存在，从而给党风廉政建设的制度自信造成巨大破坏。

三、党风廉政建设问责制：强化中国共产党党风廉政建设自信的必由之路

执政党坚定党风廉政建设道路自信、理论自信和制度自信的重要意义，以及其同党风廉政建设责任建构之间的相关性表明，要彻底摆脱当下我国部分地方党风廉政建设水平难以有效提升的现实状况，并强化各级党政机构和社会各界对党风廉政建设的自信，就必须通过注入新的力量，把强化各级党政机构党风廉政建设责任摆在突出位置上。在这种情况下，党中央适时提出和高度强调了建构党风廉政建设问责制的现实意义，并表示要通过制度建构“强化监督问责力度”，且“问责将成为常态，而且会越来越严。”[6]可谓恰好构成了一剂“强心针”。在某种程度上，党风廉政建设问责制已成为当前强化党风廉政自信的必由之路。

1、党风廉政建设问责制是强化各级党政领导干部党风廉政建设自觉的根本前提

所谓党风廉政建设自觉，顾名思义即各级党政机构领导干部基于为民、务实和廉洁奉公的根本出发点，在党风廉政建设过程中的自我觉醒和自觉行动，包括对党风廉政建设在党的执政和社会发展中的功能和地位的自觉认知，以及对党风廉政建设的内在规律和自身所担负的廉政责任的自觉担当和切实把握等。在党风廉政建设的过程中，各级党政领导干部的自信与自觉紧密相关，二者可谓相辅相成、相互促进，在某种程度上，推进各级党政机构领导干部的党风廉政建设自信，就必须将强化对其的党风廉政建设自觉摆在重要位置上。严格贯彻和落实党风廉政建设责任制中有关责任追究的相关要求，并在此基础上形成常态化的党风廉政建设问责制，是引导各级党政领导干部自觉践行为民务实廉洁的必要前提，能够在强化监督和制约的基础上，推进各级党政领导干部积极转变作风，从而在问责压力的背后形成强烈的廉政动力和自觉性。人有压力方能形成动力，唯有推进党风廉政建设问责制的建构和实施，才能凝聚强大的党风廉政建设合力，从而切实做到以上率下，层层压实、压紧党风廉政建设的主体责任和监督责任，为形成党风廉政建设自信奠定坚实根基。

2、党风廉政建设问责制是对党的优良作风和廉政建设经验和道路的传承创新

强化党风廉政建设是中国共产党一以贯之的根本理念。早在1926年党的幼年时期，中共中央就颁布了专门性反腐条例《关于坚决清洗贪污腐败分子的通告》，1933年党中央又下发了《关于惩治贪污浪费行为》的专门训令，这些党风廉政建设的早期规范对保持党在革命战争中的清正廉洁起到了积极作用。新中国成立后，为促进国家社会经济事业的持续健康发展，党中央更是将党风廉政建设摆在突出位置上，随着党和国家有关反贪污、反浪费以及纪检监察领域一系列相关法规的颁布和实施，为党在执政状态下的党风廉政建设带来积极推进作用。党之所以如此高度重视党风廉政建设，根源在于对自身责任和使命的勇于担当。作为无产阶级的先锋队，中国共产党自成立始就将人民利益摆在自身一切工作的首位，为实现民族独立和人民解放，党必须时刻保持自身的先进性和廉洁性，诚如毛泽东同志所言，我们党的权力是“人民给的”，“我们的责任，就是向人民负责。”[7](P1128)正因为此，党才将党风廉政建设视为自身重要的责任和使命。可见，党的十八大以来对党风廉政建设问责制的强调，体现的正是中国共产党对党风廉政建设的探索和传承，是对党风廉政建设历史经验的进一步创新，本质上是对党风廉政建设道路自信的坚持和发展。

3、党风廉政建设问责制能够推进党风廉政建设制度体系的有效运转

坚定党风廉政建设的制度自信，需要以制度的有效运作为根本前提，正所谓“天下之事，不难于立法而难于法之必行。”[8](P97)在某种程度上，党风廉政建设制度的效率状况是决定党风廉政建设制度权威性的重要根基，尤其是在当前我国社会转型期内，面对新旧体制转轨下的反腐难题，就必须在强化制度完善的同时，确保制度本身能够真正运转起来，使制度真正在党风廉政建设中发挥保驾护航作用。要达到这一目标，党风廉政建设问责制可以构成其中的重要推进力量。一方面，党风廉政建设问责制的建构和实施呼唤多元制度的协同参与。问责制本身是一种含义广泛的制度体系，其不仅是党政机构内部上级对下级的问责，也是建立在法制基础之上的内外监督相结合的制度，其有效开展需要加强制度要素之间的有机衔接，以实现党风廉政建设制度体系的串联效果，达到以点到面，发挥出制度的整体规范效应。另一方面，问责制的建构是清除权力对制度不当干预的有效手段。党风廉政建设问责制直接面向的主体是各级党政机构的领导班子和成员，其逻辑基础是有权必有责，只要在权力范围内出现党风廉政建设问题必须有人为此承担责任，这对权力滥用行为显然是一种抑制，其有助于真正实现“把权力关进制度的笼子里”，从而对党风廉政建设制度体系的有效发挥带来积极作用。

4、党风廉政建设问责制也是实现党风廉政建设理论大众化的重要抓手

要提升党风廉政建设的实效性，实现其与党风廉政建设理论创新同步是必然要求，而要坚持对党风廉政建设的理论自信，则需要进一步推进党风廉政建设理论走向大众化。马克思曾不无深刻地指出：“理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”[9](P9)可见，党风廉政建设理论的创新只有结合实际走向大众化，才能成为全社会的思想导向和行动指南，并转化和形成党风廉政建设的强大动力。要推进党风廉政建设理论的大众化，必须以党风廉政建设问责制为现实抓手。一方面，党风廉政建设问责制的推进能够创设党风廉政建设理论学习的良好氛围。问责制在党风廉政建设领域的建构和实施作为一种新气象，在有效提升党风廉政建设水平的同时也对各级党政领导干部的理论素养提出了新的要求，其要求各级党政干部要紧跟党的理论创新步伐，紧贴自身实际提升在党风廉政建设领域的思想素质和理论水平，为党风廉政建设问责制的实施提供理论基础。另一方面，党风廉政建设问责制的推进也提升了党风廉政建设理论的社会信任水平。十八大以来的中央在党风廉政建设领域的强力问责实践，可谓牵住了党风廉政建设难以深入发展的牛鼻子，使社会各界看到了中央反腐的信心和决心，其有助于社会各界提升对执政党党风廉政建设的信任水平，从而对提升中国共产党党风廉政建设理论自信的自觉性，在此基础上为形成普遍性的党风廉政建设力量带来助推作用。

[1]王岐山.坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报.2015-1-30.

[2]习近平.反腐没有休止符[N].环球时报.2015-6-27 .

[3]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[4]王树荫.坚持中国特色社会主义理论自信[N].中国教育报.2012-11-20.

[5]付振河.当前廉政文化建设应着重解决的几个问题[EB/OL].人民网.2013-10-8http://theory.people.com.cn/n/2013/1008/c40537-23121363.html.

[6]王新民.今后问责将成为常态，而且会越来越严[N].中国纪检监察报,2015-2-06.

[7]毛泽东选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[8]张居正.张文忠公全集[M].上海:商务印书馆,1935.

[9]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995.

(责任编辑：杜洪梅)

浙江省哲学社会科学规划重点项目《习近平主政浙江期间的廉政建设思想研究》(15NDJC026Z)阶段性成果。

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