以权力结构科学化推动反腐败法治化——“反腐败法治化与权力结构科学化研讨会”综述

□ 许天翔



以权力结构科学化推动反腐败法治化
——“反腐败法治化与权力结构科学化研讨会”综述

□ 许天翔

2015年8月8日，由浙江大学中国地方政府创新研究中心主办的“反腐败法治化与权力结构科学化研讨会”在杭州召开。与会专家围绕反腐败法治化与权力结构科学化这一研讨主题，就反腐败法治化基于权力结构科学化、权力结构科学化的本土性、权力集中与权力制约的政治逻辑、地方政府土地经营行为与高廉政风险、法治与权力结构科学化的实现路径等议题展开了深入的研讨，并提出一些启发性的观点。

权力结构 权力制约 反腐败

2015年8月8日，由浙江大学中国地方政府创新研究中心主办的“反腐败法治化与权力结构科学化研讨会”在浙江大学召开。清华大学政治学系景跃进教授、北京大学社会学系张静教授、美国哥伦比亚大学政治学系吕晓波教授、浙江大学经济学系曹正汉教授、中国社会科学院政治学研究所韩旭研究员、浙江大学政府管理系陈国权教授等出席了研讨会。本次会议由陈国权教授主持。

浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授报告了国家社科基金重大项目《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究》的研究进展和成果，与会专家学者围绕反腐败法治化与权力结构科学化这一研讨主题，就反腐败法治化基于权力结构科学化、权力结构科学化的本土性、权力集中与权力制约的政治逻辑、地方政府土地经营行为与高廉政风险、法治与权力结构科学化的实现路径等议题展开了深入的研讨。

一、 反腐败法治化基于权力结构科学化

实现权力结构和运行机制的科学化是反腐败法治化的基础，反腐败法治化必须基于科学的权力结构和运行机制。因此，实现权力结构在效率维度和廉洁维度之间的平衡，并在此基础上实现反腐败法治化是权力结构科学化的主要目标。

陈国权教授首先指出，权力结构主要是指权力之间的稳定关系，而权力运行机制主要是指权力目标实现过程的规则。公有制下地方政府的经营行为、效率优先的发展战略以及法治缺失等因素导致了地方政府采用集权或再集权的政企统合治理的方式推动经济发展，进而造成了权力结构的扭曲，形成了中国的高廉政风险。这造成了某些领域、职位腐败的高发易发，由此产生了系统性腐败。从国家治理体系与治理能力现代化的角度来看，效率、公平、廉洁是国家治理的三大维度。效率维度的实现需要分工，公平维度的实现需要赋权，廉洁维度的实现需要制约监督。实现反腐败法治化的科学权力结构主要由基于效率维度的分工和基于廉洁维度的制约监督的制度设计组成。过于追求效率会导致“能人腐败”，过于追求廉洁也会导致消极的行政不作为。因此，如何实现基于效率的分工和基于廉洁的制约之间的平衡是权力结构科学化的核心问题。

景跃进教授认为中国的权力结构和运行机制具有高自主性、高效率和弱制约监督的特点。在中国政治体制的安排中，人民代表大会是国家权力机关，高于行政机关和司法机关，行政机关和司法机关通过人大选举产生并受人大监督。它不是一个三权并立、相互制衡的体制。这种体制安排具有深厚的历史文化传统，建立在对权力所有者是善的假设上，它将效率赋予权力所有者，而缺乏对权力分权制约的制度安排。在中国推进现代化的进程中，党国体制可以发挥高度的自主性，通过制定宏大、长远的顶层设计，注重发展的效率，克服既得利益的牵制，在决策正确的时候具有巨大的优势。但是“文革”的经验教训和市场经济转型后的腐败蔓延也表明必须加强对权力的制约监督，实现权力结构科学化。

吕晓波教授从“透明国际”的世界反腐败报告和CPI指数存在的问题和不足出发，认为国外的腐败研究已经到了瓶颈阶段。他将西方反腐败的研究成果总结为四个半方面的研究——腐败的定义、成因、结果、规律和政策研究。他认为十八大以来中国共产党重拳反腐的规模之大、涉及面之广、成果之显著是前所未有的。在未来反腐败和廉政建设的过程中，要实现反腐败的去政治化，最终实现反腐败制度化和法治化。制度和法治是反腐败的试金石。在廉政建设中应通过增加市场竞争、减少权力寻租空间、减少国家干预的方式，以及实行政府权力透明化的阳光法案、官员收入财产公开、增强反腐败法律法规的操作性等措施实现权力结构的科学化进而实现反腐败法治化。其中增强反腐败法律法规的操作性作用十分关键，缺乏操作性的法律法规容易导致有法不执行和选择性执法的问题，助长产生腐败的道德风险。

二、权力结构科学化的本土性

中国的权力结构和运行机制具有鲜明的本土化特征，由此形成了不同于西方的政治体制和政治发展道路。制度本身没有好坏之分，只有是否适合各国国情和发展需要的区别。中国的政治体制在克服了众多困难和挑战的情况下，取得了经济发展、民生改善、社会进步和国际地位提升等一系列巨大成就。因此，对中国特色的政治实践进行理论总结，探索权力结构科学化的中国道路，进而形成中国权力结构和政治体制研究的新范式，就成为学界刻不容缓的任务和使命。

景跃进教授从中国崛起对比较政治学中的核心主题——民主化研究所提出的根本性挑战出发，主张实现从体制转型研究向体制版本升级研究范式的转变。景教授认为传统的民主化研究主要关注于体制转型的问题，以实现政治体制转型作为最终目标。它存在两点不足：第一，在民主化理论中一般将中国归类为“威权体制”，“威权体制”对解释中国政治体制来说不是一种很好的描述概念。从中国的历史、文化、政治等角度来说，党国体制才是一个恰当的概念。第二，传统理论认为威权体制无法解决其政权合法性，其崩溃只是个时间问题，最终会向民主体制转型。但比较政治学的理论和现实是联系在一起的，中国没有崩溃、中国模式的成功以及中国的崛起这一系列的现实，不断冲击着西方传统的理论观点，重塑着比较政治学理论。这表明党国体制具有高度的弹性并将不断延续发展，有可能同自由民主体制长期共存、互相竞争达到新的平衡。与此同时，在党国体制的内部有可能实现权力结构的科学化、合理化。从这两个方面看，传统体制转型范式的解释力就存在不足。因此,应当跳出传统体制转型的研究框架，从党国体制版本不断升级的现实出发，转而构建体制版本升级的理论框架，形成新的研究取向。这对原有的体制转型理论，对整个比较政治学提出了根本性的挑战，但同时这并不是否定学科的普遍价值，而是重构学科的普遍价值。

张静教授同样认为对反腐败法治化和权力结构科学化的探索应坚持中国特色的分析范式，努力挖掘本土的实现权力制约和监督的基层实践案例。她认为在中国基层有大量对法治和权力结构科学化的治理实践。这些探索实践取得了很好的治理效果，形成了独特的模式，但这些对法治和权力结构科学化的实践探索并没有得到学术界很好的总结。此外，中国权力结构的形成，转型和科学化有其自身的正当性和发展规律。长期以来，中国学界多以西方化的分析视角和研究框架来看待中国的权力结构问题，并得出习惯性的结论认为中国的权力结构的正当性较弱。因此，中国权力结构正当性较弱在某种程度上是理论论证的失败，而非中国实践的失败。

陈国权教授认为，中国以决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构是不同于西方式的立法、行政、司法权之间三权分立的政治体制。决策、执行与监督权三分的逻辑起点是决策活动、执行活动与监督活动的三事分工。由三事分工进而引导出决策职能、执行职能与监督职能的三职分定。基于责任政府责权一致的原则确立了决策责任、执行责任与监督责任的三责分置，最后才形成了决策权、执行权与监督权的三权分立。中国权力结构和运行机制科学化所遵循的内在逻辑是:三事分工、三职分定、三责分置最后到决策权、执行权、监督权相互制约平衡的权力分立体系。建立决策、执行、监督三权相互制约与平衡的权力结构和运行机制，不仅是中国特色权力结构科学化的必由之路，而且具有普适意义。

韩旭研究员认为近现代意义上的社会科学诸学科都是在欧美诸国率先发展成熟,进而被引进、介绍到广大发展中国家。但西方世界输出的经济社会发展模式在输入国大都以失败告终,越来越多的学者怀疑和批判传统社会科学的欧洲中心论倾向，开始重视和利用本国的传统文化资源,加强对本国问题的研究,倡导实现学术研究“本土化”。在我国,学术研究的“本土化”就是学术研究的“中国化”，就是建构“中国特色”的社会科学研究。从一个方面来说，建构中国特色的学科理论体系从本质上讲就是要求学界能够正确地描述并科学地解释中国的权力结构，揭示中国特色的权力运行规律,预测中国权力结构科学化的前景,进而实现国家治理体系和治理能力现代化。但从另一方面来讲，我们也要防止从一种文化偏见落入另一种文化偏见。在超越西方文化制约的同时,也要超越自身的局限。在实现“本土化”、“中国化”之后,就要复归到重塑普遍性规则的层面上来。为此,学界应加快学科本土化和国际化的进程,并把本土化研究与国际化研究结合起来,获得新的发展和新的繁荣。

三、权力集中与权力制约的政治逻辑

中国国家治理体制既经历过集权化的阶段也实行过分权化，从而呈现出集权—分权交替并存的权力结构模式。集权和分权的制度安排都有其各自的权力目的和政治逻辑。无论是选择集权还是分权都是为了实现权力运行的根本目标。

景跃进教授认为，在中国既有的、长期执政的、集权的政治体制中如何进行权力制约监督是一个根本问题。中国近代的历史遭遇导致了革命政党选择采取集权的方式去挽救民族危亡、抗击侵略进而实现国家整合的模式，由此形成了党国体制。因此，从历史实践上看，集权在中国是一个正面价值，它具有正面的作用。从理论上看，马克思主义建立在对三权分立学说的扬弃之上，集权是整合人民意志的集权，对人民权力的制衡是荒谬的。然而人们对集权的正面看法并非一成不变。“文革”所暴露的集权危害以及市场经济转型所带来的大规模腐败问题对集权的正面价值形成了巨大的冲击。如何解决中国的集权—分权问题在理论和实践上都是全新的。无论是西方的自由主义、马克思主义还是中国自身革命的实践都没有提供答案。

曹正汉教授对景跃进教授提出的集权曾作为正面价值的看法表示肯定。曹教授指出，政府和企业虽是两个完全不同的领域，但两者都面临外界的竞争压力，都属于科层的组织结构，聚焦于效率的提升。事实上，企业组织的集权程度并不低于政府。现代企业内部通常是相当集权的，其权力往往集中在少数企业家手中。因为企业面临激烈的市场竞争，要在激烈的市场竞争中脱颖而出，最根本在于提高效率，获取盈利。因此企业必须集中权力，以快速、正确的决策，坚决、高效的执行来组织生产，而不是采用分权制约的方式去消解效率。一个企业只要能实现效率、盈利以及在市场竞争中胜出等目标，企业家信奉什么样的思想是无关紧要的。但政府与企业不同，政府掌握的是公共权力，必须防止公共权力对个人权利的侵犯，因此需要法治与分权制衡。企业面临市场竞争，国家也面临国际竞争的压力，中国历史上面临巨大的内忧外患，采取了集权的政治体制。但当前国内外环境出现了一系列巨大的变化，中国崛起成为世界性的大国，市场经济的发展也呼唤着法治和政治体制转型，在对权力结构科学化的探索中，未来还有很长一段路要走。此外，曹正汉教授还从经济学角度出发，指出权力分工与权力的制约监督两者并不能直接划等号。他认为，在经济学中分工在某种程度上就是为了合作，为了更好的合作或更高水平的合作。分工本身有一定制约的因素但没有包含绝对制约的含义。在这个意义上，权力分工可能是权力实现更高效、更合理运行的手段，而非实现权力制约监督和权力结构平衡的手段。

权力结构中的分权还必须与法治相结合。法治缺失下的权力分割只会造成不同权力之间的矛盾与冲突，既造成效率维度的损失，又无法提高廉洁维度的水准。

针对这一重大问题，韩旭研究员认为权力的分权制约还必须警惕形成“部门主义”的风险。部门主义是长期困扰我国政府管理体制的问题之一，它形成于计划经济体制时期。部门主义容易产生行业垄断、政出多门以及多头执法等问题，形成部门组织、职能上的膨胀，如不加以改革会致使部门利益、集团利益扩张并最终凌驾于公共利益之上的危险局面。因此必须警惕分权所带来部门主义的风险。对此，法治是规范权力结构和运行机制、克服部门主义的根本方法。克服部门主义的弊端要深化政府职能转变、改革传统的行业管理模式、建立公共财政体制、完善监督体系等等，但最根本的就是要建立法治政府。法治政府能够使政府各部门之间的职能和权限比较明确，解决我国政府中长期存在的部门主义。部门主义只有随着法治政府建设的不断推进，才能逐步解决。这就意味着在分权之外还应该设立法治政府的建设目标，否则单纯的分权容易形成权力的矛盾和冲突，造成效率的损失，阻碍改革目标的实现。消除权力分工的副产品——部门主义是法治政府建设的一个基本目标,这也有助于实现权力结构科学化和政府廉洁化，提高党的执政能力与合法性，实现依法治国的目标。

四、 地方政府土地经营行为与高廉政风险

吕晓波教授以自身研究成果为例，认为国家政治问题很大程度上是财政问题。他以自己对二十世纪中国地方政府的财政问题研究为例，说明了政府财政收入和经营行为的变迁过程。具体而言，东部地区的财政收入主要依靠雄厚的工商业基础促进经济发展所带来的税收；西部地区由于缺乏基础加之战略地位重要主要依靠中央政府的高转移支付；中部地区既没有东部地区经济发达又缺乏西部地区的高转移支付，只能通过对农业、农民、农村地区的税费征收所获得的资金来推动地区发展。吕教授认为中部地区特别是农业大省的税费征收最具典型性。中部省份对三农的税费征收一方面造成了农民的沉重负担，另一方面由于征收的掠夺性和随意性，极容易造成普遍性的腐败和社会不稳定，导致群体性事件的发生。近年来，随着房地产市场的发展和农业税的取消，地方政府财政来源发生了很大的变化。地方政府通过经营土地产生了高额的土地出让金，由此所形成的“土地财政”是近十年来地方政府的财政来源。政府通过垄断土地市场所产生的土地财政收入有力地支持了新农村、新型城镇化建设和扶贫开发建设，有效地减轻了农民的税收负担。但随着中国经济的减速,许多地区的土地卖不出去了，土地出让资金链的断裂可能引发地方债问题。因此，土地以及垄断行业的经营实际上就是中国地方政府的租金来源。只要有不断的租金来源，威权体制的权力结构就有可能继续维持下去。目前租金来源的稳定性和持续性方面出现了一定的风险。从另一个方面来说，随着中国经济社会的发展、中产阶级逐步壮大并提出自身的诉求，未来权力结构面临中产阶级的压力会越来越大，形成对治理能力的挑战。

曹正汉教授认为中国地方政府的行为具有抓经济发展主动权的特征。所谓抓经济发展主动权就是指地方政府既要有效地促进地区的经济增长,又能不放弃对地区经济的领导权和控制权。地方政府为了紧紧“抓住经济发展的主动权”，在上世纪九十年代为应对中央政府的市场化改革采取了战略转型的举措——即地方政府由经营辖区企业转向经营辖区土地。其控制地区经济的方式也转向“抓住土地开发权”，通过垄断控制和经营辖区土地的方式推动经济增长和财政增收。由此形成了地方政府辖区统一经营与私人企业分散经营相结合的独特的“双层经营体制”。因此，地方政府之间的竞争和经济增长并不必然会产生自由市场和服务型政府，以经营土地为手段推动经济增长并抓经济发展主动权的模式有可能维持甚至加强旧有的权力结构，阻碍经济社会的转型。

陈国权教授强调了中国土地公有制加上以经济建设为中心，效率优先、兼顾公平的发展战略在地方政府经营行为中异化为单纯追求效率优先的发展战略。由此导致了第三区域“政企统合”治理模式和高度集权、再集权的权力结构。地方政府在效率优先战略下垄断了土地资源，形成了土地经营行为，土地公有事实上异化为土地地方政府所有。尤其是地方政府对由开发区、新城、新区等区域所组成的第三区域采取了不同于城市或农村治理体制的政企统合模式。其核心特征是政府的再集权化，具体表现为政企统合。这种制度安排所形成的高度集权的政企统合模式与改革开放以来市场化改革、政企分开和分权化的发展目标相悖。尽管这种再集权具有优化决策、保障资金持续投入、克服集体行动困境等优势，但也存在着导致权力集中、权力私用滥用、腐败多发、政府债务加剧等诸多问题和风险。由此形成的高廉政风险导致以土地、基建为代表的职能部门腐败高发、易发，造成了系统性腐败。

五、法治与权力结构科学化的实现路径

探索建立基于法治的科学权力结构和运行机制是学界的永恒目标。对政治秩序和权力结构的理论分析一般可以分为理性建构说和自发秩序说两大类。理性建构说主张人能够运用自身的理性，设计建构出科学的政治秩序和权力结构。而自发秩序说认为人的理性是有限的，反对从整体上建构政治秩序与权力结构，主张政治秩序和权力结构应从底层的不断实践中自发扩展形成。在本次研讨会上，与会专家从两个角度探讨了实现权力结构科学化的不同路径。

景跃进教授从权力结构科学化的顶层设计角度论述了这个问题。他将中国的政治体制分成三个层次：第一，坚持党的领导。坚持政治一元性，在领导权问题上不允许分权。第二，在中央——地方层面，可以实行中央地方间分权。尤其是特别行政区在某种意义上已经突破了传统的单一制，具有了联邦制的色彩。第三，在国家与社会、政府与市场的关系上，可以分权，但具有鲜明的中国特色。例如既实行市场经济又控制国有企业等等。这使得中国的分权完全不同于西方的分权与制约。西方古典意义上的权力制约在起源上是一个政体问题。所谓权力的制约、权力结构问题，都是一个维度，横向、最顶端的政体问题。同时西方十分注重阶级分权，由此形成了三权分立的政体安排。而中国实现权力结构科学化的两难困境在于：一方面，一元化的政治权力不能分权；另一方面，权力又需要制约监督，实现权力结构科学化。景教授认为应将两者区分开来，在坚持一元性政治权力集中的前提下，对政治体制的第二、第三层次实现分权与制约。具体实现路径为：第一、要通过制定政府权力清单等方式，明确政府权力的边界。第二，要让权力在阳光下运行，增强权力行使的程序化和透明化。第三，权力结构内部要形成制约监督机制。在这方面，首先是按照决策、执行、监督权三权分立的原则接受权力制约的观念。其次是采用“统领全局+协调各方”的治理模式。统领全局即意味着党发挥领导核心的作用。协调各方就意味着不同政府权力间有分工合作和制约机制。最后，党和政府坚持依法执政、依法行政可能是现行体制下最大的法律制约。

张静教授从社会学的经验现象出发，以两个经典的基层实践案例探讨了如何实现权力结构科学化的问题。第一个是广东增城下围村从一个二十多年的上访村到设立村议事会实现了良好治理转型的案例。下围村主要由一个大姓下两个相互对立的堂所构成。由于村里的重大资产和财富分配问题，只要一方当上村支书或主任，另一方就会选择集体上访，两个堂之间一直矛盾冲突不断，处于严重对立。2014年下围村重组了村议事会，由每十户选出一个代表，共69个代表组成了新的村议事会。所有重大决策都交由村议事会决定，将村支书或主任转变为村议事会的执行者，并制定各种议事规则，通过现代通讯工具如微信等方式将村议事会的议事、讨论和决策活动公开化、透明化。通过这样的转变，村民间的不信任感和冲突对立迅速减少，实现了村两委和村民之间从双输到双赢的转变。张静教授认为其成功的关键就在于实现了将决策权从少数人控制的村两委向村民代表所组成的村议事会转移，使村议事会成为了决策机关，村委变成了执行机关并受决策机关的制约和监督，实现了权力行使的程序化和透明化。另外一个案例，涉及关于中国农村普遍处于民主选举不健全的环境下为何也能够提供非常好的公共产品和服务的问题。研究发现，那些公共产品和服务提供较好的村会有一种非正式网络在发挥作用，通常会扩展和包容到全村的村民，通过道德激励的方式，促使村干部努力提供好的公共产品和服务。

这两个案例都通过基层自发实践的方式解决了权力结构科学化和权力制衡的问题。因此，张静教授主张从实践中寻找解决问题的方案，并认为分权制约是控制资源的关系问题，而不仅仅是立法、文件的规定。从底层实践来看，权力结构的变化往往是治理危机倒逼的改革，而不是主动放权的结果。法治会产生于掌握政府所必须依赖的重大资源并同政府权威相对的领域。因此，资源、力量和控制的分化达到一定的水平，相互的制约和制衡才会发生。所以治理危机、资源分布的变化、力量对比关系的发展，会导致权力制约监督关系的生成。

本次反腐败法治化与权力结构科学化研讨会是国家社科基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”项目组召开的一次重要的学术会议，为项目的进一步研究提供了多学科的视角和丰富的启迪。

(责任编辑：黄俊尧)

国家社会科学基金资助重大项目《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究》(14ZDA016)的阶段性成果。

D630.9

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1243(2015)06-0037-05

作者：许天翔，浙江大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向：反腐败法治化、地方政府创新等。邮编：310058