坚持依法治国与维护法律权威：理念共融、目标共生与路径共通

彭　澎

(中共湖南省委党校，湖南长沙　410006)

坚持依法治国与维护法律权威：理念共融、目标共生与路径共通

彭澎

(中共湖南省委党校，湖南长沙410006)

[关键词]依法治国；法律权威

[摘要]全面推进依法治国是近段时间以来我国法治建设的主题词和关键字，它是社会主义国家的一种基本治国方式，成为社会主义国家政治文明的基本标志。全面推进依法治国首先必须树立和维护法律的权威，法治秩序的构建和法治精神的形成都依赖于法律权威的生成。坚持依法治国必须维护法律权威，维护法律权威就必须坚持依法治国，两者之间从政治维度和法治视角进行分析具有共融的理念、共生的目标与共通的路径。维护法律权威与坚持依法治国在全面推进依法治国的道路上相伴共生、互为基础，成为新时期我国法治建设的关键和核心。

法律能否至上是法治能否发挥作用的关键和命脉。全面推进依法治国首先必须树立和维护法律的权威，法治秩序的构建和法治精神的形成都依赖于法律权威的生成。坚持依法治国必须维护法律权威，维护法律权威就必须坚持依法治国，两者之间从政治维度和法治视角进行分析具有共融的理念、共生的目标与共通的路径。习近平同志在2013年2月23日主持中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出：“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。”2013年11月12日党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“维护宪法法律权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”当前全面推进依法治国，最主要、最根本、最基础的，就是要在全社会树立法律权威，这是坚持依法治国最重要和最迫切的课题与使命。

一、全面推进依法治国的核心理念：实现科学立法——确立法律权威的前提基础

科学立法是全面推进依法治国的前提，目的在于合理配置立法权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。没有科学的立法理念和技术方法，法律将很难适应国家经济社会发展和法治建设的需要。

过去很长一段时间内，由于对法治的认识有误解，我们的法治建设走过一段弯路，即简单地追求法律的全面，而有些忽视法律的质量；片面地追求立法的速度，而有些忽视立法的质量。立法工作中存在一些问题和不足，对法律权威的确立产生了很大影响，集中表现在：第一，立法观念不正确，影响法律权威。习近平同志在十八届二中全会上指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”当前立法工作中，立法滞后性还以各种形式存在着，立法不能紧跟国家经济社会发展的现实需要。第二，立法体系不完善，影响法律权威。存在立法空白的地方，尽管以宪法为核心和基础的中国特色社会主义法律体系于2011年就已初步形成，国家的政治、经济和社会等主要方面已基本上做到了有法可依，但与改革开放和市场经济发展的要求相比，我国的法律体系还不十分健全。第三，立法质量不高，影响法律权威。立法质量有待于进一步提高，如法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，有些法律、法规的条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些自由裁量权设置的幅度过大，而公民权利受到侵害后的法律救济条款不全面。第四，立法体制不健全，影响法律权威。立法主体的多样化和法律、法规类型的多样化，“法出多门”导致立法权的分散及混乱，甚至存在由于立法权限划分不明晰而导致法律冲突和立法主体的利益倾向影响法律的公正性等现象。第五，立法稳定性不强，影响法律权威。立法稳定性不足不仅会损害法律的权威，还直接妨碍立法目的的实现。我国的立法中修改法律有些频繁，一部法律颁布不到五年甚至更短，就着手进行修改，固然法律要与社会的发展和时代的进步相适应，但过分强调法律的时代性反而会损害法律的稳定性和持久性，进而影响法律的权威性；况且频繁地修改某部法律，也反映出制定该法律时的不成熟和欠科学。第六，立法科学化程度不高，影响法律权威。目前，我国在立法过程中，很多非专业人士担当着立法的重任，他们在行政管理和领导才能方面可能有丰富的经验和艺术，但对从事立法这一专业素质要求很高的工作是很难胜任的。

法治不是简单的“有法之治”，更重要的是要“良法之治”。只注重考虑制定法律的数量和速度，不认真考虑法律本身的质量和水平，这样产生的所谓法治给社会带来的负面影响和给人们带来的灾难往往比没有法治更大。因为“法律不是越多越好，如果立法数量急剧增加，调控范围无所不涉，法治就可能走向它的反面，演变成法律的统治，法律也势必会泛滥成灾，其结果只会适得其反。”[3]加强和改善立法工作，增强立法的科学性，才能从源头上确立法律的权威。第一，明确立法观念，确立法律权威。树立科学正确的立法观念，减少法律特别是法规制定中的利益倾向，制定出的法律要真正以人民利益为本。霍布斯曾说：“良法就是为人民利益所需而又清晰明确的法律”。习近平同志指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”每一部法律的制定，能不能获得应有的法律权威，关键是看能不能得到人民群众的积极参与、高度关注和衷心拥护，根本在于这部法律能不能反映广大群众的愿望和要求。因此，维护最广大人民的根本权益，是立法工作永恒的课题，也是我们民主立法、科学立法最根本的价值体现和追求。第二，完善立法体制，确立法律权威。当前要简化现有立法层次，减少立法主体的总量，明确各级立法主体的权限。党的十八届四中全会强调：“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。”第三，突出立法重点，确立法律权威。古人云：“法令行则国治，法令弛则国乱。”“明法者强，慢法者弱。”习近平总书记在2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调：“要加强和改进立法工作，确保国家发展、重大改革于法有据。”在全面深化改革的今天，法律应当更好地发挥它的引领、推动和保障作用，推进各项改革全面深化地进行下去，要通过法律来维护和巩固改革的成果，因此，法律应当具有较强的稳定性，这样才能树立起权威。法律不能朝令夕改或者频繁修改，立法中加强法律制定前的研究、调研和论证，以减少法律制定的盲目性和不成熟性，减少法律修改的频率，维护法律的权威将是未来立法中我们立法者们应当重视的。第四，改善立法程序，确立法律权威。立法起草是立法工作中最基础、最重要的一环，从世界立法史的经验来看，民主立法是各国立法工作的核心理念。实现立法的科学化和民主化，可以克服影响立法活动的部门利益、地方利益、集团利益，尽可能防止由于立法行为而加剧现实体制中存在的利益倾向现象，以期最大限度地实现立法的整体社会效益。党的十八届四中全会提出：“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。

二、全面推进依法治国的根本目标：保障法律实施——维护法律权威的关键环节

“一分立法，九分实施”。法律的生命力在于实施，如果没有遵守执行，再好的法律也是一纸空文。如果说，中国特色社会主义法律体系形成之前，法治面临的主要矛盾是“无法可依”的问题，那么在中国特色社会主义法律体系形成之后，法律的实施就成为依法治国的主要问题。2014年1月7日习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话明确指出：“中国特色社会主义法律体系形成后，工作重点是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。”习近平总书记一系列重要讲话与指示，尤其是关于法律实施问题的重要阐释，揭示了全面推进依法治国伟大战略的基本任务、实践重心和实现步骤，也阐明了确立和突出法治权威的历史重任和建构路径。

法律实施是全面推进依法治国的重点和关键，法律权威的根本在于法律能够得到全面正确的实施。我国法律实施的情况虽有很大进步，但仍存在不尽如人意之处，损害法律权威的行为和情形时有出现，这是我国全面推进依法治国进程中遇到的最突出的问题之一，是导致我国法律缺乏权威性的重要因素，集中表现在：第一，有法不依、执法不严、违法不究的问题比较严重，影响法律权威。在现实生活中，一些置法律于不顾或凌驾于法律之上的现象还存在，特别在一些地方、领域、单位和部门比较突出。这些现象和问题，直接影响了社会公平正义，引发了一些社会矛盾，损害了法律的权威。第二，法律实施标准不统一，影响法律权威。法律实施不够具体、不够明确，不仅增加法律实施难度，影响法律实施质量，有损法治统一，影响法律实施的正确性、有效性，而且直接导致社会舆论、公众评价不一，影响法律公信力提升，损害了法律的权威性。特别是在司法适用中，由于司法机关适用法律的有些标准和尺度不统一、较笼统，不同的司法机关、司法人员，对同一案情形成不同的认定，同一法律产生不同的理解，加之考虑社会效果、维稳因素和自由裁量等原因，造成“同案不同判”、“同法不同执”，损害了法律的权威。第三，违法行政现象突出，影响法律权威。违法行政比较典型的情形有非平等执法、钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、非法性执法、滞后性执法、随意性执法等等。尤其是在基层，违法行政的问题还比较突出，对法律权威带来极大的负面影响。第四，司法不公问题仍然存在，冤假错案时有出现，影响法律权威。有些司法机关由于腐败等因素的影响，在司法办案过程中，扭曲事实，歪曲事理，扭曲是非，混淆正义与邪恶，出现严重的不公正审判或者冤假错案，对法律权威和司法公信造成严重损害。

全面推进依法治国，既要坚持科学立法，更要注重法律实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律实施是全面推进依法治国的具体落实，直接关系人民群众的切身利益，也直接关系到法律的公信力和权威。加强和改善法律实施工作，增强法律实施的严肃性，才能从根本上确立法律的权威。第一，健全和完善社会主义行政体制，提高政府行政管理的水平和行政执法的质量，夯实法律权威。第二，加强和优化社会主义司法制度建设，确保司法公正，夯实法律权威。法律的实施，离不开司法制度保障。加强司法制度建设，对于保障法律的实施具有关键作用。突出法律权威，归根结底还要靠司法制度来保障，让法律得到正确全面的实施运行。第三，完善人权司法保障制度。一系列司法制度改革，向法治陋习大胆开刀，步伐之大，令人振奋。体现了新一届党中央“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”的紧迫感和责任感，也充分彰显了党中央维护社会公平正义、确立法律权威、推进法治中国建设的坚定决心。第四，加强社会主义法治工作队伍建设，提高法律的实施能力，夯实法律权威。法律能否真正在社会生活中发挥作用，取决于法治工作者的法律实施效果。习近平同志在2013年2月23日主持中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”

三、全面推进依法治国的基本路径：实现全民守法——塑造法律权威的核心重点

徒法不足以自行，法律能否真正有效实施、突出其权威，取决于民众认知度和社会环境。法国思想家卢梭曾说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。法治的权威在于公民发自内心的拥护，法律的权威源于公民对之真诚的信仰。法治不是一种政治家们突如其来的理性设计，而是全体民众实际参与并接受规制的实践活动。法律只有成为普通民众认可的社会规范，民众才会确立和认可它的权威。全面推进依法治国只有成为全体民众的共同发展战略，法治的权威才能获得广大民众的普遍认同。法律是民众的法律，而不是政治家们的施政依据。法治是民众的法治，而不是统治者们的管理平台。习近平同志曾经指出：“强调坚持人民主体地位，保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，保障公民人身权、财产权等各项权利不受侵犯，维护最广大人民根本利益。”同时还强调要“加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，维护社会公平正义，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。”这些关于全面推进依法治国的重要部署和要求，体现了党中央对发挥人民在全面推进依法治国中的主体作用的更加重视，对构建全民信仰法律、遵守法律的法治环境的更加重视。

全民守法是全面推进依法治国的基础。法律不能只写在纸上，而是要存于民众的心里。只有人人心中有法、人人时时思法，法治才能在社会内部成为一股强大的规范力量。法治不仅仅是民众对法律制度的一种遵守和坚持，更是民众对法律精神的一种信仰和敬畏，法律权威由此而来。自提出依法治国基本方略以来，全民守法的法治环境得到极大改善，但当前由于各方面原因，还存在不少影响法律权威的因素，集中体现在：第一，法律传统不多，影响法律权威。邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”由于中国的传统文化中缺乏民主、法治的思想，中国人的传统思想中缺少权利、法治的概念，再加上中国近代发展过程中没有法治启蒙的孕育、分娩过程，民众心目中没有树立起法治的丰碑，而中国的传统社会又缺乏培养法治文化的环境和土壤。国人长期以来重礼轻法，法治意识相对薄弱，当前各种违法犯罪案件、各类不信法不守法行为在一定范围内和一定程度上仍然存在。近代法学家沈家本说：“法立而不守，辄曰法之不足，此固古今之大病也。”第二，法律信仰不强，影响法律权威。有些民众不信仰法律，有些民众不相信法律，最终他们不遵守法律。有些民众规则意识不强，不遵守制度和规则，甚至暴力抗法；有些信访不信法，出现问题不寻求法律救济途径，而选择其他方式，甚至不惜采用极端和暴力的手段。这些都是民众法律信仰不强的表现，直接影响到法律权威在全社会的确立。第三，法律素养不够，影响法律权威。改革开放以来，一些违背法治精神的现象和问题大量存在，诸如违法违规经营的花样繁多、层出不穷；假冒伪劣坑害消费者、危害民众；不遵守公共秩序、不遵守社会公德等等。

国无法不治，民无法不立。全民守法不仅是一种美德，更是一种行为规范，是一种法律权威导引下的生活方式。全体民众对法律的遵守不仅需要根据中国实际进行一些体制机制的重新设计，还需要结合中国实际情况进行一些制度环境的创造，才能真正塑造法律权威。第一，发挥民众在法治建设中的主体作用，塑造法律权威。法律的权威只有在得到承认和遵从时才能显现出来，法律只有“活”在民众的心里，民众才会承认和拥护它的权威，才能成为有权威的法律，法律才能成为政治民主、社会稳定、国家发展、民族兴旺的不竭的动力和源泉。第二，发挥法治在保障最广大人民根本利益中的根本作用，塑造法律权威。进入新时期，中国共产党更加重视以法治方式维护最广大人民根本利益，党领导人民全面推进依法治国的现实目的就是要维护好我国当前改革开放和社会主义现代化建设的大好局面，其根本目的就是要最大化地保障好广大人民群众的根本利益和发展未来。因此，在党的领导下，保障民权成为法治的核心问题，发展民生则是法治的关键内容。第三，营造法治建设的环境氛围，塑造法律权威。守法是全民的责任，也是全民的福祉。全民守法是对人民主体地位的尊重，也是实现公民权利的保障。党的十八届四中全会提出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”第四，法治与德治并举，塑造法律权威。法治作为治国理政的制度是必要的，但仅有法律也是不行的。法律权威在实际生活中发挥作用，需要民众从道德层面对其忠诚信守。习近平同志在2012年12月4日首都各界隆重纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。我们要坚持把依法治国和以德治国结合起来，高度重视道德对公民行为的规范作用，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致。”法律规范是他律，道德教化是自律，他律通过自律来发挥作用，自律是对他律的一种权威认同，二者结合才能发挥法律权威的最佳效果。第五，弘扬法治精神，塑造法律权威。马克思曾经说过：“法典是人民自由的圣经”，只有守法才能获得自由。习近平同志强调：“要以法治凝聚共识，树立全社会对法治的信仰，培育法治文化，弘扬法治精神，对于加快建设社会主义法治国家意义重大、影响深远。”党的十八届四中全会提出：“推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”。弘扬法治精神，就是要通过各种形式，向全社会宣扬法治理念，通过法治教育和法治宣传，在全社会构建一种敢于与一切违法行为作斗争的法治正能量，坚决清除损害法治的错误言论和不良思想，旗帜鲜明、理直气壮的维护法律权威，坚持正确的法治建设的主流意识和舆论导向，杜绝对法律的曲解、恶意炒作、发泄不满，在全社会树立维护法律权威的法治精神，努力让每一个老百姓做到“信任立法、配合执法、倚赖司法、努力护法”。第六，构筑完善的社会法治体系，增强法治建设的社会活力，塑造法律权威。全面推进依法治国不仅要构建一个完善的国家法治体制，而且也要建设一个健全的社会法治体系，发挥各方面的法治能动性，促进经济发展与社会和谐的法治环境逐步形成。社会中蕴含着许多法治资源，民间中保存着许多法治力量，充分挖掘这些法治资源，发挥它的积极作用，能够为全面推进依法治国做出许多积极贡献。党的十八届四中全会提出：“推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”

四、结 语

法治是当今世界各国政治现代化发展的滚滚潮流和历史趋势，已经成为社会主义国家的一种基本治国方式，成为社会主义国家政治文明的基本标志。维护法律权威是全面推进依法治国最重要的核心任务，是全面推进依法治国的根本主旨，是全面推进依法治国的关键要义。不管是从政治维度，还是从法治视角去深刻理解和认真领会全面推进依法治国的重要内容，都必须坚持几点重要的价值共识，即要让法律在治国理政中发挥主体作用，就必须要确立和突出法律的权威，而要确立和维护法律的权威又必须坚持依法治国的方略不动摇，两者紧密结合、高度统一，具有共融的理念、共生的目标与共通的路径。

〔参考文献〕

[1] [古希腊]亚里士多德. 政治学[M]. 北京：商务印书馆，1965.199.

[2] 杨解君. 走向法治的缺失言说——法理、行政法的思考[M]. 北京：法律出版社，2001.44.

(责任编辑：白林)

[中图分类号]D920.1

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2015)04-0091-05

[作者简介]彭澎(1981-)，男，湖南湘阴人，中共湖南省委党校法学教研部副教授，法学博士，研究方向：法治与经济社会发展。

[收稿日期]2015-10-15