论德国财政监督的演变及启示

田程

(中央财经大学法学院，北京100086)

论德国财政监督的演变及启示

田程

(中央财经大学法学院，北京100086)

公共财政的建设依赖于财政监督制度的有效建构，财政监督又是一个庞大的系统工程。基于同一时期不同国家以及同一国家不同阶段的研究和发掘，总结经验，反思教训，是促进我国财政监督制度建设的有效途径。

财政;财政监督;监督权;独立性

随着历史的前进，财政监督制度在不同社会经济制度的国家、同一制度的不同国家以及同一国家不同的发展阶段不断演变完善，形成了别具特色的财政监督制度。本文通过对德国财政监督制度演变的考察，发掘有益经验，为我国财政监督建设提供参考标准。

一、德国财政监督制度的演变

纵观德国史，控制不受约束的国王的财政权，在家计财政向公共财政转变的进程中，努力将财政收支纳入正当的、合理的法治轨道并处于监督之下，是德国宪政制度和财政制度的发展史。

(一)第一阶段:封建时期德国财政监督制度

公元843年，查理曼大帝的三个子孙签订了《凡尔登条约》，将查理曼帝国一分为三，其中位于查理曼帝国西部的西法兰克是法国历史的开端，位于查理曼帝国东部的东法兰克是德意志的开始。公元870年，东、西法兰克王国签订《黑尔森条约》，框定了二者之间的边界，基本奠定了当今德国的疆域。公元919年，萨克森公爵即位，于公元920年将东法兰克改名为德意志王国，因而史家通常将919年作为德意志历史的开端。王权与教权的矛盾逐步加深，德意志王国的封建领主也利用王权与教权的矛盾增强自己的权力，使德意志成为一个分裂的王国。早期德意志土地上的各诸侯很少依赖商品经济发展所带来的税收，仍然固守于领土内的王权。但随着德意志商品经济和商业城市的高度发达，各个诸侯王室越发依赖商品税。在13、14和15世纪，德意志是欧洲“最杰出”的市民国家。它既不像法国，也不像意大利，而是自由城市的国家。缴纳了大量税款的资产阶级，迫切希望改变税款被王室无端征收和任意挥霍的现实以及将税款的使用纳入常态的监督视野之下，希望国家能够利用税款促进经济的进一步发展。为了促进经济发展，减少城邦过多带来的税负压力，很多商业城市组成财政同盟，如莱茵同盟、士瓦本同盟以及汉萨同盟，他们通过协议放弃城市间层层加税的弊端，统一征收同盟关税。但城市联盟受到诸侯的反对，由此国王和新兴资产阶级联合起来对抗割据诸侯。虽然后来各个城市同盟在与诸侯战争中解散，但也使得资产阶级认识到，必须以强有力的统一政权来克服分散化的市场弊端和抗争非市场因素对商品经济的干扰。在商品经济高度发达的诸侯国如普鲁士，新兴资产阶级要求统一的愿望更加强烈，要求成立强有力的中央政府和统一核心政权的呼声此起彼伏。在普鲁士内部，为了完成统一的需要，开始了一系列的国内改革，其中财政监督制度改革是最为重要的内容。在18世纪德意志王国中较大的普鲁士国王腓特烈﹒威廉一世，在新兴资产阶级的大力帮助下，为了维护国家权益，遏制王室奢侈浪费，完成德意志统一大业，于1714年创立了普鲁士会计总署，要求国家所有机构的收支账目均要寄送到会计总署接受审查，保障国家所有开支符合规定的章程。会计总署的成员多为王室成员及其子弟。在会计总署创立以来，不断遭到贵族的反抗。1723年，腓特烈﹒威廉一世被迫取消会计总署。直到1824年，新的宪法才设置了独立于行政部门的高等审计厅，审查全国机构的会计账目，明确规定，高等审计厅只隶属于国王一人，不受其他机构干预。

(二)第二阶段:战争时期德国财政监督制度

19世纪初的拿破仑战争对德意志王国的封建领主制度造成了极大破坏，加之欧洲大陆许多国家阻止德意志的统一。1815年在维也纳通过了《德意志联邦条例》，规定德意志是由38个主权邦组成的松散联盟。这也客观上激发了德意志人民的民族国家情结，促使德意志的统一。新兴资产阶级逐步控制了各邦的议会，并提出统一的愿望。而此时，同样面临预算危机的普鲁士王国，为了转嫁本国议会与政府危机，在1864年发动普丹战争，1866年发动普奥战争以及1870年发动普法战争并取得了胜利。在多数主权邦议会的同意下，普鲁士国王威廉·腓特烈·路德维希(也称威廉一世)于1871年宣布成立德意志帝国。由于德意志帝国在强人政治下成立，议会一直处于软弱境地，无法有效制约政府。随着国家向君主立宪制前进，当时的财政监督机构即高等审计厅从国王手上的监督根据开始转向为议会服务，但由于战争期间国王和内阁权力的急剧膨胀，政府花费没有收到议会或高等审计厅的质疑。这时财政监督机构与议会的关系并不是直接的，议会并不能直接领导高等审计厅并向高等审计厅质询。即使政府不遵从议会预算案，也会因政府的战争胜利得到谅解。大部分自由派认为历史本身已给俾斯麦内阁以“赦免”。所以，此后德意志的政府为了战争的扩军预算均得到议会同意。德国的财政已经超出了提供公共服务，弥补市场缺陷要求，走向了战争的轨道。1914年一战开始，德国的帝国议会将财政权授予军方，方便军方为战争筹集经费。一战结束后的《凡尔赛条约》对于德意志的规定过于苛刻，激发德国人民的反抗，因此希特勒及其纳粹党打着“民族主义”的旗号，轻而易举地登上德国政治舞台。1933年，德国通过《授权法案》将国会权力再次移交给政府，为后来的二战打下隐患。

(三)第三阶段:现代德国财政监督制度

1949年5月23日通过的德国宪法《德意志联邦共和国基本法》明确规定:政府预算收支须征得议会同意，否则不得执行。而且明确规定预算即为法律:“预算应由预算法规定”。宣示了议会预算审批权的不可转移和预算作为法律的权威，防止政府擅自更改预算的可能。

对于财政监督机构的运行，因为政府的阻力，财政监督机构的独立性一直没有得到很好的完善，即使1969年德国重新修订了《帝国预算法》，仍没有达成一致意见。直到1985年《联邦审计院法》的出台，财政监督机构的地位问题才得以根本解决。《联邦审计院法》明确规定:联邦审计院作为独立的财政监督机构，与联邦议院、联邦参议院和联邦政府具有同等地位，联邦审计院院长、副院长由政府提名，联邦议院和联邦参议院选举产生。但是在实践中，联邦审计院仍为议会提供信息和接受议会的咨询，与议会之间的关系较为密切。自1990年东德和西德统一之后，德国的财政监督制度已经摆脱了自1969年确立的仅仅局限于财政收支账目的合法性审查。审计院开始关注财政重大决策的效能，不再是审查开支的合规性。审计院也不必等到公布账目后才开始审查，可以在预算编制中通过事前材料的效能分析向政府以及联邦议会提出建议;也可以在财政支出开始前实施监督，审查可能产生的影响，并及时向政府和联邦议会公布。1992年12月31日修改的《帝国财政预算法》也明确规定，要把经济效益作为财政监督的重要标准，授权审计院在审查财政收支时，有权审查财政收支是否遵循了必要的经济效益，将合规性和效益性第一次放在同等重要的地位，是财政监督的划时代变革。

二、德国财政监督演变的启示

(一)财政监督法律层级高、权威性强

德国的《联邦基本法》第114条明确规定财政监督的各个环节，由联邦财政部公布项目、由联邦审计院审计。由宪法性文件直接明定的制度，有助于维护财政监督的效力和权威，不致使财政监督成为摆设。反观我国，在《宪法》中没有涉及财政监督的内容，没有明确规定财政监督的机构、权限的规定。现行财政监督的规定大多出自财政部门或地方法规，效力层级低，严重影响了财政监督的权威性和稳定性。所以，有必要提高我国财政监督的法律层级，至少以法律形式明确财政监督的机构、权限以及监督的程序等规范内容。修改后的《预算法》在第七章“预算调整中”较为细致地规定了预算需要调整的情形，可谓是一大进步。但其没有规定预算调整的最高上限，难免会产生政府的裁量权过大弊端。

(二)议会财政监督权内容丰富、含义明确

我国《宪法》第62条规定:“全国人民代表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”;新的《预算法》第43规定:“中央预算由全国代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级审查和批准。”笔者认为，人大监督权至少包括审查、修正、否认和批准这几层含义，而非仅指审查和批准。纵观世界，各国宪法既有明文规定代议机关对预算草案修正权的，也有明文禁止这种修正权的，更多的则是有条件地承认之。如西班牙宪法规定了修正权:“由政府准备预算，由议会审议、修正和批准之。”

(三)财政监督机构的独立性

《联邦审计院法》明确规定:联邦审计院作为独立的财政监督机构，与联邦议院、联邦参议院和联邦政府具有同等地位，联邦审计院院长、副院长由政府提名，联邦议院和联邦参议院选举产生。虽然在实践中，联邦审计院仍需对议会提交某些审议的材料，但在法律地位上不受议会和政府的干扰，独立性强，能够依据法律授权独自开展审计活动并做出独立的审计结果。我国虽然已经建立比较完备的预算监督体系，形成了预算监督的四道防线:人大及其常委会监督、上级政府的监督、财政部门的监督、审计部门的监督。但是，近年来我国预算出现“年年审计，年年问题”的“审美疲劳”现象。笔者认为，在审计制度上至少有两个问题应加以解决，财政审计监督才可能发挥作用。一是审计机关的权限和职能必须有明确规定。二是审计机关与政府关系。从世界范围看，审计机关独立于政府是主流，隶属于议会是许多国家的选择。西班牙宪法:“它(审计法院)应直接隶属于议会…。”至于我国要保证审计机关的独立性，最简易而又有效的途径是参照宪法对司法机关独立的保障。

(四)将财政监督的合法性与效益性放在同等地位

与传统的财政监督只是单纯审查财政收支是否符合规范性相比，现代财政监督的重要发展潮流是审查财政监督在合规范性前提下，是否产生了最大的经济效益，是否符合成本效益分析框架。把经济效益作为财政监督的重要标准，将合规性和效益性放在同等重要的地位，是财政监督的趋势。我国财政监督仍然停留在合规范性审查阶段，财政监督主要是对预算收入和支出、决算的合法性、真实性进行监督。虽然在财政部的行政规章中要求财政部门对本级政府管理的各个部门和单位的预算执行情况和利用预算资金产生效益的情况进行监察，但目前的实施重点仍停留在对执行国家财经政策和法律法规、规章制度的情况进行监察方面。所以，今后财政监督的重点不仅要以合规性为主，还要以财政收支的效益性审查为主，审查财政收支是否实现预期的社会效益和经济效益，对于合规但效益性差的收支，研究提高效益的措施，提高财政收支效率，向绩效财政监督转变。

［1］托克维尔(法)，冯棠译.旧制度与大革命［M］.北京，商务印书馆，1992:138—139.

［2］丁建弘.德国通史［M］.上海，上海社会科学出版社，2002:25.

［3］汤普逊(美)，耿淡如译.中世纪经济社会史(上册)［M］．北京，商务印书馆，1961:302.

［4］汤普逊(美)，徐家玲译.中世纪晚期欧洲经济社会史［M］．北京，商务印书馆，1992:172.

［5］周刚志.论公共财政与宪政国家［M］.北京，北京大学出版社，2005:136.

［6］威尔逊(美)，熊希龄，吕德本译.国会政体［M］.北京，商务印书馆，1986:164.

［7］海因茨﹒君特﹒扎维尔伯格(德)，刘京城，李玲等译.国家财政监督—历史与现状［M］.北京，中国审计出版社，1992: 23.

［责任编辑:鲁微］

On the Evolution of Financial Supervision in Germany and Its Enlightenment

TIAN Cheng
(Central University of Finance and Economics，Beijing 100086，China)

The effective construction of the public finance construction depends on the system of financial supervision，and financial supervision is a huge systematic project.To study and explore the experiences and lessons in the same period in different countries and in the different stages ofthe same country is the basic way to enhance our country.In this paper，investigating and refining the evolution of the financial supervision system of Germany to draw the nutrition for the construction of financial supervision system of our country.

finance;financial supervision;supervisory power;independence

F811

A

1673－2375(2015)03－0098－03

2015－01－20

田程(1980—)，男，广西柳州人，中央财经大学法学院法学博士，中国劳动关系学院团委书记，主要研究方向为金融法、财税法。