文化法治建设：原则与战略

2015-01-30欧广远河南省社会科学院法学所河南郑州450002

中共郑州市委党校学报 2015年6期

欧广远（河南省社会科学院法学所，河南郑州450002）

文化法治建设：原则与战略

欧广远
（河南省社会科学院法学所，河南郑州450002）

摘要：文化法治建设的全过程，必须贯彻保障公民文化权利原则、维护国家文化安全原则、经济效益和社会效益相统一原则等。尤其要重视通过司法保障把公民文化权利落到实处。全面推进文化法治建设，要体现法治思维，遵循法治方式。同时，要加强战略规划，实现法治建设与文化建设的良性互动。

关键词：文化法治；立法；行政执法；知识产权；战略规划

文化是一个内涵非常丰富的概念。笔者认为，对文化法治建设中所涉及的文化概念，应当采取广义的理解。文化建设在中国特色社会主义建设中占有重要地位。文化法治建设既是政治建设，也是文化建设的有机组成部分。文化法治建设作为依法治国基本方略的有机组成部分，并不是单兵突进，而是与经济、政治、社会等领域紧密结合、相互作用、全面推进，共同推动和保障中国特色社会主义文化的发展繁荣。

一、文化法治建设的主要原则

加快推动我国的文化法治建设，必须以保障和实现公民的文化权利为当今时代文化法治建设的最高原则和首要目标。

（一）保障公民文化权利原则

通常而言，文化权利是与政治权利相对应的概念。如何保障和实现公民的文化权利，是一个重大课题。而最根本的途径，还是要依靠宪法和法治。我国《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”其中的言论自由、出版自由，就属于公民的基本文化权利。与《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》一起，并称为“国际人权宪章”的《经济、社会及文化权利国际公约》中，也对保障公民的文化权利做出了明确规定。《经济、社会和文化权利国际公约》是当今世界上最具影响力，也是加入国家最多的国际人权法律文件之一。中华人民共和国已于2001年加入《经济、社会和文化权利国际公约》。因此，遵守该公约的规定，充分保障公民的文化权利、言论自由、表达自由、创作自由，毫无疑问是中国在国际法上的义务［1］。2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》之中提出：“加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。”这里所说的重点领域，显然包括了文化领域。

要让保障言论自由和出版自由等公众的文化权利，成为全社会、全民族的最基本共识。切实保障言论自由和出版自由不受任何国家机关、社会组织和个人的无理干预、非法干预和破坏。确保出版自由、表达自由等受到侵犯时，公民拥有包括行政救济、司法救济和社会救济等在内的多元化的、可以选择的救济方式。而且这些方式应当适宜、便捷、经济。鉴于《新闻法》和《出版法》等文化领域的重要法律还迟迟没有出台，相关具体规定都存在于一些行政法规和部门规章之中。这些规定对文化领域的行政管制色彩浓厚，权利保护的立场却很不鲜明。

依照十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》的精神和要求，这些文化基本权利的保障程度亟须得到进一步的提升，通过全国人大及其常委会的立法和地方人大立法的形式加以明确保护。

自由意味着责任，而并不是无限放任。能自律才能得自由，在行使言论自由和出版自由等公民的基本文化权利时，创作者要对自己的言论和作品负责任，尤其要注意不得侵犯国家利益，违背社会公德，侵犯他人隐私。

（二）维护国家文化安全原则

文化法治建设必须以维护文化安全为重要原则和基本目标。近年来，随着非传统安全事件的频频发生，“文化安全”这样一个全新的概念越来越受到我国政府和公众的广泛关注。对“文化安全”这一概念进行界定的主要困难在于它所涉及的核心概念还比较模糊。例如，目前学术界对于文化安全的概念界定，各执一词，缺乏较为统一的认识。比较有代表性的有两类观点，客观论和主客观统一论，它们各自都获得了不少学者的支持。

客观论者强调国家文化安全是指国家文化不受威胁或者没有危险的客观状态。客观论者之中的关注点也各有不同。文化主权的安全问题是一部分学者着重强调的。他们认为，“从本质上来说，文化安全就是文化主权的安全”。另外有一些学者，则着重强调“国家文化的整体发展不受威胁、免于侵害”。

客观论学者中的主流观点侧重于文化价值体系的保护和传承。这种观点通常认为，国家文化安全就是“使一个主权国家的文化价值体系，特别是一个主权国家的主流文化价值体系，免于遭到来自内部或外部文化因素的侵蚀、破坏或颠覆，从而能够很好地保持自己的文化价值传统，在自主和自愿的基础上进行文化革新，吸收和借鉴一切对自己有利的文化价值观念和文明生活方式”［2］。

就笔者而言，目前还是较为认同主客观统一论者的观点。即国家文化安全应该包括主观和客观两个方面，“主观上指主权国家文化外界的现状不存在文化威胁，即文化保持独立性。客观上指人们的文化心态、心理不存在恐惧、害怕、担心等”。

一个国家和地区的整体安全，从根本上看，是离不开文化安全的。维护和加强国家文化安全，不仅对于文化事业的健康发展有着积极的意义，对于经济增长、科学创新、社会繁荣等也都意义非凡。

首先，维护文化安全有利于保持政治环境的稳定有序。当前，我国和河南经济和社会的持续健康发展，都需要有较为稳定的内部政治环境。而稳定的政治环境在相当程度上取决于国民对于本国民族文化的认同感。例如，当公众质疑政党或者政府执政的合法性时，国家的政治生态和政治环境的稳定性就会大幅降低，甚至将导致直接危害国家安全的大规模社会动荡。

其次，维护文化安全有利于增强中华民族的凝聚力。民族凝聚力是国家文化软实力的重要组成部分。现在民族凝聚力更多地表现为维护民族利益的团结精神和大局意识。某个国家在其他方面优势再大，但是如果缺乏民族凝聚力，国内各个民族、阶层之间相互敌视和猜忌，也将形同一盘散沙。从中国近现代的历史发展进程来看，20世纪30年代的国共两党合作建立抗日民族统一战线、2008年的汶川大地震抗震救灾，都表现了“兄弟阋于墙，外御其侮”“一方有难，八方支援”等可贵的民族精神。这种万众一心、同舟共济的民族凝聚力，长期以来植根于优秀的历史传统和文化土壤。维护国家文化安全，可以保护、保全一个民族的精气神，为中华民族伟大复兴提供精神动力和宝贵信心。

最后，维护文化安全还非常有利于保护文化遗产和非物质文化遗产，实现文化多样性。所以，在文化法治建设进程中，必须坚持维护国家文化安全这一重要原则。

（三）经济效益和社会效益相统一原则

推进文化法治建设必须高度重视“效益”这一关键问题。推进文化法治建设的主要目的，就是要最大限度地调动各种积极的文化要素，推动文化的大繁荣大发展，创造更多的经济和社会效益，最终满足公众的各种文化需要和诉求［3］。

文化同时具有经济和社会属性，文化创作的自由与其他自由一样，是有一定边界的。因此，对文化发展既不能处处设限、画地为牢，也不能任其无序发展。必须认识到，文化法治建设必然会在一定程度上对文化自由加以一定的限制。而这种限制又是有限度的，它要以保障公民权利和个人表达自由的健康发展为基本原则，这是经济效益和社会效益相统一原则的集中体现。

文化法治建设必须注重经济效益与社会效益之间的平衡，以社会效益与经济效益相统一为目标，坚持社会效益优先。贯彻经济效益和社会效益相统一原则必须区分文化产业和文化事业的不同特点，因为在其发展中经济效益与社会效益各有侧重。文化产业以营利为目的，文化产业立法以实现文化经济效益最大化为目的，但不能忽视文化的社会效益。公益性事业文化立法应当以保障文化的公共性和先进性为价值追求，兼顾文化的经济效益。坚持经济效益与社会效益的相统一，但不是二者并重，经济效益必须以保障社会效益为前提。

当前，社会上拜金主义、媚俗主义盛行。要特别注意避免忽视文化的社会效益而片面追求经济效益，导致文化生产、传播迎合低级趣味，盲目猎奇，追求收视率和点击率。当前一些综艺娱乐节目，特别是选秀、真人秀等节目，探秘揭秘节目，其中不乏破坏社会公序良俗、损害优良文化传统的成分。

二、文化法治建设的主要战略方向

全面推进文化法治建设，要以加快建立高水平的文化法律法规体系为中心。同时，注重提升行政、司法保护文化成果及其创作者的能力。

（一）大力推进文化领域法进程

文化立法从大类上看，可以分为文化产业立法和文化事业立法两大领域。

依照党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》的精神和要求，应当充分发挥立法的引领和推动作用。要大力推进文化领域重点立法项目的立法进程，全国来看就是制定公共文化保障法和文化产业促进法。就河南而言，主要是加强文化改革发展、文化遗产保护、华夏历史文明传承创新区、基本公共文化服务等方面的地方立法。要切实提高地方立法的质量，避免为了立法而立法的形式主义立法、官僚主义立法、凑热闹式立法［4］。

（二）提升司法保护知识产权、文化遗产等的效率和能力

过去，我国在很多领域存在着重视行政保护而忽视司法保护的倾向，文化领域也概莫能外，原因是复杂多样的。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》指出，完善激励创新的产权制度，知识产权保护制度。以著作权为核心的文化领域的知识产权保护工作，应当成为今后一段时期知识产权司法保护工作的重点。

著作权是一项重要的知识产权，包括发表、署名、修改，保护作品完整、复制、发行、信息网络传播、改编、汇编、翻译等权利。对著作权的知识产权等保护，有利于文化的发展和繁荣。如果各种知识产权侵权现象得不到及时有效的处理，创作者和投资人在文化领域的投入和投资就得不到足够的报偿。他们的创作热情和投资力度也会萎缩，使得文化的发展繁荣缺乏源头活水。因此，对知识产权的法律保护体系应当是立体的，而司法保护的渠道在其中不可或缺，而且应当尽可能的经济、便捷。党的十八届三中全会决定，要在我国建立专门的知识产权法院，这将使知识产权司法保护能力得到很大提升。

与其他权利一样，知识产权也不是一种绝对的权利，对它的保护也应有限度、有边界。要通过著作权等知识产权保护在文化产品的创作者、传播者和使用者之间实现一种利益的平衡，不能因为保护知识产权而阻碍了文化的传播。我国《著作权法》也对著作权设置了各种限制，以专门一节的篇幅，规定了著作权的限制。例如保护期限的限制、合理使用的限制、法定许可的限制、展览权的限制。其中，对著作权最重要的限制是合理使用的限制。著作权和其限制是一体两面，不能片面强调一面而忽视另一面。

（三）加强依法行政，提高文化执法水平

推动文化行政部门职能转变，建设现代政府；提高文化执法水平，营造守法诚信经营的良好文化发展环境势在必行。文化产业和文化事业投入大，耗时长，回报本身就存在着很大的不确定性。如果政府的有形之手伸得太长太频繁，文化方面的投资和投入将很难得到稳定预期的回报。政府在文化领域管得太细太具体，是制约我国文化产业和文化事业发展的一大痼疾。

要改变这一不利局面：首先，必须以简政放权为原则，通过行政审批制度改革，在文化领域大力推动政府职能转变。其次，全面推进政府信息公开，坚持公开为原则，不公开为例外。推进决策公开、管理公开、执行公开、结果公开。再次，要明确宣传部门、文化部门等的权力清单，明确其审批、审查的程序、时限和标准。要以透明度提升公信力，大力破除权力的设租寻租空间。最后，限制权力不等于放弃监管。放开搞活和加强监管并不矛盾，但是要由事前审批向事中事后监管转变，要完善丰富事后监管的政策措施和管理办法，推行服务式审批办证，确保权力下放后监管不缺位、不悬空，服务不滞后。总之，文化行政管理全过程都要贯穿法治意识，不能搞“拍脑袋决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人”。

文化事业的发展，文化市场的繁荣，离不开公正、文明、高效的行政执法活动。首先，要健全行政执法的决策机制，完善促进领导干部依法行政的内部监督机制。要在积极提升依法行政能力的同时，以平和、谦卑、理性的态度应对公民和法人提起的行政复议、行政诉讼等行为。行政诉讼中，要由部门主要负责人出庭应诉，而不应消极躲避。其次，要大力深化文化市场综合执法改革，明确文化领域综合执法机构法律地位问题。要以实施《中西部地区文化市场综合执法能力提升三年（2014-2016）行动计划》为抓手，大力提升执法能力，推行公正文明执法。再次，要高度关注新媒体市场。注重对网络文化市场的监管和各种新类型文化违法行为的依法惩处。特别是对微商微店、微博营销、微信公众号、网络音乐、网络游戏等的违法经营活动，要加大查处力度。最后，要加快跨区域的文化监管与服务综合信息系统平台的建设，推广信息系统平台的应用；为市场准入、动态监管、综合执法和公共服务等提供技术支撑［5］。

（四）加强文化法治人才队伍建设

要形成共同推动文化法治建设的合力，离不开一支高素质、懂法律、能力强法治人才队伍。加强文化法治人才队伍建设，要着力做好以下几点：

1.加强专职队伍建设，加大对文化相关行政部门公务员的培训力度，塑造文化法治建设的基干力量。要完善现有的文化法制联络员等行之有效的制度，对文化法制联络员等，要结合未来五年的文化立法规划和重点文化立法项目进行有针对性的培训和培养。

2.注重借助外脑。市级以上文化部门都应当成立文化法制专家委员会，吸收社会科学院、高校、科研院所之中对文化法治建设和知识产权、艺术法等领域素有研究的学者参加，并充分发挥文化法制专家委员会在立法评估、决策咨询、项目论证、纠纷处理、权益维护等方面的作用，把文化法制专家委员会建设成为高水平的文化智库。

3.在文化队伍中弘扬法治观念，推崇法治思维。可以通过远程教育、在职培训、创办专业刊物等多种方式，培养文化系统公务员尤其是领导干部的法治意识和法治思维，使他们树立宪法意识、人权意识；促使他们关注和重视保障公民文化权益、文化遗产和非物质文化遗产保护，知识产权保护和运用等重要问题；努力提高他们的学法用法能力，并在他们之中形成以依法行政为荣，以违法滥权和侵权为耻的共同体意识。同时，要把能否以法治方式推动文化法治建设，作为对文化相关部门的领导干部进行考核和任用时的重要评价标准。

4.高度重视文化领域的知识产权工作。依托河南省知识产权事务中心、河南省社会科学院法学所等单位，研究设立文化知识产权服务中心和文化知识产权研究中心，建立健全文化领域知识产权纠纷多元化解决机制。要重视发挥文化市场领域各行业协会的自律作用，在文化人才队伍和文化市场人士中普及法治意识、信用意识。

（五）发挥文化系统特有优势，推进法治文化建设

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》中指出，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。在建设法治文化、培育法治精神领域，文学艺术起着重要的作用。

1.以文学艺术的表现形式宣扬法治精神，可以直达人心，增进公众对法治的感性认识。社会主义法治在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各个领域中的具体体现，都可以通过文艺创作得到具体体现。深入到我国法治建设的实际中去，深入到立法、执法、司法、守法的实际生活中的好作品，不管是提供正能量的还是揭露阴暗面的，都有利于社会主义法治文化的形成。

2.以文学艺术的表现形式宣扬法治精神，可以借鉴历史上优秀的法律文化遗产，充分利用法治的本土资源。中国的历史长河中，固然有很多阻碍法治发展的文化因素，但是也有塑造优秀法治文化的传统资源。例如，“包青天”“狄公案”“强项令”等文学作品和历史典故；注重调解与和解，注重和谐，提倡公正廉洁、法不阿贵等传统法律文化，这些对于建设法治文化都具有非常明显的积极作用。电影、电视剧、小说、曲艺等文学艺术作品形象生动，受众广、传播快。这些作品可以大力宣扬我国传统法律文化中的积极因素，扬弃其中的消极、不健康的因素，为新时代的法治文化建设助力。一些歪曲历史、肆意戏说、曲解法律的奇葩剧、抗战剧、律政剧，对法治建设也有不利影响。同样，西方文学艺术作品中也有很多反映公平、正义、民主、自由、法治元素的作品，对这些作品也应在不侵害知识产权的前提下积极译介和传播。这样才能海纳百川，吸收世界各国的优秀法律文化资源，使我国社会主义法治文化建立在更加牢固的基础之上。

3.发挥文化在全面推进依法治国中的作用，方式是多种多样的。河南可以在“十三五”期间，考虑开展一次“法治文化建设年”活动。建议在“十三五”期间，由省委宣传部和省文化厅牵头，每年举办一次全省法治文艺作品征集大赛。全省法治文艺作品征集活动可以以“大力弘扬法治精神，共筑伟大中国梦”为主题。征集的作品形式应当多样化，包含法治小品、相声、歌曲、话剧、戏剧、微电影、FLASH短片等等。争取以这种文艺大赛的形式，催生一大批弘扬法治精神、依法治国的文艺作品，在全社会营造自发学法、自觉守法的良好社会氛围。可以每年在“12·4”国家宪法日暨全国法制宣传日来临之际，举办法治短信创作大赛。鼓励创作出一批语言简洁精炼、通俗易懂，同时具有较强警示性和提示性的法治短信，并通过移动、联通、电信的手机平台发送给全省干部群众，尤其是领导干部；探索移动互联网时代以文艺创作形式开展普法宣传工作的新途径、新渠道。可以继续每年举办一次河南省知识产权作品书画展，通过对参赛作品的评选和奖励，进一步增进全社会的知识产权意识。

4.充分发挥公共文化设施的功能。应当加快法治文化基础设施建设，同时充分发挥图书馆、博物馆、文化馆、乡镇综合文化站等现有的公共文化设施在法治宣传教育中的功能［6］。对实体书店、私立博物院、文化馆、展览馆等，要加以补助或者给予税收减免，鼓励它们在法治文化建设进程中，发挥积极的作用。

参考文献

［1］潘一禾.文化安全［M］.杭州:浙江大学出版社，2007.

［2］欧广远.论非物质文化遗产地方立法与国家立法的协调［J］.中共郑州市委党校学报，2014，（3）.

［3］蔡武进.中国特色社会主义文化立法初论［J］.法学论坛，2014，（5）.

［4］肖金明.文化法的定位、原则与体系［J］.法学论坛，2012，（1）.

［5］朱景文.加强文化法制建设［N］.文艺报，2014-12-15 （1）.

［6］沈春耀.加强文化法制建设［J］.中国人大，2011，（23）.

［责任编辑张彦华］

作者简介：欧广远（1978—），河南郑州人，河南省社会科学院法学所副研究员，中国科学技术法学会理事，华中科技大学中国知识产权司法保护理论研究基地研究员。

基金项目：2012年度国家社会科学基金项目（编号：12CH104）阶段性成果

收稿日期：2015-10-20