党的群众工作制度化建设探析

江雪铭包 毅

（1.深圳大学 社会科学学院，广东 深圳 518060）

在发展社会主义市场经济的条件下，要保证群众路线的真正实施，就应该在党内把群众路线的基本精神和主要内容具体化，用切实可行的制度把群众路线的要求确立下来，形成务实管用、规范系统的群众工作体制体系，确保全方位、多层级地推进群众工作经常化、规范化、制度化。缺乏健全的制度建设，正确的原则就不可能发挥它应有的作用。我们不仅要在思想上树立历史唯物主义的群众观点，真正确立“一切为了群众、一切依靠群众”的思想，而且要建立密切联系群众的制度，以便从组织上保证党员和干部一刻也不脱离群众，不断增强党的群众工作的实效性。

一、高度重视群众工作中的制度建设问题

第一，建立健全群众工作制度机制是对党的群众工作长期实践的总结。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们党在革命建设和改革的每一时期，都十分重视党联系群众的制度建设。建党之初，党就做出过宣传群众、教育群众、组织群众、动员群众的决定，党的各级领导干部都曾经深入各类群众之中，去开展实实在在的工人运动、农民运动、学生运动和兵运活动、统战工作。新中国成立之后，我们党作为执政党，全心全意为人民服务的根本宗旨并没有变，宣传群众、教育群众、组织群众、动员群众，团结和带领群众为实现自身利益而奋斗的历史使命并没有变，密切联系群众的优良作风并没有丢。江泽民指出：“改进工作作风、领导作风，密切同人民群众的联系，要在继承过去的优良传统和总结历史、现实经验的基础上，从思想教育和制度规定两个方面入手，提出一套管用的教育办法和制度规定，让全体党员特别是各级领导干部一体遵循。”[1]进入改革开放和发展社会主义市场经济新时期以来，尤其是一些党员干部脱离群众，以权谋私等违纪违法行为，对我们党建设密切联系群众的制度提出了更高的要求，摆到了更加重要的位置，建立了许多联系群众的制度，制度在实践中对密切党与群众的血肉联系发挥了重要作用。

第二，深化制度改革是解决新形势下人民内部矛盾的根本途径。在新的历史时期，我们党深刻认识到我国的具体体制机制中存在各种弊端，引发了不少人民内部矛盾。因此，解决人民内部矛盾的前提是必须“从制度改革着手”，“从制度方面解决问题”。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]因此，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[3]“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[4](P333)只有进行经济体制和政治体制改革，构建一个新的利益调节机制，建立人民内部不同利益的表达机制，才能搞好人们之间的关系，有效防止和化解人民内部矛盾，从而探索出一条不搞大规模政治运动，而靠改革和制度建设来实现自我发展的新路子。

第三，建立社会主义民主制度和社会主义法制建设，是正确处理人民内部矛盾的根本保证。用民主的方法解决人民内部矛盾，是我们党的一个优良传统。鉴于历史的经验教训，邓小平指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[5](P348)实践证明，解决人民内部矛盾，既要靠民主，也要靠法制。为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。应“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育”，“使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不违法，而且能积极维护法律”。[6](P360)为了防止和减少人民内部矛盾的产生和激化，要使法制完备起来，司法工作完善起来，从而在很大程度上保障整个社会有秩序地前进。近年来，党和国家制定了一系列加强和改进群众工作的法规和制度，各地区部门也结合实际，制定了许多具体制度。这些制度的制定与实施，对于规范党政机关和党员领导干部的行为，切实保障人民群众的根本利益起到了积极作用。

二、建立健全科学完备的制度体系

1.建立健全密切联系群众制度

一是要建立深入基层调查研究的工作机制，没有正确的调查研究，就无法了解和掌握人民群众的所思、所需、所忧，也就无法真正做到密切联系群众。通过把党员干部下派到基层任职，参加基层的组织建设工作，可以为党员创造了解民情民意的有利条件，提高他们组织群众工作的能力。要积极探索领导干部到基层体验生活、开展工作的制度。机关干部党员要深入群众，及时把党的路线方针政策传达给群众，同时也要能准确了解群众的意愿和要求，使党的政策更加符合人民的要求，从而推动各方面工作的顺利开展。领导干部要有针对性地确定帮扶联系点，为困难群众解决一个或几个生产生活方面的实际问题。详细记录深入基层调查研究的情况，定期检查、评比和通报。把检查结果作为公务员考核和干部表彰奖励及使用的重要参考依据，并拿出措施及对策。

二是要建立畅通群众意愿表达渠道的各项制度。要服务好群众，必须了解群众的所思、所想、所需、所求。完善党政干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，使其主动走到群众中去，倾听群众呼声，和基层群众开展民情恳谈，了解民情民意，做好民情恳谈记录，解决实际问题。党政机关工作要重心下移，基层干部要坚守一线，领导干部要定期深入基层特别是经济落后、问题较多的地方调查研究，了解群众疾苦，解决群众困难。

三是要完善民情恳谈和交心制度。在组织层面上，上级党组织向下级党组织、党组织向党外人士、党员向普通群众交谈，尽可能多方面、多层次听取群众心声。在恳谈对象上，党组织班子主要负责人与班子成员、班子成员与分管部门或单位主要负责、班子成员与普通党员、党员与服务对象开展谈心，增进了解，促进团结。要结合实际，做到在工作中谈，在座谈会后谈，在串门入户时谈，确保谈心效果。在谈心中，各党组织将谈心与送温暖活动结合起来，进一步明确工作思路，密切党群关系。

2.建立健全维护群众权益机制

一是要建立有效的利益表达机制，增强利益主体之间的相互沟通和理解，增强人民群众对党和政府的认同感和信任感，营造和谐的党群关系。利益表达权是人民群众的基本民主权利，也是党和政府制定政策、做出决策的基本前提之一。如果群众的利益表达渠道不畅、沟通失灵，群众的需求长期得不到有效的表达，就必然会导致民意堵塞，影响社会的和谐稳定。因此，必须建立公平、开放、多向度的利益表达机制，为不同群体提供公平表达利益的制度性平台，引导他们以理性合法的形式表达利益要求，形成党与人民群众之间畅通的利益表达渠道，使群众的意愿、要求、呼声能够顺畅地表达出来。各级领导班子和党员干部要定期征求意见，按时定点接待群众和“下访”。各级党政机关设立信访接待部门，负责接待来访群众，还可以采取设置意见箱、热线电话、电子政务、发放调查表、召开座谈会、走访等方式广泛征求群众意见，构建畅通群众意愿表达渠道的各项制度。

二是要健全利益约束机制，通过法律和道德对人们获取利益的行为进行约束，促使个人或群众树立正确的利益观和价值观。加强法律、制度的配套建设，加强对利益主体的法律约束，规范市场经济主体及其行为。规范市场秩序，创造公平有序的社会环境，引导人民群众以合法的手段和方式获取利益，减少社会矛盾和冲突；加强社会主义思想道德建设，教育群众树立正确的社会主义价值观，约束和规范他们的利益动机和行为，引导他们合理选择利益目标，正确处理利益关系。

三是要健全利益补偿机制，着力解决群众反映强烈的突出问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风。在当前，我国经济体制、社会结构正发生着深刻的变化，部分群众和个人的利益受到损害，收入差距有逐步扩大的趋势，地区差距、城乡差距也在扩大。因此，必须建立合适的利益补偿机制，给利益受损的群众或个人提供一定的利益补偿，提高社会的公平程度，促进社会的稳定发展。

3.建立健全正确处理人民内部矛盾的长效机制

一是要建立和完善民意沟通机制。民意沟通是正确处理人民内部矛盾的前提条件之一，是及时发现和解决矛盾的有效预防机制。建立和完善民意沟通机制，需要进一步拓宽和畅通民意沟通的渠道，提供一定的方式和渠道让人们释放不满情绪，缓解矛盾冲突和危机。要注重广泛开辟信息来源，拓宽渠道，进行民意调查，了解民众需求，把工作的范围扩展到社会的各个角落，建立各个层面民意反映的情报网络。要健全信访工作制度，设立信访日制度和领导干部接待日制度，通过下访、接听热线电话、接待日等多种途径和方式，直接倾听民声、了解民情，以减少信息传递中过滤的失真，畅通民情民意，密切党群关系形成有效的信访格局；要加强和改进人大工作，充分发挥人大及其常委会的职能作用。人大中的党组织和人大代表中的共产党员，要密切联系选区群众，及时了解并积极反映群众呼声。加强共产党员的多党合作和政治协商制度建设，密切党同各民主党派参政人士的联系，坚持重大问题决策前协商，努力为民主党派成员和无党派人士参政议政、建言献策创造条件。要发挥各职能部门和人民团体的作用，使其深入了解民意，接受群众咨询，及时听取群众的意见、建议和批评，保障广大群众话有处说、怨有处诉、难有处解、事有处办。

二是要建立健全利益调节机制，调整利益分配格局，减少不同利益群体之间的不公平感。当前，我们仍然处于社会主义初级阶段，社会的基本矛盾仍然是人民不断增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，因此，我们发展生产力的最终目的是不断提高人民群众的物质文化生活水平，从而满足和实现人民群众的最大利益，只有紧紧抓住解放和发展生产力这一根本原则，才能正确把握人民内部矛盾的全局和关键。要兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，通过不同的社会政策，有效协调他们之间的利益关系，创造公平的竞争环境，激发他们的创造力。要教育和引导人民群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。如果群众具体的利益关系处理得不好，就会导致人民内部矛盾的产生，但是我们应该认识到在全国人民根本利益一致的前提下，这些矛盾是可以得到妥善解决的。必须坚持维护长远利益和整体利益，同时又要照顾到群众的局部利益和眼前利益，使他们可以共享改革的成果，实现共同富裕。

三是要建立健全有效的处理人民内部矛盾的疏导机制。各级党委、政府负责，社会各界共同参与，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，及时合理地处理群众所反映的问题。要加强矛盾纠纷排查工作和群体性事件应急管理，对群众反映的意见、要求和群众中产生的矛盾、纠纷，必须高度重视、主动排查，及时发现、及时掌握，对发现的矛盾纠纷，应针对其不同特点，认真研究处理的途径和办法，妥善加以解决，要避免作风生硬、方法不当引起群众不满和抱怨。要及时掌握社会动态和群众关注的热点、难点问题，尽力把各类矛盾解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。

四是要积极预防和妥善处置群体性事件。一段时间以来，由人民内部矛盾引发的群体性事件已经成为影响社会稳定的突出问题。这些群体性事件的情况较为复杂，往往参与者的合理诉求与他们的不合法手段交织在一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，如果处置不当，局部问题就可能影响到全局，非对抗性问题就可能转化为对抗性问题。要加大工作及时妥善处理本地区本部门发生的群体性事件，总的原则是要依法办事、按照政策办事，既依法维护群众的正当权益，又坚决维护社会稳定。要认真落实工作责任制，进一步明确和细化各有关部门处理群体性事件的职责，加强督促检查，真正把责任落实到单位和个人，把问题解决在基层、解决在萌芽状态。要着力加强协调，建立健全有关地方和部门处理群体性事件的联席会议机制，加强协作配合，形成解决问题的合力。要注意掌握政策，既坚持依法进行处理，又积极疏导群众情绪，慎用强制手段，防止矛盾扩大和激化，建立和维护正常的信访秩序。要加强对新形势下各类群体性事件的研究和分析，努力探索应对各类群体性事件的长效工作机制，以利于更好地掌握工作的主动权。

4.建立和完善信访工作制度

首先要进一步完善信访工作责任落实机制。信访人通过信访途径维护自身利益是相信党和政府的表现，党和政府有责任帮助信访人解决合理要求和实际困难。信访中存在的责任不清、敷衍塞责、效率低下的问题都是与信访的责任制度有关，因此应结合《信访条例》的规定，落实信访责任制度。各级政府应建立统一领导的责任体系，在各级政府的领导下，建立统一领导、部门协调、统筹兼顾、各负其责、齐抓共管的信访责任工作制度，坚持谁主管、谁负责的原则，依法履行职责，及时从源头上预防导致信访事件的矛盾和纠纷。同时要认真落实信访工作领导小组会议制度，定期分析形势，研究安排信访工作，解决重大疑难信访问题，切实加强对信访工作的组织领导。

其次要建立行政机关负责人主动接待信访制度，由行政机关负责人协调处理信访事件。设区的市级以下人民政府及其工作部门应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项；县级以上人民政府及其工作部门的负责人或其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。行政机关要提前公布其负责人协调处理信访人当面反映信访事项的日期。在公布的信访接待日，相关部门的负责人带领相关工作人员，接待并当面听取信访人反映的信访事项，当场协调由哪个部门受理或者办理。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项，既可以口头反映，也可以提交书面材料，这样避免了信访群众四处奔走投诉，浪费精力和时间，防止有权并有义务处理信访事项的部门或工作人员推诿扯皮，提高信访事项的处理效率。行政机关负责人在信访接待日到接待地点，当面与信访人沟通了解情况，答复询问，解释疑惑，对于当场能够解决的问题，当场解决，对于当场可以决定受理的信访事项，应当当场决定是否受理，再由有关部门或者有关工作人员具体办理。这样做，既方便了信访人，也便于行政机关负责人及时了解社情民意、及时化解纠纷和矛盾。

三、认真抓好制度机制的贯彻落实

一是要发挥领导干部带头执行制度的示范作用。孔子曰：“子帅以正，孰取不正”，“其身正，不令而行”。领导干部自身行为是单位的风向标，具有引领、导向作用，所谓上行下效即是此意。制度执行好不好，很大程度上取决于各级领导干部的表率和模范作用。这就要求领导干部必须从内心认识到执行制度的重要性，增强制度执行意识。只有从心里想执行，有强烈的执行意识，才能不折不扣地落实上级制度要求和工作部署，才能提高制度执行力、落实力。要增强责任意识，坚持党的全心全意为人民服务宗旨的要求，时刻牢记自己的使命，增强责任心，多做顺民意、谋民利、得民心的事，始终心系群体，依靠群众。群众利益无小事，把群众的忧虑和呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，吃苦在前，奉献在前，做人民群众的“贴心人”。要树立求真务实的工作作风，深入群众、深入实际，认真调查研究，倾听群众的呼声、要求和意见，把群众创造的经验总结出来，努力找到解决问题的有效办法，并依靠群众加以解决。

二是要加强宣传教育，确保群众工作制度的执行。要强化党员干部的学习意识，把学习培训纳入学习型机关、学习型组织建设内容之中。善于学习，才能开阔视野，提高素质和执行力。组织干部职工认真学习群众工作制度，以及做到知制度、守制度、护制度。同时，加强制度执行的指导力度，及时解决制度执行中出现的问题，提高制度的执行能力。要倡导和培育良好的落实文化，要激励和引导党员干部提高制度的执行力，使之成为党员干部的一个习惯，努力营造“遵守制度为荣、违反制度为耻”的浓厚氛围。

三是要建立群众工作制度执行监督机制。制度的生命力在于执行。即使有了先进的制度，没有完善的制度执行监督和追究机制，制度的执行仍然会难以到位。因此，建立完善的执行责任机制和考核监督机制，是提高执行力和工作效率的重要手段。监督检查是保障制度执行的重要手段。没有监督，制度就成了不带“电”的高压线，只有加强监督，制度才有震慑力。这就要求我们，要完善群众监督机制，从法律制度上求保障。通过立法程序明确监督人的权利、义务及应负的法律责任，明确受理监督意见、建议工作中的具体办法及保密原则、办理期限，明确对监督人报复应追究的纪律和刑事责任等。同时，不断规范监督行为，提高群众监督水准。要构筑群众监督平台，从监督方式上求突破。要推进政务公开。要积极适应时代发展的潮流，把网络媒体监督作为推动制度落实的有力杠杆，善于运用网络、手机等现代信息手段，打造及时快捷的监督平台，营造良好的监督氛围，切实增强监督的实效。要把群众监督与法律监督、党内监督等其他监督形式有机结合起来，在充分发挥各监督形式优势的基础上，使诸种监督形式互相支持、互相补充、协同作战，形成一个系统、严密、立体式的监督网络。

四是要建立制度执行的追究机制。责任追究制度是提高制度执行力的后盾。针对群众工作中的失误和危害群众利益的行为，一定要按照“谁犯错、谁负责”的原则，建立责任追究制度。建立制度执行的追究机制，就必须严格责任追究，对制度执行不力者必须处罚，坚决遏止失责不究、违责不罚的现象。应从以下两个方面抓落实：一要严格执行责任追究，出了问题要层层追究，不管查到什么人，都要坚决处理，轻则轻罚，重则重罚，不搞下不为例，形成良性的责任追究导向。针对执行制度中执行不力的影响和后果，区分直接责任、间接责任，分别采取训诫或者书面告诫，责令做出书面检查，通报批评，处分等方式予以追究，确保群众工作制度的执行。同时，不断完善纠错改正机制，采用多种方式及时发现群众工作当中的失误以及危害群众利益的行为，预防和减少损害群众工作制度的行为，把对群众的利益危害减少到最小以致消灭危害群众利益的行为。

[1]江泽民文选:第三卷[M].北京:人民出版社,2006.329.

[2]十一届三中全会以来重要文献选读(下)[M].北京:人民出版社,1987.1187.

[3]十六大以来重要文献选编（中）[M].北京:中央文献出版社,2006.260.

[4]邓小平文选:第二卷[M].人民出版社,1994.