推进社区协商制度化建设的问题分析和对策建议

王立标　首一苇　王自兴

推进社区协商制度化建设的问题分析和对策建议

王立标首一苇王自兴

社区协商是指社区居民及社区内外多元主体，通过平等对话、理性商讨、公开审议等途径，就社区公共事务表达诉求、沟通交流、形成共识的民主形式。社区协商是协商民主体系的重要组成部分，是基层协商的重心所在。社区协商的核心是社区内外平等主体间基于理性的公共协商，实质在于扩大社区居民有序的政治参与、维护社区居民合理诉求和合法权益。推进基层协商制度化，需要系统总结我国社区协商的发展现状，分析存在问题，不断完善社区协商制度和程序，切实提高社区公共决策的民主性、科学性和实效性。

一、我国社区协商的主要类型

近年来，我国城乡社区积极推进民主协商活动，形成了各具特色、有效管用的协商类型，创造了基层民主的有效实现形式和成功经验，促进了民主选举与民主决策、民主管理、民主监督的相互衔接、良性循环。城乡居民参与社区事务管理的积极性日益高涨，重视协商、参与协商、崇尚协商的民主氛围更加浓厚，民主参与、多元共治的协商机制逐步建立，人民群众合理诉求得到及时解决，合法权益得到有效维护。从社区协商的性质来看，可以分为以下几种类型。

（一）议事类民主协商。指围绕社区重大事务和群众切身利益相关的重要事项，通过采取恳谈会、议事会、听证会、论证会等形式，在广泛协商基础上进行决议的协商类型，以浙江省温岭市的“民主恳谈会”为代表。民主恳谈会是以公众参与和对话为基本特征，鼓励、引导和支持基层群众参与社区公共政策制定和公共事务决策，在协商讨论、对话交流、规劝疏导基础上，各方利益博弈达到平衡、取得共识。温岭模式的创新之处在于利益相关方借助规范化、制度化的渠道，通过意见表达、对话沟通、协商讨论等形式，在民主决策、民主管理环节实现更大范围的公共参与，充分吸收利益相关方的不同意见，使公共决策更加科学化和民主化。

（二）决策类民主协商。指把民主协商作为重大事项决策的必经程序，强化公众参与和监督的协商类型，以河南省邓州市的“四议两公开”、江苏省扬州市的“五议决策法”等为代表。“四议两公开”，指所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，通过“四议两公开”的程序实施，即党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议内容和实施结果公开。“五议决策法”，是指由村（居）民委员会或村（居）民代表提议，社区党组织、村（居）民委员会及部分村（居）民代表合议，通过召开村（居）民座谈会、发放征求意见书等形式群议，村（居）民会议或村（居）民代表会议讨论决议，最后请村（居）民对决议执行情况进行评议。该类型民主协商主要是把进入决策程序的村（居）级重大事务纳入基层党员、居民协商过程，畅通群众参与决策和监督的渠道，严格基层自治组织办事程序，充分尊重和保障党员的民主权利和群众的自治权利。

（三）管理类民主协商。指以保障城乡居民的知情权、参与权、决策权、监督权为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，以江苏省邳州市村级“四权”建设、连云港市海州区“三会村治”模式、沛县村级事务“1+5管理法”等为代表。村级“四权”建设通过规范和落实“村党组织决策权、村代会决定权、村委会执行权、群众监督权”，从制度和机制上解决“做什么、做不做、谁来做、做得怎么样”等问题，加强了基层党组织、基层自治组织和农民群众三者之间的民主协商，提高了村级治理的规范化水平。“三会村治”模式借鉴企业治理结构模式，通过设立村民议事会、村民委员会、村民监事会，分别行使决策权、管理权、监督权，实现“村权三分、三会自治”，形成了“党支部领导、议事会决策、村委会办事、监事会监督”的农村治理新格局。村级事务“1+5管理法”是指在村级党组织核心领导下，村民通过参与提议、商议、决议、执行、监督五个环节，决定村级重大事项的管理制度。该类型的民主协商理顺了村“两委”权责关系，改进了农村基层党组织领导方式和工作方法，把党的要求、发展任务与村民意愿有机结合，实现了以党内民主带动基层民主，保障了民主协商持续健康发展。

（四）监督类民主协商。指城乡社区通过民主评议、民意测验、述职评议等形式，对社区公共事务开展监督的协商类型，以浙江省杭州市余杭区的“双述双评”为代表。所谓“双述双评”，是指村干部既向镇党委述职又向群众述职，既接受组织评价又接受群众评价。一是村述镇评。村“两委”班子成员分别向乡镇班子成员、中层干部、联系村脱产干部述职，与会人员对述职村级人员进行无记名投票评议，评议后在“双述双评”领导小组的监督下，当场计票、公布结果。二是村述民评。村两委班子成员分别向村组干部、全村党员、村民代表进行述职，与会人员采用无记名投票方式对述职人员进行评议，评议后由村民代表计票、监票，当场公布评议结果。“双述双评”制度，改进了对村干部工作的评价方式，改善了农村党群、干群关系，使村民真正成了村里有话语权、监督权的主人。

二、当前我国社区协商存在的主要问题

经过多年的探索、总结和推广，我国社区协商取得了重大进展，但还处于初步发展阶段，面临以下主要问题：

（一）社区协商活动多是自上而下推动进行，民主协商的内生动力不足。我国的社区协商是在党委领导、政府主导的权力结构下运行的，有的基层政府把民主协商作为硬性考核指标向社区下达，社区也把民主协商作为被动的考核任务，“政府越推动，群众越不动”。在一些协商活动特别是重大事件协商中，村（居）委会往往事先形成一致意见和解决方式，再通过协商形式把村（居）委会意志传达给社区居民，社区居民存在被协商、被决策的现象。

（二）社区多元主体的协商意识不强，不愿协商、不会协商等问题不同程度存在。一是从村（居）“两委”层面看，部分社区干部习惯于原有的工作模式，对民主协商有畏难嫌烦心态，存在选择性、随意性协商现象，遇到与社区居民相关的事项依然由村（居）“两委”班子成员或少部分人研究决定。二是从社区居民层面看，受文化水平等因素影响，一些社区居民对民主协商的意义和作用认识不到位，缺少社区参与的主体意识，社区积极推动、居民被动接受的状况比较普遍。居民对民主选举的热情较高，对后续的民主协商缺少参与的积极性。同时由于有些社区对协商结果不能完全落实，也挫伤了居民参与的积极性。三是从基层政府看，由于基层政府及其派出机关与自治组织之间权责边界不清晰，政府工作任务频繁以分解摊派、签订目标责任状等形式层层下移，缺少与自治组织有效的协商渠道和机制。四是从社区社会组织和驻区单位层面看，社区社会组织培育发展不够，数量少、代表性不强，部分驻区单位社区参与意识淡薄，对社区开展的民主协商活动支持、参与和配合不够。

（三）社区协商的水平有待提高，关系社区发展的重大事项协商不够。一是在协商主体上，老年人多，中青年少；退休人员多，在职机关干部少；个人代表多，集体代表少。二是在协商内容上，一般性事务和文体活动类议题多，事关公共事务和群众切身利益的议题少。三是在协商议题的确定上，社区点题的多，居民出题的少。四是在协商方式上，开会等传统渠道多，利用互联网、信息交流平台等协商渠道少；会上短暂交流讨论多，会前征求意见、双向互动、反复沟通的少。五是在协商过程上，事先定调多，实质协商少；被动接受多，针锋相对少。

（四）社区协商活动形式化倾向严重，有协商之名、无协商之实。由于社区协商是新生事物，有的社区盲目跟风，为了协商而协商，一些协商活动只是走走过场，说些无关痛痒的事情。针对通过民主协商形式达成的结果，缺乏事后持续的跟踪、评估和问责机制，来确保协商结果有效落实。群众评议的随意性、趋同性使评议失去实效，社会组织等第三方评估、信息网络和大众传媒等社会监督发展还不成熟，民主协商的监督机制亟需建立健全。

（五）社区协商制度化建设滞后，缺少全国层面的顶层设计。近年来，我国修订了村民委员会组织法，制定了村务公开和民主管理、改进村委会选举等系列文件，但是民主决策、民主管理和民主监督的制度保障相对滞后，存在重民主选举、轻民主协商的现象。对于什么样的问题必须协商、需要多少人数提出的意见才有资格提交会议讨论、什么样的人参与什么样的协商、什么样的协商程序必须走、协商结果如何保证落实等问题还缺乏普遍性指导规则和程序规定。

三、建立健全社区协商制度的主要内容

社区协商在我国城乡社区有根、有源、有生命力，是社会主义协商民主的重要基础，是完善基层群众自治制度的重要内容。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展社区协商，重点在社区居民中开展协商，解决好谁来协商、与谁协商、协商什么、怎么协商、协商成果如何落实等问题，确保社区协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。

（一）确立社区协商的基本原则。一是坚持党的领导。充分发挥社区党组织领导核心作用，加强党对政治原则和重大方针、政策、问题的领导，推进基层群众依法直接行使民主权利，管理社区公共事务和公益事业，确保正确的发展方向。二是坚持以人为本。始终把实现好维护好发展好基层群众的根本利益作为民主协商的出发点和落脚点，既尊重多数人的共同愿望，又倾听少数人的合理要求，使社区决策获得最广泛、最可靠的群众基础和力量源泉。三是坚持依法协商。严格按照法律法规明确的内容和程序进行协商，及时将基层群众创造的先进经验和做法上升为制度规范，充分保障基层群众的知情权、参与权、表达权和监督权，使协商过程在公平、公正、有序的环境下进行。四是坚持公开透明。坚持协商于决策之前和决策实施之中，推进协商内容公开、程序公开、过程公开、结果公开，及时准确向基层群众公开涉及群众切实利益的信息，让社区协商活动在阳光下进行。

（二）扩大社区协商的参与主体。要建立社区协商的复合代表制度，即在社区党组织领导、自治组织主导下的多元主体共同参与的民主协商制度。具体包括：一是固定参与协商的主体。包括社区党组织、村（居）委会、村（居）民监督委员会成员，各楼楼栋长、村小组组长，村（居）民代表，业主委员会、社区社会组织、驻区单位等代表，社区商户代表以及与协商内容直接相关人员代表。二是公共利益代表的主体。包括联系社区的党代表、人大代表、政协委员以及乡镇（街道）工作人员、相关部门工作人员。三是自主参与协商的主体。对协商议题感兴趣、对社区事务关心的村（居）民、社区精英、专业社会工作者在条件允许的情况下也可参与协商。

（三）明确社区协商的主要内容。凡涉及村（居）民自治的重大事务、群众关注的热点问题，在决策前都要采取民主协商的形式，集中民智、反映民意。主要包括：自治章程、村规民约、居民公约等社区管理制度的制定和修改；城乡社区党组织、村（居）委会、村（居）监督委员会建设事项；村（居）重大事项决策、重要项目建设、重要活动开展和大额资金使用等“三重一大”事务；社区公共事务管理和公益事业发展事项；其他涉及村（居）民切身利益的重要问题。各地可结合本地实际，以县（市、区）为单位研究制定社区协商目录，将涉及村（居）民利益的决策列入目录，为开展社区协商提供基本遵循。

（四）规范社区协商的基本程序。要参照以下程序：一是提出协商议题。可由社区党组织和村（居）委会提出，五分之一社区代表或者十分之一社区村（居）民也可联名提出。社区党组织和村（居）委员会根据实际情况对协商议题进行审核，在协商议题提交后的七天内确定具体协商的议题。二是公示协商活动。要将协商议题、参与主体、协商形式、时间地点、流程安排等在协商开展前向社区居民公示。三是开展民主协商。社区协商一般由社区党支部书记或者村（居）委会主任主持，参与协商人员必须遵守协商纪律和秩序，围绕协商议题进行理性交流、自由辩论、有序发言。四是确定协商结果。以大多数人意见为主，合理兼顾少数人意见，将协商结果作为社区决策重要内容，及时向社区居民公示。对协商未果的议题，要择机进一步协商或提交村（居）民会议或村（居）民代表会议决定。五是协商结果生效和落实。公示七天以后，如无反对意见，则协商结果正式生效。经民主协商制定的公共政策或作出的重大决策，要认真组织实施，落实协商结果。

（五）丰富社区协商的实现形式。要建立健全村（居）民会议、村（居）民代表会议、民主听证会、民主恳谈会、民主评议会等会议制度，集体研究涉及村（居）民自治的重大事项。涉及部分利益群体的问题，可采取个别走访座谈、单独约请面谈等小范围恳谈协商形式，也可就有关事项以书面协商形式征求意见。探索运用信息网络和移动设备等新媒体传播工具，充分利用社区网站、QQ群、微信群等互动交流平台，建立健全民主协商网络参与机制。

（六）加强对社区协商的监督。

发挥社区监督委员会的作用，确保社区协商活动都接受社区监督委员会的监督。引入独立权威的第三方，对社区协商结果的落实情况进行跟踪评估，并向社区党组织、村（居）委员会、监督委员会和村（居）民反馈。发挥媒体监督作用，借助社区网络平台、报纸等媒介及时向群众公示重大决策执行情况，对协商结果进行跟踪和反馈。

四、推进社区协商制度化建设的政策措施

作为一种特殊的民主形态，社区协商的完善与发展需要一定条件支持。必须立足我国的基本国情，尊重基层群众的首创精神，加快完善社区协商制度化发展的政策措施，为推进社区协商创造良好的条件和环境。

（一）涵养社区协商的公共文化。深入挖掘和弘扬传统文化中关于民主协商的理念和思想，合理借鉴外国社区民主协商的先进文化，培育具有中国特色、时代特点的协商文化。大力宣传社区协商的价值取向和制度规则，把民主协商制度融入村规民约、居民公约，强化社区居民的公共精神和身份认同，激发城乡居民参与社区公共事务管理的民主热情。引导不同协商主体加强沟通与理解，尊重他人的需求和利益，节制个人诉求和意愿，营造居民之间的团结、信任与合作的氛围，为构建社区共同体奠定社会信任基础。

（二）拓展社区协商的公共领域。要厘清基层政府及其派出机构与社区自治组织之间的职能边界和工作关系，推动基层群众自治组织去行政化，切实减轻社区工作负担，拓展社区协商的公共空间。乡镇（街道）要加强对城乡社区协商活动的指导，在协商涉及政府职能相关事项时要主动参与社区协商，本着积极、虚心、平等的态度，听取对政府相关工作的合理意见和建议，营造平等对话、良性互动、同心聚力的协商氛围，让协商过程成为求同存异、兼顾各方、增进共识的过程。

（三）提升社区参与主体的协商能力。一方面，要加强基层党员干部的教育培训，引导基层党员干部充分认识推进社区协商对于理顺党群干群关系、管理社区事务的重要意义，提高党员干部开展民主协商的能力。另一方面，要加强对社区协商的宣传教育，引导社区居民树立民主意识、程序意识、规则意识，提高沟通协调能力、政策理解能力、语言表达能力和参政议政能力，引导社区居民通过理性协商方式表达利益诉求、增进社会共识。

（四）培育社区协商的多元主体。在注重发挥社区党组织领导核心作用和社区自治组织骨干作用、强化社区居民主体地位的同时，积极拓宽社区内外各类主体的协商渠道，加强乡镇（街道）与城乡社区、党组织与自治组织、社区各组织、社区与社区之间的民主协商，提高民主协商的广泛性。大力发展社区社会组织，支持社区社会组织参与社区公共事务和公益事业，发挥社会组织在协商过程中反映利益诉求的作用。增强驻区单位社区参与意识，强化驻区单位社会责任，引导它们自觉履行公共责任。探索培育社区社会企业，发展社区福利，增厚社区社会资本。

（五）推进选举民主与协商民主协同发展。一方面，要依法开展民主选举过程中协商活动，探索建立候选人提名民主协商制度，依法细化候选人资格条件，使民主选举过程成为体现社区居民真实意愿的过程。另一方面，要积极推进民主选举后的民主协商活动，社区要定期利用民主协商方式开展工作，充分尊重社区居民的合理主张和正当诉求，依法维护社区居民的民主权利，切实防止“一选了事”的现象发生。

（六）加强社区协商与相关制度的有效衔接。一是加强与基层群众自治有效衔接。广泛听取、认真吸收相关利益主体的意见建议，积极吸收相关利益主体参与村（居）务的日常管理，充分发挥相关利益主体在社区公共事务中的参与、评价、监督作用。二是加强与社区治理机制的有效衔接。依托村（居）民会议或村（居）民代表会议等协商议事机制，定期召开由社区利益相关者参加的联席会议，拓展各类主体民主协商的渠道和途径，完善社区居民诉求表达、利益协调和权益保障机制。三是加强与社区服务机制的有效衔接。及时发现居民群众的服务需求，虚心倾听居民对社区公共服务的意见建议，不断提升社区服务水平。四是加强与党内民主、人民民主、政治协商的有效衔接。建立健全党代表、人大代表和政协委员联系社区制度，畅通社情民意表达和反馈渠道，形成各项民主制度的整合合力，最大程度保障群众的合理诉求和合法权益。

（作者单位：民政部政策研究中心河南省郑州市民政局）