编密织牢保障基本民生的安全网——我国社会救助体系建设的形势、方向和任务

王治坤

特别策划

编密织牢保障基本民生的安全网
——我国社会救助体系建设的形势、方向和任务

王治坤

近年来，我国社会救助体系不断完善，在保障困难群众基本生活、促进社会公平、维护社会稳定方面发挥了重要作用。在经济社会发展进入新常态和社会救助体系进入转型升级的新阶段，需要明确社会救助体系建设面临的新形势、未来发展的方向和主要任务。

社会救助体系建设面临的新形势

党的十八大以来，全面深化改革、全面推进依法治国目标任务的提出，为社会救助体系建设指明了新方向。

一是经济发展新常态为完善社会救助体系确立了新目标。从经济发展角度看，在我国经济发展从高速向中高速过渡，经济增长减速、经济结构调整深化、财政收入增速下降等新情况下，党中央、国务院更加注重社会政策的托底保障作用，中央领导同志多次提出要按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，努力维护社会稳定，为全面深化改革保驾护航。在经济发展新常态下，如何主动顺应新形势、新常态，编密织牢基本民生安全网底，是当前完善社会救助体系的一项十分紧迫的任务。

二是全面依法行政对完善社会救助体系提出了新要求。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的目标任务。作为保障基本民生、注重底线公平、服务困难群众的基础性制度安排，社会救助是依法治国、依法行政的重要组成部分。只有推行“依法救助”，才能真正以法治方式为困难群众提供长期性制度保障，保障困难群众生存发展利益，维护社会和谐稳定。《社会救助暂行办法》颁布之后，各地不断加大政策创制力度，浙江等6个省份出台了地方性法规或地方政府规章，其他省份也都以政府或部门联合形式制定了配套政策措施，上下联动的社会救助法规政策体系正在形成。但总体进展仍不平衡，少数地方在政策制定、部门协调等方面的积极性、主动性不够，配套法规政策制定进展缓慢，立法层级偏低问题仍比较突出。

三是社会救助体系转型升级进入了新阶段。当前在社会救助制度基本定型、社会救助功能日益凸显、社会救助服务不断拓展的情况下，社会救助体系建设也进入了转型升级的新阶段，对社会救助的部门配合、资源统筹、制度衔接、机制完善、能力提升等都提出了一系列新要求。如何通过补短板、扫盲区、兜住底来促进社会救助体系的定型化，通过促协调、强能力来促进社会救助体系的优化，构建一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助体系，真正实现托底线、救急难、可持续，是我们当前面临的一项紧迫任务。

把握社会救助体系建设的新方向

长远来看，完善社会救助体系要适应经济社会发展新常态，按照习近平总书记提出的“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作方针，以法治方式编密织牢社会救助安全网，健全覆盖城乡、救急解难、托底有力、持续发展的社会救助体系，维护社会和谐稳定，促进社会公平正义。

一是推动社会救助体系升级。深入贯彻落实《社会救助暂行办法》，切实做好社会救助体系建设顶层设计，加强社会救助的部门协调和资源统筹，依法破解社会救助制度的“碎片化”困局。按照整体规划、全面推进的思路，综合构建包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及社会力量参与在内的社会救助制度体系，实现各项制度之间的有效衔接和协调发展。在社会救助城乡统筹发展上，逐步缩小城乡之间、区域之间在社会救助水平上的差距，加快推进城乡社会救助一体化建设，逐步建立覆盖城乡、公平公正、可持续发展的社会救助体系。在社会救助制度法治进程上，不断总结各地贯彻《社会救助暂行办法》过程中取得的成功经验，及时提炼升华。在此基础上，加快推进《社会救助法》立法进程，提升社会救助立法层级。

二是推动社会救助方式升级。

在社会救助手段和方式上，通过引入社工等社会力量参与，促进由传统的、单一的物质和现金救助，转向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度拓展社会救助服务内容，发挥社会救助体系的综合效用。在社会救助管理上，通过社区、村（居）委会和社工、志愿者等，探索建立健全救助对象主动发现机制，实现社会救助管理服务前移。进一步完善低保对象与促进就业、扶贫开发的联动机制，实现“输血式”救助和“造血式”救助相结合，帮助有劳动能力和就业意愿的救助对象实现就业、再就业。

三是推动社会救助内涵升级。在社会救助项目上，全面建立临时救助制度，妥善解决困难群众遇到的突发性、临时性、紧迫性急难事项。在社会救助目标上，从瞄准绝对贫困人群逐步拓展到覆盖相对贫困人群，探索开展支出型贫困家庭救助。在社会救助覆盖范围上，结合城镇户籍管理制度改革，以临时救助制度为突破口，逐步将持有居住证的流动人口纳入救助范围。同时，指导各地将医疗、教育、住房、就业等专项救助从低保、特困人员供养家庭逐步扩大到低收入家庭和支出型贫困家庭。

四是推动社会救助管理升级。加快部署低保信息系统，探索建立覆盖城乡各类困难群众的低保基本信息数据库，推动实现就业、社保、医疗、扶贫、慈善等相关信息的互联互通，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。建设社会救助申请家庭经济状况核对中央数据信息查询平台，形成省、市、县三级联网的信息查询机制，为救助对象的准确认定、动态管理以及政府决策提供依据。探索建立慈善资源与救助需求信息对接机制，在求助对象和慈善主体间架起桥梁，提高慈善救助的精准性、时效性和针对性。

社会救助体系建设的新任务

一是继续完善制度体系。全面实施临时救助制度，积极开展“救急难”综合试点，坚持及时、有效、便民等基本原则，进一步健全救急难、托底线的基本民生安全网，妥善解决困难群众遭遇的各类急难问题。完善医疗救助制度，健全筹资机制，合并城乡医疗救助基金专账，统筹使用医疗救助资金，合理界定救助对象，适当提高救助标准，加快推进重特大疾病医疗救助，筑牢医疗保障底线。抓紧制定城乡统筹的特困人员供养政策措施，整合农村五保供养和城市“三无”人员救助制度，提高特困人员管理服务水平。探索推进社会救助城乡统筹发展，以城乡低保为重点，实现城乡困难群众在社会救助方面的权利公平、机会公平、规则公平，逐步达到待遇公平。

二是继续健全工作机制。建立健全从中央到地方的社会救助工作协调机制，发挥好民政部门牵头作用，切实加强部门配合和制度衔接。加快推进社会救助申请家庭经济状况核对机制建设，完善救助对象认定标准体系，健全核对制度，规范核对流程，加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对信息平台，提高救助对象认定的准确性。建立完善社会救助“一门受理、协同办理”机制，统一“社会救助服务窗口”标识，规范窗口服务标准，优化受理、办理、转办、转介、跟踪反馈等工作流程，确保困难群众“求助有门、受助及时”。全面推行医疗救助“一站式”即时结算服务，继续做好与基本医疗保险、大病保险的衔接，创新医疗救助与慈善事业衔接。

三是继续加强规范管理。指导各地制定并实施农村低保申请家庭经济状况具体核查办法，规范农村低保对象认定工作。用好低保绩效评价机制，组织开展对各省（区、市）低保工作年度绩效评价，并将评价结果作为分配中央补助资金的重要因素之一。开展重特大疾病医疗救助试点工作评估，在此基础上指导各地综合考虑患病家庭负担能力、个人自负费用、当地筹资情况等因素，合理设置重特大疾病医疗救助比例和最高救助限额。完善城乡低保对象认定条件，优化入户核查、民主评议、公开公示等认定程序，实现“阳光救助”，确保公开透明。加强基层社会救助经办能力建设，指导各地通过政府购买服务等方式，为乡镇、街道提供必要的人力支持，做到事有人管、责有人负。

四是继续强化监督检查。做好将社会救助相关信息纳入国家征信体系工作，指导地方继续完善监督检查长效机制。组织开展“社会救助专项治理”活动。加强各项社会救助资金的管理和审计监督，确保资金及时足额发放到位。积极做好社会救助领域重点案件督查督办，及时应对重大舆情、突发事件，认真做好群众政策咨询、投诉举报等受理工作，畅通举报投诉渠道。

五是继续鼓励社会参与。贯彻落实《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号），落实税收优惠、税费减免等相关政策措施，加强慈善和社会救助的衔接配合。积极引导社会力量参与社会救助工作，充分调动社会组织、企事业单位、志愿者队伍等社会力量积极性，支持企业特别是中央企业履行社会责任，通过设立基金会、开展对口援助、帮扶等形式，积极参与“救急难”工作。建立社会救助信息共享平台，实现救助对象需求与社会资源的有效对接，提高帮扶效果。

（作者系民政部社会救助司司长）