关于全面建立临时救助制度应当注意的几个问题

关信平

关于全面建立临时救助制度应当注意的几个问题

关信平

国务院《关于全面建立临时救助制度的通知》（以下简称《通知》）的发布在我国开启了全面建立和发展临时救助制度的进程，进一步完善了我国社会救助制度体系，也进一步加强了我国托底性民生保障制度体系。《通知》为我国临时救助制度设定了总体制度框架，但在各地具体实施过程中还应该根据本地的实际情况，注意以下一些方面的问题。

一、充分发挥临时救助在四个方面的功能

全面建立临时救助制度首先需要注意充分发挥其补充性、应急性、预防性和综合托底性几个方面的功能。在补充性功能方面，我国低水平的社会救助制度容易导致救助不足的问题，需要通过专门的临时救助制度加以弥补。我国的社会救助制度没有采用许多发达国家那种高水平，广救助的模式，而是采用了低水平、高瞄准度的模式。但从建构社会安全网的角度看，这种低水平、高瞄准度的救助制度容易使社会安全网出现漏洞。有些特别困难的家庭即使在获得了低保救助以后还存在很多严重的困难，需要额外的救助，但目前的低保制度对此却无能为力。另外，在有些项目上，救助不足还可能导致整个救助待遇的失效。例如在医疗救助上，许多严重贫困的家庭如果因病情严重需要发生大额医疗费用，往往由于无法支付其自付部分，导致实际上无法获得所有的医疗保险和医疗救助待遇。如果不解决其自付部分的负担问题，医疗救助事实上就会失效。出于总体费用控制的考虑，目前还不能全面取消医疗救助的自付部分。因此就需要通过临时救助来为确有特殊困难家庭提供补充性的救助，以使民生保障的安全网更加完善。

应急性功能是临时救助的又一主要功能。一套完善的社会救助制度应该既能够帮助困难家庭维持日常生活和满足常规性的基本需要，同时也能够帮助各类家庭和个人应对各种突发性严重困难。在当代复杂社会中，随着经济与技术的发展，在社会经济和日常生活中的风险都大幅度增加，人们生产和生活中面临的各种不确定因素不断增多。生产或生活中的各种突发事件往往可能导致个人和家庭一下子陷入困境。在亲友、邻里、工作单位等传统救助机制大大弱化的情况下，如果没有政府的救助，受影响的个人和家庭往往难以摆脱困境，甚至有可能陷入绝境。同时，在当代社会中，贫困和低收入家庭往往面临着更多的风险，并且在风险事件中所受的影响也更大，因而是最需要救助的对象。即使对于普通的家庭，如果遇到较大的灾祸，许多人也难以自我应对，因而也需要政府出手救助。我国《社会救助暂行办法》中规定我国社会救助制度有“救急难”的目标，但这一目标的实现主要靠临时救助。要充分重视临时救助的“救急”特点，在发现个人或家庭因突发事件而陷入困境后，救助机构要在第一时间里做出快速反应，向其提供适宜的救助。为此，各地在具体实施细则的建立中应该重视充分发挥临时救助的应急性功能，在组织体系建构、人员队伍建设、服务项目、管理制度等方面都要有利于应急性功能的发挥。

预防性功能是临时救助制度的又一重要功能。所谓预防性功能，主要是要发挥临时救助的灵活性特点，向有可能产生严重后果的危机预兆事件或人员提供帮助，防止其滑向更加严重的后果或发生灾难性事件。传统的社会救助一般都是“事后救助”，即只有当各种困难实际发生了以后才给困难者提供帮助。这种被动的救助原则很难应对当代风险社会中的复杂性。在很多情况下个人和家庭陷入困境或发生灾难性事件都是从小困难、小危机开始，由于缺乏事先的帮助而最终酿成严重困境或灾难性事件。因此，如果能够建立和完善预防性的救助项目，对有可能陷入严重困境的个人或家庭，以及有可能导致灾难性后果的先兆性困难提前加以干预，给相关的家庭或个人提供必要的帮助，则可以更加有效地防止严重后果的发生。要更好地发挥临时救助的预防性功能，需要救助机构和救助工作人员及实把握居民生活中的各种困难和危机，需要在主动调查、信息提供、问题研判等方面做更多的工作。

最后，临时救助应该具有综合托底性功能。所谓综合托底性功能是指临时救助要担负起别的救助项目无法承担的，但又确实需要提供的救助。在当代社会中各种各样的个人和家庭所遇到的困难和风险是相当多样化的。不管各种社会救助项目如何细化也很难将人们可能遇到的所有困难和风险都预先列到救助目录中。并且，随着社会救助制度越来越制度化，它应对各种例外特殊困难的救助能力也会随之而降低。通常有两种办法来提高社会救助制度对例外特殊困难的包容能力：一是通过降低制度化程度而提高其运行的灵活性；二是通过综合托底性项目来解决各种例外特殊困难。前一种办法不利于我国整个社会救助制度的规范化运行，在当前不太可取，因此目前最好的办法是通过临时救助项目来承担各种例外特殊困难的救助功能。发挥临时救助的综合托底性功能需要有大量的信息研判工作，社会救助机构及其工作人员需要面对各种不同的困难情况，有时还可能是很复杂情况，依靠科学合理的方法，实事求是地分析其对象的具体需要，并根据临时救助的基本原则和基本制度规范而做出适当的救助决定。

二、以实际需要为基础的救助对象确定原则

社会救助制度的多个项目一般都有其特定的对象。例如，我国的最低生活保障制度的对象要符合收入标准，还有家庭财产、户籍等方面的标准，在实践中往往还要考察低保对象的劳动能力、就业、消费等方面的情况。但对于临时救助对象的基本资格标准则应该更加宽泛一些。

首先，临时救助对象不能仅限于低保对象。我国社会救助中有些项目与低保制度挂钩，以“低保对象”为其救助对象，或者为其主要救助对象。但对于临时救助，一般不应该简单地按照低保对象的标准来确定救助对象，也不宜仅仅将救助对象限定在低保对象，而应该比低保对象广泛得多。或者说，所有社会成员个人或家庭，凡是遭遇到突发事件并因此而陷入自己无法解决的困境的，都可以申请临时救助。

其次，对临时救助对象资格的认定不应事先设立收入标准。一般说来，各种不同收入水平的个人和家庭都有可能因遇到各种突发事件而陷入困境。各种不同收入水平的个人和家庭在应付急难事件中需要政府和社会救助的程度不仅与其收入水平有关，而且也与其遇到困境的大小有关。当然，收入较高的个人和家庭需要政府和社会帮助的概率和水平都较低，但也不排除在遇到巨大灾难性事件靠自己的力量应付不了，因而也需要政府和社会的救助的情况。因此，临时救助在设定其对象资格时不宜事先设立个人或家庭收入的标准，而应该根据个人和家庭收入和经济能力实际状况和所遇到的困境大小和所面临的实际需要去综合性地确定是否应该提供救助，以及提供何种方式和多高水平的救助。由于贫困和低收入家庭往往面临更多的风险，并且在风险事件冲击下的脆弱性更高，因此在不设立收入标准的情况下，他们事实上仍会是临时救助制度最主要帮助的对象。

再有，临时救助应该有效地包括非户籍人口。我国现行社会救助制度体系中大多数项目都是以户籍人口为其对象，困难家庭只能在户籍所在地申请救助待遇。但临时救助有“救急”的特点，往往需要在第一时间里获得救助，因而许多非户籍人口事实上无法回到其户籍所在地去申请临时救助。我国目前有约五分之一的人口是非户籍人口（流动人口），他们当中许多人因各种原因而需要临时救助。如果不能有效地将他们包括进去的话，那临时救助制度既不公平，也无法达到预期的制度目标。此外，临时救助所针对的困难外部表征比较明显，易于判断，不易冒申冒领。并且临时救助往往针对具体的需要提供一次性救助，救助水平的地区差异不会很大。因此应该允许求助者在其居住地或事件发生地提出求助并获得帮助。当然，临时救助对非户籍人口的资格审核工作要更加复杂一些，因此各地在制定实施细则时应该针对非户籍人口申请临时救助的资格审核工作做出更加具体明确的规定，其中关键是要防止因审核工作的复杂而影响对其受益资格的及时审批，同时也要注意防止因非户籍人口相关信息的失真而导致的管理漏洞。

三、建立多样化的救助方式

与其他常规救助项目相比，临时救助的内容具有多样化的特点，可包括现金救助、实物救助和服务救助，并且临时救助应该更重视实物救助和服务救助。我国现行的社会救助制度体系大多数项目都是以现金救助为主，提供实物救助的不多，提供服务救助就更少。因此，建立临时救助制度要求各地要重点重视建立和发展科学的实物救助和服务救助方式。

实物救助是一种传统的救助方式，是向有需要的人直接提供他们所需要的食品、衣物、饮用水、燃料等物品，以及安排临时住所。实物救助最大的好处是救助内容的瞄准性更强，能够直接针对求助者的困难，在短时间里有效地满足其最基本的需要，缓解其困境。但实物救助的工作量较大。各地的临时救助机构应该有一定的物质储备、服务设施和专业服务人员，并且需要在各个环节上加强管理，提高工作救助实效。

服务救助是指向有需要者提供必要的服务，包括庇护服务、紧急救治，临时护理服务、心理安抚、危机干预等服务。服务救助可以单独提供，也可以与现金救助或实物救助同时提供。服务救助需要有专门的机构和人员来提供，并且往往需要较高的专业化水平，因此较好的办法是委托专业社会工作机构或其他相关的社会服务机构来承担。

四、创新服务和管理方式

临时救助在目标功能、对象确定、救助方式等方面与其他社会救助项目都有所不同，因此在临时救助的服务和管理方式上也应该有其特点。

首先，从服务和管理的方式上看，临时救助应该赋予一线工作人员较大的自由裁量。由于临时救助针对的不确定的风险困境，很难实现将所有情况都事先做出严格的制度规范，并且临时救助往往要求在第一时间里采取救助的行动，来不及履行复杂的审核审批程序，因此需要一线工作人员有较大的自由裁量权，能够根据具体情况迅速做出判断和决定。提高一线工作人员的自由裁量权有两个方面的基本要求：一是要提高一线工作人员的专业化水平和分析判断能力；二是在赋予一线工作人员较大自由裁量权的同时，也应该对这种权力的使用做出严格的规定，要制定相应的制度规范，明确一线工作人员的职责和权力边界，尤其是要有严格的事后报告审批制度。

其次，从受理救助的方式上看，临时救助应该是申请受理救助与主动发现受理救助相结合。一方面，在大多数情况下临时救助仍然应该采用申请受理的方式，即由有需要者提出申请，经救助机构审核符合规定的，给予相应的救助。但在现实中有些个人和家庭缺乏提出申请的能力或意识，或者在突发事件中来不及申请的，救助机构获得信息并核实后应主动提供救助。主动发现受理方式的建立，可以大大提升临时救助的托底性功能，进一步强化社会安全网。开展主动发现受理救助工作对各地社会救助工作机构和工作人员提出了更高的要求，不能只是坐在办公室里等着有需要的人前来申请，而是要主动地发现社会中有需要的个人和家庭。为此，需要更新和发展社会救助组织体系和工作机制，建立与社区和社会组织的合作，采用“外展式服务”等新的机制和办法。

再有，与其他社会救助制度相比，临时救助更适宜社会力量的介入。一方面，民间社会组织相对政府而言具有规模小、灵活性、快捷性等特点，因此其特别适用于参与临时救助，另一方面，临时救助往往是面对最严重的困难，因此社会公益性最强，在临时救助方面的活动最能吸引公众的关注（尤其是潜在的捐赠者的关注），这也就最能吸引社会组织的参与。因此，积极推动社会组织和慈善事业参与急难救助，不仅对发展临时救助制度具有重要的意义，而且对于社会组织和慈善事业自身的发展也具有重要的意义。当然，社会组织介入临时救助的行动应该纳入到地方政府社会救助的统一规划中，与政府的社会救助项目协调运行，以提高救助资源的使用效率和社会效益。

五、提升专业化水平

如上所述，临时救助事实上是一套综合性、托底性的社会救助服务体系，它为不确定的对象、不确定的困难提供多样化的救助服务，其制度建构和工作运行的复杂性和难度都高于其他社会救助项目。在临时救助制度的建构和运行中既要有效地健全社会安全网，又要相对节省开支，避免资源的低效率使用，唯一的办法就是通过更加专业化的管理和服务来达到社会效益和运行效率的最大化。

为此，应该大力促进专业社会工作机构和社会工作专业人才介入临时救助制度。临时救助也是最适宜专业社会工作参与的领域。从服务的角度看，如前所述，临时救助需要大量采用服务救助的方式，其中有许多属于社会工作的范畴，心理辅导、庇护、调解、危机干预等。社会工作专业人才应该充分发挥其专业知识和技能，既可以直接向有需要的个人和家庭提供专业化服务，也可以发挥其资源链接和社会支持等方面的特长而在综合服务和转介服务等方面发挥专业化的作用。从管理的角度看，临时救助要求赋予一线工作人员较高的自由裁量权，而相应地也应该提升一线工作人员的专业能力、职业道德和责任心。由社会工作专业人才或经过社会工作系统培训的人员来从事这方面的工作，可以提高工作绩效。

总而言之，我国全面建立临时救助不仅仅是在已有的社会救助体系中增加了一个项目，而是使整个社会救助体系的功能大幅度提升的一个重要发展。同时，临时救助制度的全面建立对我国社会救助体制机制建构和专业化发展都提出了更高的要求。因此，各地一定不能以“临时性”的态度去对待临时救助，而应该将其看成是我国社会救助制度体系中的一个长期稳定可持续的组成部分，并以此为基础去建构临时救助具体的制度体系、稳定的服务和管理组织模式、专业化的运行机制和操作规范、以及必要的工作人员队伍。

（作者系南开大学社会建设与管理研究院院长、教授）