基于社会公平的农村贫困治理

□张丽新

(中共黑龙江省委党校 公共管理教研部，哈尔滨 230100)

基于社会公平的农村贫困治理

□张丽新

(中共黑龙江省委党校 公共管理教研部，哈尔滨 230100)

实现社会公平的农村贫困治理是现代政府不可推卸的责任，我国实现社会公平的农村贫困治理面临诸多问题。应发挥社会资本参与农村贫困治理的作用，深入探寻政府、社会组织共同参与的多元化贫困治理模式。

社会公平;农村;贫困治理

党的十八届三中全会提出，促进社会公平正义和实现共同富裕，不断提高社会治理水平。2014年中央1号文件提出，让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。对于拥有近1亿农村贫困人口的我国来说，如何有效地治理农村贫困，使改革发展成果更多惠及农民群众，推进农村和谐稳定发展，是当前亟待研究的重要理论和现实课题。

一、实现社会公平的农村贫困治理是现代政府治理的必然选择

20世纪90年代以来，随着农村问题的日益凸显和治理理论的广泛应用，我国学者逐渐关注如何提高农村贫困治理效率问题。学者们尝试从经济、政治、社会、文化等不同的视角切入，在治理概念、贫困治理方式、农村贫困治理难题以及农村贫困治理的方向和目标等方面都形成了很多共识，为进一步研究打下了基础。

(一)社会公平是实现农村贫困治理的前提和基础

1.离开公平的视角讨论农村脱贫致富是不现实的也是不可能的。马克思主义的公平观强调：对弱势、贫困人群以特殊帮助是社会公平的应有之义。要实现社会公平和共同富裕，就是要维护全体人民利益，不断缩小城乡差距，谋求广大农村社会公平和可持续发展也是应有之义。

2.农村贫困治理是建设社会主义新农村和构建和谐社会的要求。作为一个世界性难题，贫困问题也一直影响着我国新农村建设的进程，也对和谐社会目标的实现产生很大阻碍，由于自然、历史等原因我国的贫困程度较深、返贫率较高以及贫困的潜藏性、持久性一直影响着农村的脱贫致富。因此治理农村贫困问题也是摆在中国政府面前的重大任务。

(二)基于社会公平的农村贫困治理的理论依据和现实挑战

1.理论依据。(1)界定贫困的多维概念有助于把握本课题概念框架与理论背景。从经济贫困、能力贫困与社会排斥的不同研究视角变化反映了贫困及贫困治理理论不断发展和深化的过程。[1]P29这三种视角也反映了贫困研究经历了一个从关注收入贫困到能力贫困再到社会排斥的过程，也反映了人们对贫困的认识经历了一个不断丰富和深化的过程，更体现了目前农村贫困治理是以社会公平为前提和基础的。(2)农村贫困治理的范式应遵循协同治理和策略性合作的理论运作逻辑。(3)准确理解和定位实现社会公平的农村贫困治理的发展理念，实践上应从应急性、救助式治理转到基础性、持续性治理中来。

2.现实挑战。随着社会转型，农村贫困治理面临新挑战。(1)农村贫困治理关注的人群发生了变化。长期以来我国较多关注绝对贫困，这是国家保障制度的“兜底”。但这种治理无论从范围还是效果上都已不适应市场经济条件下应对社会风险需要。新时期国家倡导实现社会公平正义，就要关注更广范围人群，即贫困治理的目标人群从绝对贫困到涵盖贫困边缘人群，这是农村贫困治理的关键性问题。(2)农村贫困治理关注的重点发生变化，即从保障基本生活状态到逐步消除社会排斥，最终实现规则公平、权利公平和机会公平。将保障基本生活作为贫困治理的目标只能克服和缓解贫困，而不能从根本上消除贫困。在全面建设小康社会的重要历史时期为寻求贫困问题的根本解决，在制定政策时应以实现社会参与、社会融合为目标，积极实施基于消除社会排斥的发展型治理。(3)国家贫困治理空间布局发生了变化，即从城乡、区域分立到区域统筹、城乡一体化治理。我国社会保障制度建立之初是城乡分立、区域分割的，城市在保障项目、覆盖范围及保障水平等均高于农村，不同区域差距也很大。而十八届三中全会强调建立城乡一体化体制机制，给农村提供发展空间，以实现社会资源优化整合和区域协调发展。

二、基于社会公平的农村贫困治理面临的主要问题及原因分析

(一)面临的主要问题

1.相关制度不健全，多元化、可持续的治理体系尚未形成。(1)制度设计不尽合理。研究制定某项制度时往往更多关注制度设计的科学化和合理化，较少关注公平性与持续性。近些年来，民生问题不断突出，尤其关于农村贫困治理问题更是考验政府制度效果的重要指标，政府的救助制度还有待于完善之外，政府的制度设计还有待于创新，如何在国家社会福利安全网之外发展更广泛的社会援助安全网，能够为贫困者开辟更广泛空间。例如关于农民城镇就业制度规定了保障就业公平，要求各级政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。但还存在不少问题。首先，一些立法缺乏具体性、条文较为模糊；其次，责任制度不健全。此外还由于制度缺乏整体性、协调性，覆盖范围有限、缺漏明显等。(2)政府福利保障性财政支出存在不公平。对弱势、贫困人群以特殊帮助是社会公平的应有之义。而政府福利公平保障取决于福利支出在整个财政支出中的比例和福利支出在各人群中的分配，但两方面都存在不公平。政府对农村福利发展与城市相比存在不足，在教育、医疗、社保等福利保障方面公共财政的投入差距很大，对落后区域农民福利发展倾斜性支持不够。由于我国各地区经济发展水平存在较大差异，发达省份通常可以进行较大幅度的福利投入，例如2003至2007年，广东全省财政福利投入为5151亿元，占全省一般预算支出比重从2003年的43.63%提高到2007年的50.47%。同时财政已经注意向贫困县、区倾斜，2005至2007年省财政每年安排4亿元，集中用于帮助100个县(区)、1000个镇(乡)解决财政困难。2003年至2007年省财政共投入220亿元解决贫困农村的生活困难问题。[2]而在经济落后地区因为财政收入有限，福利资金通常会存在短缺问题。县乡政府的财政支农能力较弱，短期内难以改变欠发达省份贫困人口福利保障问题，福利资源短缺与需要人数之间又存在着尖锐矛盾，真正能获得福利保障的只是较少一部分贫困者。[3]P38(3)对社会组织和个人参与农村贫困治理缺乏制度保障。由于政府过度行政化干预使社会化参与根基不牢、发展不足。这种力量不对称使得“政府热情搭台，民间唱戏不足”，社会参与具有浓厚的动员色彩，而非制度化参与又缺乏可持续的民意基础。总体来看，我国还没有完全形成政府、社会组织、公民等协同治理的多元化治理体系。调查显示，社会参与面临“空心化”的困境，即表面上慈善会、社区服务机构、义工等开展活动很频繁，但实际上只有少数人参与，往往依靠行政力量维系，这种具有浓厚的政府动员色彩、未建立制度化的长效化的社会参与机制，就很难将零散的献爱心行动汇聚为组织化的公民慈善力量。

2.现有政策效果不明显。(1)农村现有扶贫政策、社保政策针对性不强，有些地方存在返贫现象。例如关于社会救助、教育培训等政策效果都存在不足。(2)现行政策执行出现偏离或变异，存在着注重短期效益和官员政绩现象，忽视了农村可持续发展整体性；地方政府部门分割管理难以实现贫困治理目标；权力使用不当及地方政府行为滞后的事后治理都会影响农村脱贫进程。

3.缺乏统一有效的管理和监督。农村贫困治理存在着管理和监督不到位的问题。目前我国缺少贫困立法，政府主导型治理贫困导致难以实施有效监督和审计，同时管理不规范，尚未建立管理机构统一进行管理。近年来各地吞占、截留、挪用扶贫资金的现象时有发生，这反映出了我国对贫困治理缺乏有效的管理和监督。加之由于贫困者分散、缺乏有效维护自身利益的手段，维权意识淡薄，致使地方政府滥用扶贫资金的行为得不到来自目标群体的有效制约。

4.贫困者参与治理能力不足。由于贫困者自我认知和发展能力不足，对权利和政策优势运用不足，无法实现贫困者自下而上的参与治理。在现实实践中，一些农民的主体地位未能得到有效确立，还不能积极主动地行使权利，仅以被动者的身份服从。例如在一些贫困地区，由于缺乏社区性贫困户的反贫互助组织，在扶贫项目选择、决策和实施过程中，贫困农户大都处于被动接受和服从地位，缺少有效参与的主动性和积极性。

(二)原因分析

1.贫困治理理念存在偏差或模糊。(1)治理主体治理理念和服务观念欠缺。要实现社会公平，帮助贫困人群融入社会就要强调治理和服务，而治理主体单纯注重经济援助和行政指导就无法实现治理目标。从现实来看，一些地方政府过分注重短期政绩，忽视农民发展目标的整体性和长期性；一些地方政府部门的管理分割违背了农民致富的可持续性。(2)贫困者的思想观念落后。由于农村贫困人口受教育年限短、素质提升受限等原因造成贫困者接受新事物、新技术能力差，市场意识和竞争意识淡薄，缺乏自觉改变落后、摆脱贫困的信心和决心。加之一些农村贫困地区地理位置偏僻，交通不便等阻碍了产品和信息的交流，在客观环境和条件的制约面前从心理上打了败仗，缺乏改变现状的勇气和意志。

2.贫困治理体制机制不完善。(1)政策多头影响农村贫困治理的协调化。民政部、财政部、农委等各政府部门从自身职能出发，分别设立治理机构及配备人员，各自颁布政策，致使农村贫困治理呈现出“多龙治水”的局面，不仅不利于各部门协调配合，也增加了贫困治理环节和运行成本。(2)城乡二元体制和制度分割影响农村贫困治理的一体化、整体化。城乡差距不仅使制度有别，而且同一制度也存在标准、范围、机制上的差异。同时，很多地方出现了多重治理的简单叠加现象，各种制度之间未形成互通、互联、互补有机治理体系，很难发挥出制度整体效能。

3.贫困治理尚未形成全社会的共同意志。全社会对农村贫困治理尚未形成共识，贫困治理未得到志愿群体、社会组织等充分重视，缺乏更广泛民意支持。同时，贫困者也往往被动接受。这种缺乏群众基础的治理当然会影响治理效果。

三、实现社会公平的农村贫困治理的可行性对策

(一)政府治理创新是农村贫困治理的关键

政府治理创新要求政府转换角色，在农村贫困治理中坚持“有所为”和“有所不为”。作为掌舵者，政府负责政策制定及优化政策、资金支持和服务监管。实现合作型治理、服务型治理、参与型治理和责任化治理。1.强调政府关怀，除加大资金投入力度外，政府应运用科学方法帮助农民充分发挥潜力，提升农民科技增收能力、加强对农民自主创业培训、推动农民组织化。2.各级政府应兑现国家对农村社会福利的财政责任，推动多渠道筹集资金。3.合理重构“政出多门、管理混乱”的农村政策体系，保证政府权责关系合理化。例如地方政府可以开展反贫困帮扶合作。以反贫困为基本目标，促进有关农民福利发展的人力、物力、管理、文化教育、健康、资源开发和产业带动等方面多种合作并提升合作效果。此外，政府应针对农村社会风险突出治理重点。

(二)创新协同治理结构，构建多元化、可持续贫困治理体系

突破政府单一治理、政府救助的传统减贫模式，应强调发动社会参与、整合跨界别资源，建立一个政府、企业和NPO等协同治理、强调社会关怀的多元化贫困治理体系。2011年中国发布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，提出“动员企业和社会各界参与扶贫”，构建政府、市场和社会共同参与的“大扶贫格局”。

1.各级政府应顺势而为，建立社会参与长效机制，为企业、社会组织、志愿者创造良好的参与渠道，处理好政府相关部门与非政府组织及农民之间关系。首先，要让企业更好地承担社会责任，积极参与慈善公益事业，政府则需要在法律、税收、资金等方面为企业参与慈善公益创造良好的制度环境。鼓励他们参与更多的社会服务，发挥他们在服务领域的专业优势。一方面，积极培育社会组织的发展，简化登记注册手续，降低准入门槛，加速孵化扶持，提高社会组织进行机构自治、参与社会管理、提供公共服务的能力。另一方面，通过服务购买、租赁、承包、特许经营、专项补贴等各种方式把不该管、管不好的职能转为由社会组织承接，使政府从大量公共服务中“抽身”出来，为社会组织发挥作用“腾”出更多空间。

从我国目前情况看，关键问题还是促进社会组织持续有效地参与到农村贫困治理中发挥特有优势：一是促进社会组织以丰富人力资源实现较全面的参与治理。目前人力资源不足是制约我国基层政府治理贫困的重要因素。以农村反贫困为例，政府难以有充足的人力对低保与扶贫对象进行详细的调查和了解，不少民政工作交给村委会做会造成大量的任意性，低保有时成为了“关系保”，一些地区就出现了不合格的领取者。如2010年6月审计署审计长刘家义表示，由于对保障对象审核和监管机制不健全，全国有6.29万户不符合领取条件。[4]二是促进社会组织以专业技术提升农民参与农村贫困治理水平。三是促进社会组织以社会亲和性来增强参与农村服务效果。四是促进社会组织发挥工作方法和传递机制方面的灵活性，引导和帮助贫困人群处理好政策福利享有与履行社会责任、遵守社会道德的关系。政府应为志愿者在法律、资金、人才、监管等方面从事志愿服务创造良好制度条件，鼓励更多的公民关心并参与志愿服务和公共事务，营造助人、自助、关怀他人、关怀社会的人文氛围。此外，要注意整合企业、社会组织等更广泛的社会资源，营造志愿文化，培育志愿组织成长长效机制。

2.发挥农村社区、村委会等作为贫困治理重要载体作用。村委会作为农村群众性自治组织提高了贫困群体自我认同感和社会归属感，增强贫困者的精神动力和自主性。此外，在整合和传递资源方面农村社区、村委会等具有灵活性和低成本优势，利用身处农村基层、了解贫困群体实际需要特点，更能保证资源传递针对性和有效性。近些年来，一些农村地区逐渐在政府的救助体制之外探索新的贫困治理路径，例如成立“互助会”、“爱心家园”等互助组织，发展社区内外的志愿者以及其他组织或个人参与扶贫助困，为农村贫困人口提供现金、实物或服务等方面的援助。

(三)发挥社会资本减贫作用

社会资本对于缓解贫困问题具有重要的意义，社会资本视角相比于物质资本、人力资本视角，有助于拓宽农村贫困治理的政策路径。它不仅整合了社区内部资源，而且为贫困者与外部社会资源提供了“桥接”，为他们融入社会提供了桥梁。

1.提升社会地位的社会资本建设。从公平视角出发，社会资本着手培育农村贫困群体公民意识和公共精神，以提高贫困者社会地位和增强对公共事务的参与治理能力。社会资本是在志愿参与和社会互动中生成并发展的，可以营造志愿文化，促进公民有序参与，发展志愿参与网络，有助于促进社会交往以及各种信息和资源的流动，强化人际网络、信任、互惠和合作，从而滋生社会资本。

2.构建关系网络的社会资本建设。以前邻里式的社会资本已不适应过快的城市化进程和频繁的社会流动的变化，应发展更广阔跨空间、跨网络现代社会资本以强化其对贫困者的支持和保障功能；建立正式支持网络，增强对农村家庭社会支持；构建非正式网络，加强社区作为农村社会资本投资作用。

3.增强资源整合的社会资本建设。社会资本是国家救助和个人自助的有益补充，应不断发展以此为形式的社会援助系统，以实现国家救助、社会互助与个人自助的统一，从而不断提升公共资源的均衡配置和有效整合。

(四)加强贫困群体人力资本培育力度

通过各种方式增强贫困者参与治理观念，健全参与治理机制。

1.加强贫困群体职业教育与培训。教育的投资就是人力资本积累的过程。首先，重视基础教育，提高教育经费的投入比例，配备相应的教育设备，提高教师队伍素质，改革教学内容，提升教育效果等；另一方面加强和完善职业技能教育，吸引各层次办学主体开展职业培训以不断提高贫困群体职业技能，提升贫困群体就业能力和经济地位。鼓励发达地区、城市、企业等支持农村职业教育发展。

2.增强贫困群体流动、迁移能力。消除二元化劳动力市场的就业壁垒，改革现有户籍制度，增强农村人口的流动合理性、合法化。尤其对于一些生态坏境恶化的贫困地区，进行适当合理的生态移民，促进离农就业，改善其贫困现状。

(五)不断健全相关法律制度

加强制度化和规范化建设，明确不同行为主体之间权责关系，建立一套规范、高效的监管体制和运行机制。

1.用立法保障贫困治理，在各项法律制度中贯彻社会公平。例如关于慈善捐赠、公共服务购买、促进就业及农村贫困人口流动等方面的法律法规都还存在着一些漏洞或空白，需要以法律的形式固定下来保障农村贫困治理效果。

2.健全监督制度。保证治理责任法律化、健全对政府人员问责制度，加强贫困者自身监督权利。

总之，实现社会公平的农村贫困治理是现代政府不可推卸的责任，也是全社会的责任，只有对农村实现有效治理，使广大农村早日脱贫致富，使改革发展成果更多更公平地惠及农民群众，推进农村和谐和稳定发展，才能实现全社会的公平正义，才能全面建成小康社会，进而实现中华民族伟大复兴。

[1]刘敏.社会资本与多元化贫困治理[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[2]刘昆.论公共财政改善民生的重点领域及实现途径[J].财政研究，2008(9).

[3]王三秀.农民福利可持续发展与政府治理创新[M].长春：吉林大学出版社，2011.

[4]审计发现6.29万户不符合条件家庭获3.3亿元生活补助[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2010-6/23-c_12254860.htm.

(责任编辑：廖才茂)

The Rural Poverty Governance based on Social Equality

ZHANG Li-xin

(PartySchooloftheCPCHeilongjiangProvincialCommittee,Harbin230100,China)

To actualize the rural poverty governance based on social equality is an inescapable responsibility of modern government,and lots of problems are faced in our country realizing the rural poverty governance based on social equality.We should bring the function of social capital in rural poverty governance into real play,and deeply explore in the pluralistic poverty governance pattern with joint participation of the government and social organizations.

social equality;rural China;poverty governance

2015-01-30

张丽新(1978—)，女，辽宁阜新人，中共黑龙江省委党校公共管理教研部副教授，研究方向为公共管理与公共政策。

本文为2014年黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“基于社会公平的农村贫困治理对策研究”(立项批准号：14B095)的阶段性成果。

F328

A

1674-0599(2015)02-0136-05