领导干部法治思维运用能力的现状及提升对策

□吴玉英

(中共湛江市委党校 政治教研室，广东 湛江 524000)

领导干部法治思维运用能力的现状及提升对策

□吴玉英

(中共湛江市委党校 政治教研室，广东 湛江 524000)

十八大报告提出“法治思维”、“法治方式” 的概念， 要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治思维是一种底线思维、规则思维、权利思维、契约思维，具有合法性、民主性、程序性、限权性、透明性的特征。提升领导干部运用法治思维能力是法治社会最基本思维模式的必然要求、是改革发展的必然要求、是实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。在社会治理视角中坚持法治思维需要对领导意志扭曲法律执行、法外利益与纠纷解决、公权力过于强势、重结果轻程序思维传统进行反思。提升领导干部法治思维的运用能力，可采取培养广大领导干部的法治素养、构建增强领导干部运用法治思维能力需要的外部环境等对策。

领导干部；法治思维;对策

在人类历史长河中，为了维护国家长治久安，古今中外的执政者、思想家先后提出或运用如神治、德治、礼治、人治、法治等各种各样的治国方略。近代以来，法治以其独特的品格备受西方国家青睐。从人治走向法治，是社会发展的大趋势。从清末修宪到民国立法，中国法制建设在艰难推进，然而，新中国建国以来，我党从制宪到“文革”期间法制曾一度被严重践踏，直到十一届三中全会后才提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制原则，逐步推进法制国家建设。1997年，党的十五大将依法治国确立为执政党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大明确要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”[1]明确了法治思维和法治方式在治国理政中的战略地位，表明新一届中央领导班子认识到，不应只将法律视为一种管理的工具，这是我党在法治观念上的重大突破。在此基础上，党的十八届三中、四中全会从宏观到具体对建设法治中国作出部署，并进一步强调要提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。只有用法治遏制失控张扬的权力，使其在法律的轨道上运行，才能真正有效遏制腐败，建构长期稳定的社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

一、提升领导干部法治思维运用能力的紧迫性和现实性

(一)法治思维的内涵与特征

1.法治思维的内涵

十八大后，理论界和实务界从价值论、方法论、过程论、行为选择论等方面对“法治思维”作出各种界定。姜明安认为，所谓“法治思维”,是指执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[2]法治思维的内涵可通过四个维度来呈现。

(1)法治思维是一种底线思维

法治思维是一种底线思维，是以合宪性与合法性为起点、以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。这种底线思维主要体现在以下三个方面：第一，要按照宪法和法律的基本价值进行合法性判断。它是法治思维的“魂”；第二，要按照宪法和法律的基本内容进行合法性判断，这是法治思维的基本要求；第三， 要按照宪法和法律的基本程序进行合法性判断，它是法治思维的“用”。

(2)法治思维是一种规则思维

这种规则思维的基本要求是：首先，通过培养规则意识、提升规则思维来提升法治思维；其次，国家机关及其工作人员严格遵守法律规则，依照法律规则行使权力；再次，国家机关及其工作人员寻求解决问题的方案，应当符合基本的法律规则。

(3)法治思维是一种权利思维

这种权利思维应当包含以下三个方面的内容：第一，不得侵犯公民的合法权利；第二，实现权力与权利的平衡；第三，实现权利与义务的平衡。

(4)法治思维是一种契约思维

这种契约思维在现代法治的价值取向与制度安排上，具体反映在以下三个层面：第一，宏观层面上，政府权力来自人民的授权；第二，中观层面上，政府行使权力的终极价值目标是为人民服务；第三，微观层面上，政府在权力行使过程中应当遵守契约，讲究诚信。

2.法治思维的特征

(1)合法性

法治思维的核心是崇尚法律之治，合法性是法治思维的核心特征。法治思维强调法律的最高权威，法律具有至高无上的地位。法律的至尊地位主要体现在：(1)在诸种社会规范中，法律规范是最高规范，任何其他规范都不能背离法律。法律手段是社会治理的根本手段，任何其他手段的运用都不能脱离法律的轨道。(2)法律的权威高于任何权力的权威。

法治思维要求政府、企业、团体或公民个人必须树立强烈的法律意识，严格遵守法律，养成依法办事、努力在法律框架内解决问题的习惯。法治思维尤其强调政府行为的合法性。政府官员需要做到目的、权限、内容、手段和程序五个方面合法，否则，就是与法治思维的精神相背离。

(2)民主性

民主与法治共生并存，民主性是法治思维的根本特征。法治思维强调法律必须体现多数人的意志和利益，法治思维既崇尚科学立法，也重视民主立法，强调以反映人民意志与利益的良法，促进社会的良性发展。法治思维重视用法律保障多数人的合法权利，强调依法制裁侵犯公民合法权益的行为。任何人都不能享有法外特权。公民可以通过法律途径追究侵权者的法律责任，有效地捍卫自己的合法权益。

(3)程序性

程序性是法治思维的显著特征。法治思维极其重视程序的价值，特别强调按照制度办事，强调通过明确规定制度运行过程的每一个环节，通过严格科学规范的程序确保制度运行高度有效，降低制度运行的成本，消除制度运行的不确定性，使各种制度切实地发挥作用。

(4)限权性

法治思维把依法限制权力、有效制约政府官员视为法律的重要任务，限权性是法治思维的突出特征。为从根本上有效限制权力的不正当使用，法治思维强调法律必须能够制约政府权力，在制度层面根据法律设置互相分立、相互制约的权力，形成权力分立、相互制约的合理权力结构。

(5)透明性

法治思维高度重视公开透明的办事原则，强调一切权力都必须在阳光下运行，坚决反对暗箱操作。在法治思维的框架下，当权者应尽的责任和义务之一就是公开透明行使权力，他们必须公开办事的原则、规则和基本程序，及时公开权力运作的目的、内容、过程和结果。

(二)提升领导干部法治思维运用能力的紧迫性和现实性

当今我国改革已进入深水区，面临诸多瓶颈，各种新问题新矛盾不断涌现，只有全面提升领导干部运用法治思维能力，才能真正建立法治政府，实现社会治理法治化和全面实现依法治国。

1.法治社会的必然要求

法治是人类历经数千年探索和实践而获得的治国理政最佳模式。在西方，古希腊的学者柏拉图、亚里士多德对此早有认识并极为推崇，英国哈林顿首创近代法治理论，提出“以法律为绝对统治体制的法治共和国模式”[3]P37，这种国家治理模式被卢梭、洛克、孟德斯鸠、戴雪所接受、推崇，卢梭认为只有实行法治的国家，“才是公共利益在统治着”，[4]P51戴雪认为法治的基本要素包括法律至上、法律面前人人平等等。美国的政治家和思想家如潘恩、杰斐逊、亚当斯、汉密尔顿等更是在独立宣言和联邦宪法中载入法治原则和法治精神，使法治从理想成为现实。在我国，十八大首次把法治上升到治国理政的基本方式，这是巨大的历史进步，是在总结建国以来三十多年尤其是文革的深刻历史教训和改革开放三十多年经验得出的结论。中国是一个有着漫长封建专制传统的国家，治国理政主要依靠儒家伦理道德规范和民间习俗，法律始终处于从属地位，法律工具主义盛行。近代以来，这种模式逐步改变，但儒家文化仍根深蒂固，治国理政更多的还是依据领袖的意志、政策、道德等，但随着市场经济的建立完善、民主的不断发展，这种治国方式已经越来越难以持续，甚至变得越来越危险。因此，法治必将成为当代中国治国理政的最佳选择和基本形式。

法治成为治国理政的基本方式， 并不是一蹴而就的历史进程，基础前提是社会成员具有与之相适应的思想意识和心理状态。领导干部是治国理政的执行主体，必须提升运用法治思维的能力，其运用法治思维的能力，将直接决定科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的进程，对于从根本上解决改革发展稳定中的一系列问题具有决定性的意义。因此，领导干部必须彻底摒弃人治思维，深度掌握法治及其内在价值和规律，尽快形成并提升法治思维运用能力。

2.改革发展的必然要求

当前我国正处在机遇与挑战并存的重要战略机遇期，改革已进入攻坚阶段，如何深化改革促进发展，需要各行各业凝聚共识、整合力量、形成合力，而法治已成为人民最大的共识，成为推动改革发展的最佳途径，提升领导干部法治思维运用能力是实现党的依法治国基本方略的务实途径。把法治思维确立为基本的思维模式，使我们的思维模式由以行政管理为中心转变为以实现国家各项工作法治化为中心；土地使用权制度改革、农村保障制度改革、户籍制度改革、城乡一体化改革等涉及民众切身利益的重点难点改革，均要求领导干部有较高的运用法治思维能力。改革发展迫切要求提升领导干部运用法治思维能力，要用法治凝聚改革共识、引领改革方向、规范改革进程、保障改革成果。

3.实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求

法治是现代文明的制度基石，放眼世界，步入现代文明的国家，均摒弃人治而选择法治。党的十八届三中全会将实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，其中主要是法律制度体系，特别强调科学合理配置公共权力，按照法定权限、程序进行治理；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，其中主要是运用法律制度实现有效治理的能力。国家生活和社会生活制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障和关键指标，无论是构建国家治理体系还是提升国家治理能力，都要弘扬法治精神，全面贯彻落实依法治国基本方略，运用法治思维和法治方式来处理各种重大和复杂的社会问题，以促进科学发展、化解社会矛盾、维护社会稳定。

二、对社会治理视角中法治思维问题的反思

树立以合法性判断为优先、法律规则为中心、坚持程序正当、限制权力保障权利的法治思维，特别要注意反思当前中国社会治理中以下四个问题。

(一)对领导意志扭曲法律执行的反思

树立以规则为中心的法治思维，特别要注意反思某些以领导意志为中心的现象。法治讲求理性，具有非专断性与客观性的特征，而人治的非理性特征明显，往往激情、专横，带有强烈的主观意志，两者明显相冲突。法治能够使人们摆脱他人不可预测的率性行为的非理性干预。

现实生活中，由于复杂的历史原因，以领导意志为中心的现象屡见不鲜且一时难以根除。一些领导干部或是认可红头文件比法律重要，任由土政策、潜规则甚嚣尘上；或是默许领导意志大于法律意识，以言代法，以权压法，徇私枉法。领导的恣意妄为极大损害了党委政府的公信力和社会团结，也极大地影响了社会主义法治建设进程。近年频频曝光的冤假错案事件就充分体现了唯领导个人意志思维导致的乱象。萧山杀人案、浙江张氏叔侄案就是在领导要求从快从速破案的意志下发生的。因此，必须形成法治思维，以规则作为领导意志行为的标准及边界，树立法律至上理念，杜绝领导意志至上的法律工具主义。

(二)对法外利益与纠纷解决的反思

权利是为法律所确认的具有正当性的利益，在社会纠纷的解决中要树立合法性判断优先的法治思维，特别注意法外利益与合法的权利的区别。当前社会管理、纠纷解决当中出现种种乱象，很多矛盾久拖不决、循环往复，原因在于我们的思维仅仅是简单进行利益考量，没有以纠纷当事人是否具有合法权利为标准进行思维。如一些访民靠上访谋生，每到逢年过节两会等敏感时期便上访，不断提出无理违法要求，谋取许多额外利益，造成恶劣影响，引发一些群众效仿，形成“上了又接，接了又上，循环往复，恶性循环”的怪圈，事实上对守法公民极大不公。因此，应该按照法律权利来衡量信访问题，行政资源集中回应涉及合法权利受侵害而不涉诉的事件，司法资源集中回应涉法涉诉案件；而只涉及某些法外的利益、却不涉及法律权利的事件，则不应当进行处理，尽管这些不涉及法律权利的利益，部分仍具有正当性。从实质意义上看这样的处理似乎有所缺憾，但法治不能总是关于人民希望于政府的任何美好事物。[5]P146这是因为，法治能为人们的行为提供预期从而减少对自由和尊严的侵害，不能承担所有社会福祉的增加，法治在本质上是一种否定性价值，不应任意放大法治的重要性，这是遵守法治的真正价值。当然，法治与社会福祉的增加也相关，法律也应当承担社会目的的实质要求，如果法治牺牲过多的社会目的就会使法律成为空中楼阁。

(三)对公权力过于强势的反思

法治思维要求限制权力保障权利，但在当前公权力过于强势的情况下，少数党员领导干部随意用权、破坏规矩、扰乱秩序，有的凭“长官意志”盲目搞“政绩工程”、“形象工程” ；有的高高在上、自以为是、颐指气使，工作方法简单，作风粗暴，态度生硬，吃拿卡要；有的公职人员利用职权影响企业正常经营或者干扰正常监管、执法活动。“跟政府作对就是恶”、“你是哪个单位的”、“你在替谁说话”等话语都暴露出某些公权力飞扬跋扈的一面。在这种语境下，我们不难理解法官为妻子维权穿法袍上访，也听闻过民警阻止开发商强拆公安局公房遭围殴。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，[6]P196-199因此，“要把权力关进笼子里”，对公权力加以必要的限制和监督，让公权力在法律规定的范围内运行，这是法治的内涵要求，也正如美国法学家哈耶克所说，“公民权利法无明文禁止即自由，公共权力法无明文授予即禁止”[7]P342。

当前，中国社会转型仍未完成，一方面，从政府管理走向社会治理，从全能政法治理模式转向法治治理模式，是一个艰难的历史进程，公权力依然占据绝对压倒性地位，并由此引发社会矛盾纠纷凸显、群体性事件高发，如看守所各种离奇死亡案件、刑事冤假错案、征地拆迁引发自焚重伤死人等等；另一方面，中国要实现现代化和法治化，需要重构和强化国家权力。近代以来，世界日益现代化，中国迫切需要强大的国家权力来推动社会发展与秩序重构，但由于国力的衰败、国家权力的不足，被动发生的戊戌变法失败带来深刻的历史警示与反思。中国的现代化和法治化过程“需要强化国家政权力量”，[8]“国家主义色彩浓厚”是其特征之一，只要处理得当，“国家意志、国家利益和国家目的是更高层次的善，具有不容置疑的优越性”。[9]坚持法治思维治国理政，既要预防国家主义泛滥带来社会危险，又要预防公权力过弱不利于国家发展的危险，并坚持限制公权力具有更优先的地位这一符合法治要求的价值判断。

(四)对重结果轻程序思维传统的反思

法治的核心意义是限制权力，法治要维护公平、正义，保护自由人权，法治是规则与程序之治等构成法治的基本含义。法治包括形式法治、实质法治，在治国理政中建构法治思维和法治方式应坚持“以形式法治思维方式为主，以实质法治的思维方式为辅”，在现代法治建构中，没有程序就没有权利。程序法治的核心是程序正义，程序法治实质上是正当程序之治。程序法治有利于民主程序的建立，抑制权力的恣意行使；有利于促进社会公正；有利于加强权利的保护。在我国，轻视程序的传统根深蒂固，甚至在学界法治化研究领域都有所体现。20 世纪80和90年代关于人治与法治、权利和人权问题的讨论研究，反映出了侧重于强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面而忽视程序问题的倾向。法治的形式属性必然要求坚持程序正义，坚持程序正当的法治思维，克服重实体、轻程序的思维传统。党政机关及各级领导干部的行为要获得社会成员的接受，就必须严格按照事前制定的法律程序进行，如关系公众重要利益的事项，一定要真正做到信息公开和公众参与。

当前，各级领导干部逆法治的思维方式及领导方式还相当突出。新中国建立以来的历史经验教训证明，必须把社会主义法治化治理上升为执政策略，这也是人民意志的体现和制度选择。党的十八大第一次提出“提高干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。这意味着对实现法治方法的探寻和实施法治方略的具体落实，当人们能够自觉、经常依循法治理念来思考问题时，最终就会形成与法治理念相一致的普遍行为方式。

三、提升领导干部法治思维运用能力的对策

(一)培养领导干部法治素养的几点举措

实践证明，思维的形成与环境、教育密切相关。环境熏陶和教育重塑是确立理念、改变思维的有效手段。领导干部的法治素养能否养成决定着法治理念能否形成，法治理念决定着思维方式，思维方式影响着治理方式的选择。我们这样一个法治水平有待提高的国家，要实现这一点需要付出艰辛的努力。

1.提高法治研究水平和成果质量。目前我国学者对西方法律知识的学习下了很大功夫并大量引进，但问题是并没有形成与中国国情、中国特色有效结合的经典力作。因此，法律人须静下心用足够时间克服法律研究的形式主义，把法治的基本精神、原则和我国的国情、近代以来的经验教训结合起来，推出能供我们领导干部在遭遇法治困惑时能从中吸取力量的法治经典力作。

2.科学立法。法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立、改、废、释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。如此，使广大人民包括领导干部遵守的法律是最好的法律，从而促进领导干部法治思维的形成与运用能力的提升。

3.增加法律人在干部队伍中的比例。所谓法律人就是指法律职业从业者，主要包括立法者、法官、律师、检察官以及公证员等。历史证明，法治的发育、发展依赖法律人共同体。提高法律人在干部队伍中的比例，能大大提高领导干部运用法治思维的能力。因此，一方面，我们要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。另一方面要畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道。[10]

4.加强法治理念教育。法治理念决定思维方式，思维方式决定治理方式。因此，领导干部法治理念教育至关重要。尽管我国政府伴随30多年改革开放不断推进法治建设，领导干部的法律意识有了一定增强，但并未真正树立宪法至上、法律至上的理念。因而，当前深化社会主义法治理念教育，培养领导干部的法治心理、法治习惯和法治信仰，树立法律至上等意识和观念也就显得至关重要。通过加强对领导干部的法治理念教育，使法治理念真正内化于其心、外化于其行，考虑问题时自觉用法治思维，遇到问题、处理问题首先选用法治的方式。领导干部要树立宪法至上、法律至上的理念，尊重法律、敬畏法律，摒弃部门利益、地方利益至上的观念，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

5.加强普法教育管理。长期以来，我国领导干部的普法教育由于缺乏配套的考核机制，往往流于形式，领导干部对法治内涵和要素了解甚少。正所谓，“一个对法治内涵和要素不甚了了的政府官员，不可能有什么法治思维”[11]。因此，要创新培训机构、形式、内容，强化普法教育考试和考核结果的应用，以助推培养领导干部法治思维。一方面，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课，推动领导干部法律学习的制度化、常态化。另一方面，改进普法教育的形式，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程，把重点放在国民教育、职业教育、政治参与、权力维护过程和场景中，使其符合人民群众创造、争取和维护合法权益的强烈愿望，进而培养人民群众的义务意识，以人民群众的法治意识倒逼领导干部提高法治思维运用能力。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。[10]要着手建立领导干部法律教育考试机制，实行教育、考试、考核结果运用三分离制度。组织人事部门管控考核结果，将其纳入领导干部年度考核和提拔使用管理。

(二)催生和强化领导干部运用法治思维能力的外部环境构建

领导干部对法治思维的认知与法治环境紧密相关，法治环境的改善有利于提高领导干部法治思维能力。因此，要采取有效措施构建提升领导干部运用法治思维能力需要的外部环境。

1.建立相互制约的权力结构和运行机制

孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[12]P104要将领导干部权力行使通过法律和制度明确下来，法治化和程序化的机制有助于领导干部按照法定权限和程序各司其职、各负其责。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，可以从监督体系和监督制度上强化对领导干部权力监督的合力和实效。独立行使决策权、执行权和监督权能让决策更加科学、执行更有效、监督更加有力。相互制约的权力结构和权力运行机制势必倒逼形成对领导干部决策、执行和监督的完整责任机制。

要实现科学决策必须做到：凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督，凡是重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等重要问题，必须经集体讨论做出决定，要民主科学集体行使决策权，由人大和政府集体决策，而不是由一把手个人决策。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度。要更好行使执行权必须做到：分散行使执行权，由相关部门分别行使人权、事权、财权，从而减少一把手的权力。为确保监督权独立行使，人民检察院、人民代表大会、人民政协、新闻媒体、人民群众等必须对领导干部的权力行使进行独立监督。严格执行领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等制度。以上这些措施将倒逼领导干部自觉培养法治思维和提升法治能力。

2.建立严格问责制度

“问责制”始于20世纪80年代西方欧美国家，是在全球公共行政改革的浪潮下，西方政治文明的产物。实行领导干部“问责制”，可以加强对党政领导干部的管理和监督。自2009年6月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》并开始实施以来，领导干部责任心有所增强，然而应当看到，问责制在我国尚处于刚刚起步发展的阶段。实行严格的责任追究，关键在于制度的衔接，要设置公权力机关的自我纠错机制和外部监督机制，注重自上而下和自下而上的监督，逐步完善追究责任的评价标准，实现追责标准的体系化和规范化。对于凡是可能涉及到责任追究制度的决策、执法、司法等行为，要进行论证分析，凡是属于故意或者重大过错范畴的事项，应进行严格的问责。通过理性设计责任追究制度，促使公权力机关工作人员行使公权力之时首先要考虑合法性的问题，使法治要素成为他们行动的重要指南。健全完善问责制，具体要做到：不断健全质询、审计、引咎辞职、罢免等问责制度，保证对各级领导干部的监督有力、有效。要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任；对因失职和渎职导致安全生产、食品药品质量、征地拆迁、环境污染、群体事件等责任事故的领导干部问责，采取政府行政问责、党委问责、人大问责等多元化问责制度，从优化行政问责环境、明确问责主体、拓宽问责适用范围、严格行政问责程序等方面完善以领导干部为重点的行政问责制度；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。按照《公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》严格采取因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等形式追究领导干部的责任。这些措施将助推领导干部养成和提升运用法治思维的能力。

3.通过公务员晋升机制和培训机制来提升领导干部的法制素养

过去，组织部门主要从思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和廉洁自律等方面考核领导干部，往往忽视对领导干部法治思维和法治能力的考核，客观上也导致领导干部缺乏法治思维和法治能力。今后在领导干部选拔任用过程中，必须充分考察其法治思维和运用法治方法解决问题的能力，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。对领导干部法治思维和法治能力的考核考试办法包括主观定性和客观定量两方面，主要考察领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。与此同时，领导干部法律知识培训要实现制度化和常态化。通过健全公务员晋升机制和培训机制帮助领导干部提升法治思维和法治能力。

4.建立健全法治建设评估评价体系为主导的政绩考核机制

要确立领导干部法治思维，不仅要依靠法治理念的宣传、教育和培训，而且最重要的就是建立健全科学完备的法治建设评估评价体系，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，并使之与政治决策、经济发展、民生改善及环境保护等活动的各个环节结合起来，作为对各项工作进行政绩考核的重要依据，倒逼地方领导干部不只重视经济发展，也重视法治建设，重视公平正义，把法治思维置于重要位置，促使领导干部扭转畸形的唯GDP论政绩观和片面的维稳观。在设计法治建设评估评价体系的时候，应遵循法治统一、系统性、典型性和动态性原则，把民主完善、法制完备、权力运行规范、公民权利切实保障、法律职业严格保护等设计为指标体系的基本内容，而且细化为一系列更具可操作性的指标，从而形成一种外在的激励和约束机制，助推领导干部确立法治思维，使其在追求自身政绩的同时也促进了法治的发展。为保证法治评估评价体系有效发挥作用，应建立独立公正的评价机制，评价主体包括上级党政机构、社会专业机构和社会公众，实行三者有机结合。考核方式以职能考核为主并结合社会公众评价，实行条块结合的层级考核方式，考核标准设计要注重实效性，分级并设有分值，注重衔接性，实现考核结果资源共享。还可以探索邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他有关方面的代表参加。还要视不同情况设计程序，同时要强化评价结果，将其作为党政部门年度政绩考核及领导干部职务任免、职级升降、交流任用、奖励惩处的重要依据。此外，还要全面推进政务公开，完善审计制度，深化行政执法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制。只有这样，才能构建良好外部环境以助推领导干部运用法治思维能力的提升。

[1]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-08.

[2]姜明安.再论法治——法治思维与法律手段[J].湖南社会科学,2012(4).

[3]〔英〕哈林顿.大洋国[M].何新译.北京：商务印书馆,1963.

[4]〔法〕卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京：商务印书馆,1980.

[5]〔美〕塔玛纳哈.论法治——历史、政治和理论[M].李桂林译.武汉：武汉大学出版社，2010.

[6]〔英〕拉兹.法律的权威[M].朱峰译.北京：法律出版社,2005:196-199.

[7]〔英〕阿克顿.自由与权力[A].阿克顿勋爵论说文集[C].北京：商务印书馆，2001.

[8]苏力.二十世纪中国的现代化和法治[J].法学研究,1998(1).

[9]张志铭.转型中国的法律体系构建[J].中国法学,2009(2).

[10]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[11]姜明安.政府官员应具备法治思维[N].人民日报，2012-03-21.

[12]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁琛译.北京：商务印书馆，1995.

(责任编辑：胡硕兵)

The Status Quo of Leading Cadres’ Thinking of Rule of Law and the Corresponding Improvement Countermeasures

WU Yu-ying

(SectionofTeachingandResearchonPolitics,PartySchooloftheCPCZhanjiangCityCommittee,Zhanjiang,Guangdong)

In the report of the Eighteenth National Congress of the CPC,it is required to “improve the abilities of leading cadres to deepen reform,promote development,resolve contradictions,and maintain stability with the thinking of rule of law and by methods of rule of law.” The thinking of rule of law is a kind of thinking based on baseline,rules,rights and contract,and it is characterized by legitimacy,democracy,due procedure,limited power,and transparency.To improve leading cadres’ abilities to use the thinking of rule of law is a necessary requirement of the basic thinking mode of a society under the rule of law,a necessary requirement for reform and development,and a necessary requirement for realizing the modernization of the state governance system and governance capability.To persist in the thinking of rule of law in social governance,we need to reflect on the bad traditions of thinking,such as leaders’ will distorting the execution of law,solving interest disputes beyond law,highlighting public power excessively,emphasizing outcomes more than procedures,etc.To improve leading cadres’ abilities to use the thinking of rule of law,we can take measures such as cultivating their qualities in rule of law,building an external environment required for improving their abilities to use the thinking of rule of law,and so on.

leading cadre;thinking of rule of law;countermeasure

2015-01-26

吴玉英(1965—)，女，广东高州人，中共湛江市委党校政治教研室主任、教授，研究方向为政治学、法学。

C933

A

1674-0599(2015)02-0104-08