依规治党与健全改进作风常态化制度

□肖 湘

(中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 410006)

依规治党与健全改进作风常态化制度

□肖 湘

(中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 410006)

依规治党、健全改进作风常态化制度，是深入落实党的十八大以来党中央提出的“四个全面”战略布局的新要求和新任务。改进作风常态化制度是党的作风建设制度创新的重要成就。要坚持依规治党、健全改进作风常态化制度，必须把握好依规治党、健全改进作风常态化制度的新举措与着力点。新举措是：聚焦问题、专项整治，健全制度、强力执行，领导带头、群众监督，依规治党、从严长效。着力点是：以深化体制机制改革与完善国有企业监管制度、以践行为民务实清廉和以改进文风会风等九方面为着力点完善相关的制度。

改进作风常态化制度；依规治党；健全；新举措；着力点

依规治党、健全改进作风常态化制度，是深入落实党的十八大以来党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出的“四个全面”战略布局，实现全面建成小康社会战略目标，实施全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党三大战略举措的新要求和新任务。坚持依规治党、健全改进作风常态化制度，以好的作风保障党和国家各项工作顺利开展，这对增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，提高党的领导能力和执政能力、保持和发展党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位，对实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大而深远的战略意义。

一、改进作风常态化制度是党的作风建设制度创新的重要成就

建党以来，尤其是改革开放以来，党中央在不断推进党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设历程中，抓住关系马克思主义执政党生死存亡的关键——党的作风建设，围绕和服务党领导的伟大事业和党的建设新的伟大工程，重点着力于党的作风建设制度创新的不懈探索，把改进作风常态化纳入制度建设和创新的轨道，取得了前所未有的重大成就，主要体现在党的作风建设制度创新发展的理论层面和实践层面上，为改进作风常态化制度的建立增添了科学严密管用的制度内容，奠定了依规治党、健全改进作风常态化制度的理论基础和实践基础。

(一)从理论层面看，党的作风制度建设的理论创新为改进作风常态化制度提供理论指南

1.党的作风制度建设起源于第一代中央领导集体。1942年 2月 1日，毛泽东在延安中共中央党校开学典礼上首次发表《整顿党的作风》，首次提出“党的作风”的概念和内涵。1944年9月毛泽东又在张思德同志追悼会上首次发表《为人民服务》。随后，以毛泽东为代表的中国共产党人在“七大”党章中确立“全心全意为人民服务”是党的宗旨的地位，首次将“为人民服务”规定为党员的义务等。1956年4月毛泽东在《共产党人对错误必须采取分析的态度》中首次指出：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”[1]P19我们党自成立以来对实行党的作风制度建设始终注重并不断探索创新，为改进作风常态化制度建立奠定了理论基石。

2.党的作风制度建设重建于第二代中央领导集体。改革开放初期，从1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》中首次指出：“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”[2]P328。“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”。[2]P332到十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》首次指出：“建设好的党风，思想教育很重要，制度建设也很重要。必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度，严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督。”这些论述是党对加强执政党的作风制度建设和创新重要性认识的一次质的飞跃，为改进作风常态化制度建立构建了理论框架。

3.党的作风制度建设发展于第三代中央领导集体。党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》首次指出：“对各级领导机关和领导干部必须加强监督。要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度。”党的十四大首次指出：“廉政建设要靠教育，更要靠法制。要切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度。特别要在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位，建立有效防范以权谋私和行业不正之风的约束机制。”1993年8月，江泽民在《加强反腐败斗争，推进党风廉政建设》中首次指出：“惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒。最基本的，要靠教育、靠法制。”[3]P326党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，这是中国共产党历史上第一份专门针对作风建设制定的指导性文件。在论及如何从源头上预防和治理各种不良作风时首次提出：“八个坚持”、“八个反对”， 强调既重视思想教育，又重视制度建设，两者并举。尤其把作风建设的制度化提到了重要位置，首次提出改进作风建设系列制度有八个方面：一是理论学习制度；二是调查研究制度；三是联系群众制度；四是民主集中制的具体制度；五是党内生活制度；六是党内监督制度；七是管理体制和制度；八是干部管理制度。这反映了党的第三代中央领导集体更加重视制度建设对加强和改进党的作风的重要保证作用，为改进作风常态化制度建立丰富了理论内涵。

4.改进作风常态化制度成形于以胡锦涛为总书记的中央领导集体。党的十六大对加强和改进党的建设的总体要求中首次提出：一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出：从中央做起，改革会议制度，大力精简会议、文件和简报，切实改进文风。严格规范和控制各种检查、评比、达标活动。健全领导干部联系基层、联系群众制度。领导干部搞调查研究，要注重实效，轻车简从。2006年初胡锦涛在中纪委第六次全会上首次明确提出：加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。党的十七大首次明确提出：确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。十七届四中全会首次强调提出，健全服务群众制度，健全信访联席会议制度，建立健全工作责任制，完善领导干部双重组织生活会制度，建立健全通过民意调查等征求群众批评意见制度，建立党性定期分析制度，把作风建设情况纳入党风廉政建设责任制考核范围，把考核结果作为选拔任用干部重要依据。以上党的作风制度体系建设的理论创新，体现了对建立改进作风常态化制度认识的不断深化和发展，为依规治党、健全改进作风常态化制度提供理论指南。

(二)从实践层面看，党的作风制度建设的实践创新为改进作风常态化制度提供实践依据

执政后，尤其改革开放以来，重视制度在党的作风建设中的作用，以制度确保作风建设的科学化、常态化、规范化已成全党共识，在党中央领导集体的强力推动下，党的作风制度建设的实践创新取得重大进展。

1.党的十二大前后作风制度建设的发展和创新。1980年2月，党的十一届五中全会通过第一个《关于党内政治生活的若干准则》，中央首次制定《关于高级干部生活待遇的若干规定》。随后，又发布《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，指出“党政机关和党政干部经商、办企业，以权谋私，损公肥私，危害很大”。规定：“领导干部的子女、配偶，在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，一律不得离职经商、办企业；不在党政机关及所属编制序列的事业单位工作的，不准利用领导干部的影响和关系经商、办企业，非法牟利。对违反规定的，要严肃处理。非法所得，一律没收。”这是中央第一次就干部子女及配偶经商、办企业的问题作出明文规定。1988年6月，为了巩固整党成效，推进精神文明建设，党中央首次下发《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》，强调党和国家机关工作人员要正确运用人民赋予的权力来为人民办事。强调必须依法惩处索贿、受贿、贪污、弄权渎职、敲诈勒索等违法犯罪行为，必须坚决刹住受礼送礼、大吃大喝等不良风气。1989年8月，《关于进一步清理整顿公司的决定》出台，这是中央在新时期第四次就这一问题下发文件。同年底，90%以上的党政机关开办的公司被撤销。

2.党的十四大以来作风制度建设的发展和创新。1995年4月，为了逐步建立健全领导干部廉洁自律的监督约束机制，中央和国务院办公厅首次颁布《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。后一个文件规定，党政机关县(处)级以上领导干部每年须在规定时间内，向组织人事部门申报收入，包括：工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。1997年2月，中央办公厅转发《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，五项制度包括首次选派省(部)级干部到地方和部门巡视；党的地方和部门的纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或它的成员有违反党的纪律的情况，有权进行初步核实，并直接向上级纪委报告，等等。3月，党中央首次颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，是对党的十四大以来中央纪委作出的相关规定的系统化、规范化。5月25日，针对讲排场、比阔气、挥霍公款等现象仍然存在，有的地区和单位还呈蔓延之势，又首次制定《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》：严格控制新建和装修办公楼；严格控制各种会议；严格控制各种庆典活动；严禁用公款大吃大喝、挥霍浪费；严格控制用公款安装住宅电话或购买移动电话；严格控制各种检查，禁止形式主义的评比和达标活动；严格按规定配备和更换小汽车；严格管理公费出国(境)。对违反本规定的党政机关，将相应核减其预算经费；对违反本规定的单位和个人，要视情节轻重追究直接责任人的责任和有关领导的责任，直至给予党纪政纪处分。1998年11月，党中央、国务院首次发布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，包括总则、责任内容、责任考核、责任追究、附则5章，共17条。

3.党的十六大以来作风制度建设的发展和创新。十六大以来，以胡锦涛为总书记的中央领导集体以身作则，大力加强自身作风制度建设：首次创建了中央政治局集体学习制度，2002年12月举行第一次集体学习，并制定了2003年全年的学习计划，基本上每月安排一次；制定了中央政治局和中央政治局常委会工作规则，进一步推进党中央工作的制度化、规范化；对有关中央工作的新闻报道作了初步改进；外出考察时轻车简从。2003年2月，胡锦涛在十六届二中全会上通报中央政治局近三个多月的工作，以接受大家的监督。从此，中央政治局向全会报告工作成为惯例。3月，中央政治局开会决定：本着务实、精干、节约的原则，取消党和国家领导人出访的送迎仪式，并减少出访人员、节约交通工具等。中央政治局的上述制度革新，带动了各级领导干部进一步改进作风。12月31日，第一个《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》(在1997年2月颁布的“试行条例”基础上修订而成)同时颁布实施。这两个条例对改革开放以来涉及反腐倡廉的1500多件政策法规进行了全面清理，是十分重要的党内法规，标志着党风廉政法规制度建设取得了新进展。根据前一个条例，中央纪委和中组部建立了专门巡视机构和专职巡视队伍，加强了对省级领导班子及其成员的监督。2004年1月，中纪委三次全会确定了本年度党风廉政建设和反腐败工作的六项任务，其源头治腐的制度举措是：大力推进行政审批制度、财政管理体制、投资体制和干部人事制度四项改革，严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购四项制度，推进政务、厂务和村务公开。4月27日，十届全国人大常委会议通过《中华人民共和国公务员法》，这是我国第一部干部人事管理总章程性质的重要法律，有助于从源头上克服选人用人上的不正之风，体现了干部人事制度改革的深化，标志着中国特色公务员制度已经形成。2006年6月，党中央首次颁发了四个建立健全保持共产党员先进性长效机制，其中《关于加强党员经常性教育的意见》，提出：党员经常性教育的基本内容是“党的优良传统和作风、党的纪律和反腐倡廉教育”。2009年6月，中央和国务院办公厅首次颁布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，旨在加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识。随后又下发《关于建立促进科学发展观的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》提出，对干部的考核评价，要把政治标准放在首位，以党性作为德的核心内容，注重考核宗旨意识，重点了解求真务实、联系群众、恪尽职守、为民奉献等情况。

2010年，中央首次制定或新修订颁布了一批法规制度：即《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，这是规范党员领导干部从政行为的重要基础性党内法规。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》，这些旨在建立健全干部选拔任用监督机制，整治选人用人上的不正之风。《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，要求县处级副职以上的党员干部每年1月31日前集中报告上一年度的个人有关事项。与2006年9月首次颁布的这个《规定》相比，应报告的个人事项从9条增加到14条，包括本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业、收入、房产、投资等事项。还有《关于党的基层组织党务公开的意见》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》的出台。随着专项治理工作力度的加大，当年全国“三公”经费的财政预算，在2009年已缩减的基础上又压缩57.51亿元；全国党政机关和事业单位共清理出“小金库”25738个，涉及金额127.86亿元。这年首次发布了《中国的反腐败和廉政建设白皮书》。2011年，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》组织实施第一次申报工作。政务公开标准化、规范化建设得到加强，90多个中央部门和27个省(区、市)公开了预算，99个中央部门和一些省(市)公开了“三公”经费。庆典、研讨会、论坛过多过滥现象得到遏制，全国共取消活动2549个，节约经费12.2亿元。纠风工作力度加大，严查基层干部强制拆迁等违纪违法案件。在法规制度建设方面，《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》颁布，明确了违反52个“不准”行为的具体处理依据。《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》、《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》首次颁布，旨在加强农村党风廉政建设。以上党的作风制度建设的实践创新，体现了改进作风常态化制度建立取得了重要成果，为依规治党、健全改进作风常态化制度提供了实践依据。

二、依规治党、健全改进作风常态化制度的新举措

在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义，我们党面对世情、国情、党情的深刻变化，面临执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期复杂严峻性，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党要继续经受住“四大考验”、防御“四大危险”，就必须坚持党的最大优势：始终密切联系群众，必须坚持全面从严治党、依规治党，健全改进作风常态化制度。然而，党内脱离群众的现象大量存在，一些问题还相当严重，如果不警惕、不抓紧解决这些问题，就会极大地影响党群干群关系，进而危害党的事业。怎样解决这些问题？党的十八大作出了重大部署：在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，集中时间着力解决人民群众反映强烈的突出问题。十八届三中、四中全会又首次明确提出了从严治党、依规治党，健全改进作风常态化制度等新要求、新任务。实施这些新任务是一个长期而艰巨的系统工程，需要系列具体新举措有效运行，相辅相成、相互促进、相得益彰。

(一)聚焦问题、专项整治。这是依规治党、健全改进作风常态化制度的首要之举。这次党的群众路线教育实践活动的重点是促使全党更好执行党的群众路线，保持党同人民群众的血肉联系。而当前影响执行党的群众路线的要害是作风问题，必须突出改进作风这个主题。而作风是多方面的，需要聚焦到群众反映强烈的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风突出问题上。“四风”的危害，就是浪费了有限资源，延误了各项工作，疏远了人民群众，败坏了党风政风，最终严重损害党的先进性和纯洁性、严重损害党的执政基础和执政地位。党内存在的其他问题都与这“四风”有关，或者说是由“四风”衍生出来的，“四风”问题解决好了，党内其他一些问题解决起来也就有了更好条件。为此，党中央采取抓住要害、聚焦问题、突击重点、专项整治之举，明确提出以反“四风”为突破口，以专项整治集中发力，对“四风”问题进行大排查、大检修、大扫除，刹住了“四风”蔓延势头；对顶风违纪现象，严肃责任追究，加大查处力度。从上到下、各个领域都压缩了“三公”经费、停建了楼堂馆所，狠刹了公款送礼等行为，坚决整治了“裸官”、“走读”、“吃空饷”、“收红包”及购物卡、参加天价培训、党政领导干部在企业兼职等问题，广泛查处了吃拿卡要、庸懒散拖问题，高高在上、挥霍浪费、脱离群众现象得到明显扭转，党风、政风和社会风气为之一新。

(二)健全制度、强力执行。这是依规治党、健全改进作风常态化制度的关键之举。党的十八大以来改进作风常态化制度进入健全制度体系发展和创新阶段。一在制度理论创新上，以习近平为总书记的党中央高度重视并提出了新的要求：注重建立长效机制，严格规范权力行使，把权力关进制度的笼子。在习近平系列重要讲话，尤其《习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编》中多有论述，他首次指出：“关键是要抓住制度建设这个重点，以完善公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度为抓手，努力建立健全立体式、全方位的制度体系，以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制，切实遏制公款消费中的各种违规违纪违法现象。”[4]二在制度实践创新上，以习近平为总书记的中央领导集体制定并带头落实关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，强力地推动党风政风改进。尤其在这次党的群众路线教育实践活动中，坚持破立并举，注重建章立制，健全管长远、固根本的制度。中央相继出台党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房、机关会议费管理、党政机关厉行节约反对浪费、党政领导干部选拔任用工作、国内公务接待管理、公务用车改革等一系列制度。各级根据中央八项规定精神，在联系服务群众、规范权力运行等方面制定和修订了一批工作制度和管理制度。在全党建立起经常性的教育引导机制、常态化的联系服务机制、纵深性的利益协调机制以及全方位的惩防监督机制，实现党的群众路线的制度升华。扎紧了制度笼子，强化了对不良作风的刚性约束。三在制度执行的力度上得到了加强。制度的生命力在执行，制度的执行是关键，有了制度没有严格执行就会形成“破窗效应”。十八大以来，按制度办事、按制度用权意识显著增强，制度执行力和约束力增强，制度严格执行到人到事，做到用制度严格管权管事管人。坚持制度执行人人平等、严格执行没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。

(三)领导带头、群众监督。这是依规治党、健全改进作风常态化制度的保障之举。首先从中央做起，各级主要领导亲自抓、作表率。党中央制定了一系列规范党内高层作风问题的制度，中央政治局带头围绕落实八项规定进行对照检查，开展批评和自我批评。尤其在这次党的群众路线教育实践活动中，中央政治局常委同志建立联系点并全程指导，深入联系点真诚谈心，对工作进行具体帮助。各级党组织以强烈的政治担当履行抓党建、强作风的主体责任，以中央政治局为榜样，认真学习中央政治局常委同志联系点经验做法，主要领导以普通党员身份认真开展每一环节活动，以向我看齐的姿态听意见、摆问题、管自身、抓督查，发挥表率作用，形成以上率下反“四风”的示范带动和强大推动力。实践证明，改进作风常态化建设，必须做到管党治党要守土有责，从领导机关、领导班子、领导干部抓起，从主要领导做起，一级带着一级干，一级做给一级看，为党员干部做出样子，让人民群众增强信心。让群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准，群众意见监督是我们最好的镜子。让人民支持和帮助我们从严治党，让群众来监督和评判，虚心听取群众意见，引导群众帮助党员干部查摆问题、监督整改、评议效果，形成党内外的良性互动，才能使改进作风建立在更广泛、更强大、更持久的民意基础上，接受群众检验、得到群众认可，才能使我们党有力量之源、执政之基，始终立于不败之地。

(四)依规治党、从严长效。这是依规治党、健全改进作风常态化制度的固本之举。党的十八届四中全会《决定》首次提出：党内法规是管党治党的重要依据，党的纪律是党内规矩。运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制。十八届中央纪委五次全会工作报告的题目首次提出：“依规治党”。习近平总书记在会上提出了当前和今后一个时期工作的总体要求和主要任务。他强调，要按照“四个全面”的要求，坚持思想建党和制度治党，严明政治纪律和政治规矩，加强纪律建设。党员、干部遵守政治纪律和政治规矩，要做到“五个必须”。 各级党组织要把严守纪律、严明规矩放到重要位置来抓，努力在全党营造守纪律、讲规矩的氛围。各级领导干部特别是高级干部要牢固树立纪律和规矩意识，在守纪律、讲规矩上作表率。各级党委要加强监督检查，对不守纪律的行为要严肃处理。深入落实上述重要精神，重在全面从严治党、依规治党、守纪讲规、纠正“四风”、常抓长效。一要严格落实从严治党、依规治党责任。从严是我们做好一切工作的重要保障。从严治党、依规治党必须具体地而不是抽象地、认真地而不是敷衍地落实到位。各级党组织尤其是党组织书记要牢固树立抓好党的建设是最大政绩的理念，坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，坚决防止“一手硬、一手软”。进一步健全完善党建工作考核评价制度，切实强化干部考核的“党建导向”，通过抓党建促进抓发展。二要持续深入反“四风”改作风，常抓长效。紧盯作风领域出现的新变化、新问题，坚持抓小抓早、露头就抓，做到掌握情况不迟钝、解决问题不拖延、化解矛盾不积压，决不能让“四风”问题反弹回潮。从解决“四风”问题延伸开去，努力改进思想作风、工作作风、领导作风、干部生活作风，努力改进学风、文风、会风，推动党风政风实现大好转大改变，使党员和干部不敢、不能、不想沾染歪风邪气，使党的作风纯洁干净。

三、依规治党、健全改进作风常态化制度的着力点

在依规治党、健全改进作风常态化制度的推进中，要以贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会决定、中央八项规定和习近平有关重要讲话精神为着力点，针对“四风”等突出问题，加大依规治党、健全改进作风常态化制度体系的力度，不断提高党的改进作风常态化制度体系的科学性、集成性、针对性和执行力，努力构建为民务实清廉的严密长效机制。当务之急要重点抓好健全以下主要系列制度：

(一)以深化体制机制改革与完善国有企业监管制度为着力点，推行权力清单制度和健全国有资产资源监管制度。首先，要深化体制机制改革，推行权力清单制度。最大限度减少对微观事务的管理，依法公开权力运行、审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。其次，要完善国有企业监管制度，健全国有资产资源监管制度。国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。要加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。尤其要强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管，推进国有企业财务预算等重大信息公开。

(二)以践行为民务实清廉为着力点，完善领导干部直接联系和服务群众制度。认真落实中央《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》，把对党员干部直接联系群众要求变成正式硬性的制度规定。还要重点建立健全体现群众意愿的科学民主决策机制和工作落实督办机制，领导干部结对帮扶困难群众制度、治庸治懒治散制度等，尤其是健全党和政府主导的维护群众权益机制，认真解决群众反映强烈的教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面的突出问题。完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益。通过深化改革，进一步解决因机构重叠、职能交叉而造成的推诿扯皮、效率低下等问题。提高直接面对群众的基层单位和各级领导机关的服务质量，提高党员、干部特别是领导干部做好新形势下群众工作的能力，实现领导干部为民务实清廉的价值目标。

(三)以改进文风会风为着力点，改革会议公文制度。首先，要改革会议管理制度。贯彻执行《中央和国家机关会议费管理办法》，严格会议审批制度，切实减少会议活动，控制会议规模、时间、人员，坚持开短会、戒空话，提高会议效率。充分运用现代信息技术手段开电视电话会议等，改进会议形式。其次，要改进公文制度。按照中央八项规定的要求，严格发文立项审批制度，控制发文规格，压缩发文数量，提高文件质量。文件和领导讲话、文章，要面对问题、直奔主题，提倡短、新、实，反对长、假、空，倡导清新文风。要通过改进会风文风，引导领导干部把主要精力集中到讲求工作实效，降低行政成本，提高办会、办文和办事效率上来，有效杜绝文山会海。

(四)以控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设为着力点，健全严格的财务预算、核准和审计制度。首先，要严格执行中央有关条例规定。即中央首次颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《党政机关国内公务接待管理规定》等，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。其次，要健全严格的财务预算管理和公开制度。控制预算总量，严格审批程序，增强刚性约束。重点要严格 “三公”经费预算编制与支出管理，加强“三公”经费审批、指标控制和报销管理，稳步推进“三公”经费支出公开，严格控制和压缩“三公”经费；要加强对楼堂馆所建设资金的财政财务管理，严格预算审核、资金使用监督和决算审批，把好楼堂馆所建设的资金关。严格落实党政机关5年内全面停止新建楼堂馆所的规定，违者追究领导责任。再次，要健全审计监督制度。严格 “三公”经费和楼堂馆所建设经费使用和支出结构、数额、比例的监管，督促被审计单位强化内部控制和财务管理，切实发挥审计“免疫系统”作用。

(五)以纠正跑官要官等不正之风为着力点，健全选人用人管人制度。首先，要健全选人用人管人专项检查制度。要严格执行新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，严格按制度规定的原则、标准、条件、资格、程序和纪律选人用人；要严格执行《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，进一步严明组织人事纪律，健全干部选拔任用监督机制，加强领导干部监督和管理，敦促领导干部按本色做人、按角色办事；要完善选人用人管人专项检查制度，严格实行选人用人管人严重违纪问题专项检查，加大对违规用人问题的查处力度，对违反组织人事纪律的实行“零容忍”，对跑官要官、拉票贿选、买官卖官等，发现一起，查处一起，让搞不正之风的人不仅捞不到好处，而且要严厉惩处；加大违规用人案件通报、曝光力度，发挥警示震慑作用。其次，要完善选人用人管人责任追究制度。建立倒查机制，按照《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》及相关规定，对制止跑官要官等不力的行为要坚决追究责任，对出现“带病提拔”、突击提拔、违规破格提拔等问题，都要对选拔任用过程进行倒查，存在隐情不报、违反程序等失职渎职行为的，不仅查处当事人，而且追究责任人，一查到底、问责到人；要建立干部选拔任用纪实制度，为开展倒查、追究问责提供依据；要把作风好坏作为选人用人的重要标准，以好的作风选作风好的人，让作风好的干部受到重视、得到重用，不断提高选人用人管人公信度，推动形成风清气正的选人用人管人环境。

(六)以解决 “政绩工程”、“形象工程”及不作为、乱作为等问题为着力点，改革政绩考核机制。首先，政绩考核要坚持突出科学发展导向。要严格执行《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，引导领导干部坚持科学发展观，树立正确的政绩考核观，破除唯生产总值及增长率的政绩考核导向，着力解决“政绩工程”“形象工程”及不作为、乱作为等问题。其次，政绩考核要完善评价指标。把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会进步、文化建设、生态效益、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、产能过剩、安全生产、政府负债等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。注重考核发展思路、发展规划的连续性，积极化解历史遗留问题的情况。再次，政绩考核要严格科学。既注重考核显绩，更注重考核打基础、利长远的潜绩；既考核尽力而为，又考核量力而行，全面历史辩证地评价领导班子和领导干部的政绩。要健全民主考评机制，把群众满意度作为考评干部的重要标准，真正实行“问绩于民”。 要纠正考核走过场现象，采取各种方式严格把政绩考准、考实，为正确评价领导班子、领导干部政绩提供科学依据。最后，政绩考核结果要用好。对自觉坚持和领导科学发展、成绩突出、群众公认的干部要表扬奖励、提拔重用；对违背科学发展、搞“形象工程”“政绩工程”、 不作为、乱作为行为要严肃批评纠正，后果严重的必须坚决追究责任。

(七)以落实“六不准”为着力点，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度。首先，要统筹制定规范领导干部工作生活待遇标准。按照中央要求，落实“六不准”，抓紧统筹制定出台领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、警卫、公务接待、福利、休假等工作生活待遇具体标准，以确定相应级别的领导干部能够享受哪些待遇以及何种程度的待遇；对领导干部离职退休后，还有哪些待遇，也要明确规范。切实做到有章可循、有规可依。其次，要严格执行领导干部工作生活保障制度。关键是要对照待遇标准，进一步规范领导干部廉洁自律行为。要加强日常监督，对领导干部住房、办公用房、公车、公务接待等实行集中统一管理，将保障领导干部待遇所需经费逐步列入财政预算，以预算改革推动领导干部待遇标准的严格执行。再次，要严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。加强对领导干部工作生活保障制度执行情况的监督检查，对违反规定的要责令整改，对情节严重的要严肃处理并予以通报，对有令不行、有禁不止的，要严肃追究领导责任。要适时开展对领导干部住房、办公用房、公务用车的专项清理工作，对违规多占超配的，一律清退。各级纪检监察机关要制定监督检查办法和纪律处分规定，严肃查处领导干部在工作生活待遇方面的违规违纪行为，执好纪、问好责、把好关。要充分发挥舆论监督和社会监督的作用，形成各方面监督的合力，让违反规定和超标准享受待遇者受到惩处。最后，探索实行官邸制。探索实行官邸制是十八届三中全会作出的新规定。这里所说的官邸制，是指各级党政领导班子的成员，在职期间的生活用房属于临时性的，离开现在的领导岗位后必须退出，由组织另行安排相应住房。

(八)以反对特权思想和作风为着力点，完善并严格执行领导干部亲属经商等相关制度。首先，要着力消除领导干部特权思想和作风。加强对党员干部的思想道德、党性修养和法律法规教育，进一步树立为民务实清廉的群众观，树立人人平等的社会价值观。通过开展专项治理，着力消除领导干部职务消费过高、享受待遇过多过高、利用职权为亲属或身边人员谋利、凌驾于法律制度和组织之上等特权作风。其次，要完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定。开展专项治理，进一步从体制机制上防止利益冲突，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利。

(九)以强化党内监督考评为着力点，健全改进作风常态化监督惩戒制度。首先，要健全改进作风常态化监督检查机制。抓紧着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例，突出重点、针对时弊。在严格规范领导干部特别是“一把手”的权力行使的行为规范和程序，并将规范和程序公布，形成一种被公众特别是干部群众监督的氛围条件下，完善各方参与的监督考评机制：党委党组定期听取作风建设专题报告制度，定期进行考核；各级纪检监察机关开展专项举报督查活动，对违规行为及时作出处理；组织部门把作风建设列入干部考察内容，树立重德重绩重作风的用人导向；监督考评要引入群众参与机制，注重群众公论的作用和道德的主导作用，要创新评价载体，积极开展公开承诺、公述民评、述职述廉等活动，聘请特邀监察员、社会监督员等，延伸社会化监督触角；要将监督考评结果作为领导干部选拔任用、职务升降等重要依据。加大监督检查力度，将改进作风常态化情况纳入巡视工作范围。其次，要健全改进作风常态化奖励惩戒机制。奖惩并举，只有奖励那些严格按照制度规定出色完成各项工作的领导干部，惩处那些执行制度时打折扣、违反制度规定的领导干部，从心理上进行激励和震慑，在行为上进行引导，才能使制度规定被很好地遵守。要明确奖惩内容和奖惩措施，尤其要细化惩戒问责相关规定，严格责任追究，以严明的纪律和严厉的惩戒督促党员干部切实改进作风。

[1]毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]江泽民文选：第1卷[M].北京：人民出版社，2006.

[4]习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编[M].北京：党建读物出版社、中央文献出版社，2014.

(责任编辑：徐国栋)

Administrating the Party according to Rules and Perfecting the Normalized Institution for Improving Conduct

XIAO Xiang

(PartySchooloftheCPCHunanCommittee&HunanAdministrationInstitute,Changsha,Hunan410006,China)

To administer the Party according to rules and perfect the normalized institution for improving conduct is a new requirement and new task for actualizing the “four comprehensives” strategic blueprint formulated by the CPC Central Committee since the Eighteenth National Congress of the CPC.The normalized institution for improving conduct is an important achievement of institutional innovation in the Party’s conduct building.To do well this work,we must take new measures and grasp the key points for persisting in administrating the Party according to rules and perfecting the normalized institution for improving conduct.The new measures include:focusing on problems,resolving problems through programs one by one,perfecting institutions,implementing with strength,setting example by leaders,monitoring by the mass,administrating the Party according to rules,strengthening party discipline,and seeking long-term effectiveness.Besides,efforts should be made in nine aspects,such as deepening the reform of regime and mechanisms,perfecting the supervision system for state-owned enterprises,practicing the principles of “for the people” and “being realistic and integral”,and improving the manner of paperwork and meetings,so as to perfect the normalized institution for improving conduct.

normalized institution for improving conduct;administrating the Party according to rules;perfecting;new measures;key points

2015-02-25

肖湘(1952—)，女，湖南浏阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部教授，研究方向为执政党建设与制度创新。

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1674-0599(2015)02-0084-09