人民政协民主监督“硬约束”问题研究

郭世松

（中共广西钦州市委党校，广西 钦州 535009）

人民政协民主监督“硬约束”问题研究

郭世松

（中共广西钦州市委党校，广西 钦州 535009）

民主监督是人民政协的三大职能之一，其独特优势是其他性质的监督无法取代的。民主监督是一种以批评和建议为主要形式的柔性监督、弹性监督，属于“软监督”范畴。在实践中，“软监督”遇到了很大的阻力，亟需“硬约束”支撑。本文就人民政协民主监督“硬约束”问题提出对策建议。

人民政协；民主监督；“硬约束”；机制

民主监督是人民政协的一项主要职能，是我国政治制度设计的特色，是社会主义监督体系的重要组成部分，其独特优势是其他性质的监督无法取代的。但在现实中，这一重要的监督职能因各种因素而未能发挥出最大的作用，与政治协商、参政议政职能相比较，民主监督一直是政协三大职能中的薄弱环节。本文就人民政协民主监督“硬约束”问题提出对策建议。

一、人民政协的民主监督是一种“软监督”

（一）民主监督的基本定位是政治监督

民主监督是人民政协的三大职能之一，政协章程指出：“民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”它侧重于反映问题、提出建议和批评，帮助党委、政府及其部门改进工作。2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将民主监督定位为“政治监督”，指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”

由此可知，人民政协的民主监督是与党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的一种监督形式，是一种以批评和建议为主要形式的监督，是一种政治监督，具有很强的政治性。具体而言，有三个方面的内涵：

一是监督主体的政治性。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，是国家基本政治制度的重要组织形式，以参加政协各党派团体和政协委员为主体的民主监督，是属于国家政权体系之外、政治体制之内的一种监督形式，它既不同于其它社会组织的监督，也不同于一般的群众监督和新闻舆论监督。

二是监督内容和对象的政治性。民主监督的内容是针对宪法、法律法规的实施情况以及国家重大方针政策的贯彻执行情况，它的监督对象主要是国家机关及其工作人员，是国家政治权力的具体掌控者。

三是监督目的的政治性。民主监督是巩固中国共产党执政地位、推进中国特色社会主义事业建设的需要，其根本目的是扩大公民有序政治参与、促进我国民主政治的发展、改进党政部门工作和维护群众利益，这些都具有鲜明的政治性。

（二）民主监督实质上是一种“软监督”

人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是人民政协通过民主的方式对共产党实行的一种政治监督。民主是民主监督的核心要义和生命所系。早在延安时期，毛泽东和黄炎培先生探讨历史周期律问题，最重要的就是民主，只有实现民主，人民起来监督政府，才不会出现人亡政息。从这个意义上讲，人民政协的民主监督功莫大焉。

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确要求：“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。”2013年2月6日，习近平总书记在中南海邀请各民主党派中央、全国工商联新老领导人和无党派人士代表欢聚一堂，共迎新春时，讲话指出：“要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。”

既然人民政协的民主监督如此重要，那么实际情况又如何呢？众所周知，人民政协三大职能中，最弱的当算民主监督。政协的民主监督难，难在哪里？难就难在“民主”二字上。1980年9月，邓小平在审阅政协文件时指示：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”［1］1982年11月，刘澜涛在五届全国政协五次会议上关于《中国人民政治协商会议章程（修改草案）》的说明中明确提到：人民政协的监督不同于人民代表大会的监督，不具有国家权力的性质，没有法律约束力，是一种民主监督。

正是由于人民政协不是一个权力机构，因此它的监督是“民主”的，不同于人大的法律监督、政府的行政监督，以及司法机关的监督，它不是一种刚性监督，而是一种以批评和建议为主要形式的柔性监督、弹性监督。这种监督重在推进工作，而不在于权力制约，但又要对权力进行监督。从某种程度上讲，人民政协民主监督是非强制性的，被监督者可接受也可不接受，不可强制执行。如果我们将人大的权力监督称之为“硬监督”，那么，人民政协的民主监督就可称之为“软监督”。

（三）“软监督”具有独特的优势和作用

人民政协的民主监督虽然是一种“软监督”，但它既是我国政治运行程序中的重要环节，又是人民行使监督权利的重要形式。民主监督不但监督层次高、监督的内容重大，而且是依靠组织的力量进行监督，可以下通各界，上达中央。因此，人民政协的民主监督在国家整个监督体系中具有独特的优势和作用。这种非强制性的监督，对发扬民主、建设社会主义政治文明具有重大意义。

中国特色的监督制约机制的特点和优势，恰恰在于它是权力机关的硬监督和协商机关的“软监督”的结合，是兼有权力监督的刚性和民主监督的柔性之长的监督制约机制。这种“软监督”，没有法律的强制力，但不等于没有约束力；民主监督的广泛性、灵活性不等于随意性。

党的十八大报告指出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”人民政协的民主监督和我国其他各种监督一样，都可以发挥对权力运行的制约和监督作用。人民政协的民主监督作为我国政治监督体系的重要组成部分，不是做做样子、走走形式，它的监督必须是有约束力的。

二、“软监督”在实践中亟需“硬约束”支撑

从工作实践来看，人民政协的民主监督主要是一种政协和党委、政府之间的双向行为，需要监督者与被监督者的共同努力。民主监督的强与弱，实施效果如何，固然与政协的监督意识、监督水平有关，但主要取决于政治的民主气氛、社会的民主风气和被监督者的民主意识，尤其需要党政部门的支持与配合。很显然，民主监督搞得好不好，单靠政协一厢情愿是不行的。

现阶段，由于民主监督的制约机制和保障手段还不健全，没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的随意性，导致出现“五易五难”现象，即提建议容易，作批评难；反映问题容易，意见反馈难；事后监督容易，事前监督难；一般事情监督容易，重大事情监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难。

在现实生活中，认识不到位是制约人民政协民主监督发展的一个非常重要因素。尚有不少党政领导干部在接受政协民主监督上，不同程度地存在着以下五种错误认识：一是“多此一举”论。认为有了党内监督、人大监督、纪检和监察部门监督就够了，何必又要来个政协的民主监督，接受民主监督的自觉性不强。二是“可有可无”论。认为政协的民主监督有也可，无也可，反正无所谓，因而缺乏民主监督的热情。三是“表面文章”论。认为对待政协的民主监督，表面上敷衍过去就行了，不必太认真，存在“说起来重要、做起来次要，忙起来不要”的现象。四是“奈我何”论。认为政协民主监督不具有法律效力，也没有强制约束功能，受监督者听取与否、接受与否、采纳与否，完全取决于自觉程度，对自己的切身利益无关痛痒，即使拒绝接受民主监督，政协又能把我怎么样呢？五是“存心找茬”论。认为政协民主监督就是“找茬儿”、“添乱”、甚至“干扰一线工作”，因而对民主监督没有好感，甚至抵触。

由于有了这些错误认识，导致一些地方政协组织在开展民主监督时忽“左”忽“右”，严重影响了民主监督实效。主要表现在：一是依靠“书记开明，主席余威”来开展民主监督，所谓“不看僧面看佛面”；二是“协商是通报，监督是口号，参政议政只能是空炮”，民主监督流于形式，尽说些大话、空话、客套话，结果“皆大欢喜”；三是“不说白不说，说了也白说”，导致政协与党政部门对着干，说话火气大，专拣“短处”揭。

有鉴于此，完全有必要建立相应的“硬约束”机制，从政协和党政两个方面着手，规范民主监督行为。从现实的情况看，制定政协开展民主监督的规章制度多，而对党政如何接受政协民主监督的规范性文件少，尤其是约束党政行为的机制还很不健全。一句话，“软监督”要有“硬约束”。否则，人民政协民主监督外部环境不宽松，民主监督作用究竟有多大，则很难回答。

三、人民政协民主监督“硬约束”的实现方式

2014年9月21日，习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话指出：“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。在某种意义讲，建立“硬约束”机制是保证人民政协的民主监督得以顺利进行、取得实效的重要内容和关键举措。

（一）建立运行机制，进行程序约束

要适应新形势，制定出具有可操作性的规定，完善民主监督的具体措施，以便使监督方和被监督方都有章可循，按章办事，确保民主监督的正常有效运行。特别是对提案、评议、视察、调研、特约监察、反映社情民意等民主监督的主要形式，要制定办理实施细则。要加快立法进程，对政协民主监督给予法理上的支持，使之具有与人民政协地位相适应的权威性和约束力。

（二）建立反馈机制，进行责任约束

要加强民主监督的督办与反馈。人民政协实施民主监督时所提出的提案、建议案、批评、举报等，有权利要求党政有关部门在一定时间内，向政协方面作出书面或口头答复，及时将办理或整改结果反馈给政协。对无正当理由长期不作答复者，或名为答复，实际上是应付者，人民政协有权发出咨询督办通知书，通知相关单位领导到政协有关会议上接受咨询，督促他们认真办理，直至政协满意为止。对顶着不办者，要推动其上级主管机关依法追究责任，进行处理。

（三）建立用人机制，进行组织约束

不断优化民主监督环境，增强全社会的民主意识，特别是各级领导干部的民主意识，形成积极支持政协开展民主监督、自觉接受政协民主监督的良好氛围，是民主监督进一步落到实处的关键。邓颖超曾经说过：“我们要坚决反对‘一言堂’，坚决反对对党外人士批评建议表面客气，实则敷衍了事的官僚主义，使我们国家的民主生活更加健全，更加生动活泼。”［2］各级党委及其组织部门要站在党的事业全局的高度，把接受政协民主监督的好坏纳入党政干部考核范围，做到与其他工作一同部署、一同检查、一同结帐。凡是对政协的民主监督敷衍了事，甚至抑制不加整改的领导干部，要坚决予以撤换，从而在干部队伍上保证政协民主监督的顺利实施。

（四）建立奖惩机制，进行纪律约束

各级党委要定期对接受政协民主监督的情况进行检查，做到赏罚分明。对于自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门，予以奖励，起到鼓励先进、鞭策后进的作用。凡是对接受监督不力的单位和个人，要通过通报批评、责令检查、期限整改等方式，给予有关责任人党纪、政纪处分，决不姑息迁就。

（五）建立查处机制，进行法律约束

胡耀邦在1985年1月中央统战部门一个报告上批示指出：“我们党内有些同志向党外朋友作威作福、称王称霸的事，时有发生，上面发现了，道歉了事，上面不发现，人家还得忍气吞声。今后该怎么办？靠上面发现仍是人治而不是法治，可否向党外朋友提倡诉诸法律？”［3］运用法律武器进行民主监督，一方面要切实保障政协委员民主权利，在人民政协的各种会议上，继续执行“不抓辫子、不打棍子、不扣帽子”的“三不”政策，鼓励政协委员仗义执言，有理有据地敢于监督，善于监督。凡发生因对国家机关或个人提出批评、建议和举报而遭到不公平待遇甚至打击报复的事件，对侵犯民主权利者必须依法严加查处。另一方面，对政协实行民主监督时反映的问题，有关部门要一查到底，及时作出处理。当限期整改的要限期整改，当纪律处分的要纪律处分，当追究法律责任的要追究法律责任。

（六）建立宣传机制，进行舆论约束

要通过新闻媒介、网络传播等，对人民政协民主监督活动进行跟踪报道，对接受民主监督不力的单位和个人，予以公开“曝光”。各级政协组织也可创办各种内部简报，报喜也报忧，从而引起有关领导同志的高度重视，切实搞好民主监督工作。

（七）建立联动机制，进行合力约束

在完善已有民主监督形式的基础上，要加强与人大的沟通和合作，通过人大监督的法律强制性，增强政协民主监督的约束力；与行政、纪检、监察部门联合开展监督，实现政协民主监督与行政、纪检、监察监督的结合，强化政协民主监督的效果；要通过努力，逐步形成民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等相结合的立体监督体系，使民主监督职能不断延伸和扩展，形成监督合力与实效。

［1］邓小平.政协不能搞成权力机构［N］.人民政协报，2014-09-20.

［2］邓颖超.发扬统一战线的优良传统和作风［C］//人民政协重要文献选编.北京：中央文献出版社，2009：385.

［3］胡耀邦.党同党外人士的关系［C］//新时期统一战线文献选编.北京：中共中央党校出版社，1985：532.

责任编辑：王文京

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1002-0519（2015）01-0066-04

2015-01-05

郭世松（1967-），男，湖北石首人，中共广西钦州市委党校副校长，主要从事中共党史党建研究。